| Скачать .docx |
Реферат: Расходы по экономическому назначению в традиционной системе государственных финансов
1.1.
1.2. Общее понятие о финансах и финансовой системе
Общее понятие о финансах Термин «финансы» возник в XIII–XV вв. в торговых городах Италии. К этому времени уже существовали товарно-денежные отношения и государственность. Сначала он обозначал любой денежный платеж. В дальнейшем термин получил международное распространение и стал употребляться как понятие, связанное с системой денежных отношений между населением и государством по поводу образования государственных фондов денежных средств. В процессе развития государственности постепенно образовались современные способы формирования и расходования денежных фондов государственных и муниципальных органов власти. Параллельно развивались финансы хозяйствующих субъектов различных форм собственности и организационно-хозяйственных форм. Формирование финансовых ресурсов стало необходимым элементом всех видов экономической деятельности.
В условиях широкого развития рыночных отношений финансовая сторона деятельности предприятий приобретает все большее значение. В конкурентной борьбе выживают и побеждают те предприятия, которые лучше организуют не только производственную, но и финансовую деятельность. В оборот вовлекаются огромные фонды денежных средств. Этот оборот осуществляется как в рамках отдельных государств, так и в рамках международных финансовых отношений. Происходит процесс глобализации финансов. Финансы оказывают все возрастающее воздействие на социально-экономическое развитие. Их роль обусловлена характером экономических операций, которые они обслуживают, экономическим содержанием понятия «финансы» и выполняемыми ими функциями.
В процессе экономической деятельности ее участниками по взаимному соглашению осуществляются различные экономические операции. В укрупненном виде основными видами экономических операций являются:
- операции с товарами и услугами: их производство и реализация;
- операции с доходами: их распределение и перераспределение;
- операции с финансовыми инструментами: приобретение финансовых активов и принятие финансовых обязательств.
Сферой финансов является совокупность операций с доходами, их распределением и перераспределением в процессе общественного воспроизводства. В рамках процесса производства, распределения и перераспределения валового внутреннего продукта образуются и расходуются фонды денежных средств субъектов хозяйствования. Эти денежные средства, рассматриваемые в процессе их образования и движения, образуют финансы субъектов экономической деятельности, обеспечивающие для них возможность нормального функционирования.
Финансы являются инструментом мобилизации средств хозяйствующими субъектами всех секторов экономики для осуществления экономической деятельности и органами государственной и муниципальной власти для реализации своих функций. Это комплекс финансовых операций, с помощью которых хозяйствующие субъекты и органы власти аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.
Вместе с тем денежные потоки являются составной частью всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело субъекты хозяйствования. Поэтому они должны рассматриваться во взаимодействии со всеми другими, прежде всего материальными, потоками. Такое тесное взаимодействие движения денежных и материальных потоков является важнейшим фактором, оказывающим влияние на величину активов.
Фонды аккумулируемых денежных средств в процессе их образования и движения являются носителями финансовых отношений. Субъектами этих отношений являются юридические и физические лица, а также органы государственного и муниципального управления. Экономические операции осуществляются с использованием денег. Денежный оборот – основа финансов. В связи с этим они отражают денежные отношения, складывающиеся в процессе распределительных и перераспределительных процессов, осуществляемых участниками экономической деятельности.
Деньги представляют собой товар особого рода, используемый в качестве всеобщего эквивалента, позволяющего измерять стоимость всех других товаров. Они выполняют функции: меры стоимости, средства расчета при обмене, средства платежа, накопления и сбережения. Поскольку финансы имеют дело с деньгами, то они также являются частью денежных отношений. Их основное отличие от других составных частей денежных отношений заключается в том, что финансы являются комплексом (совокупностью) операций, позволяющих в ходе распределительных процессов формировать и расходовать фонды собственных денежных средств.
Для формирования фондов денежных ресурсов субъекты экономической деятельности могут использовать также заемные средства на основе прямых кредитных сделок или путем выпуска облигационных займов. Это обстоятельство объединяет кредит с финансами в части решения задачи формирования денежных фондов. Различие заключается в том, что в результате финансовых операций образуются денежные фонды собственных средств, а кредитные ресурсы являются привлеченными заемными средствами. Они предоставляются на возвратной основе и под проценты, хотя в период срока действия кредита участвуют в обороте денежных ресурсов заемщиков наряду с их собственными средствами.
Финансовая система. Экономика стран в соответствии с системой национальных счетов подразделяется на следующие пять секторов:
- нефинансовые предприятия;
- финансовые учреждения;
- государственное управление;
- некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (НКООДХ);
- домашние хозяйства.
К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Под институциональной единицей понимается хозяйствующий субъект (экономическая единица), который владеет и распоряжается активами от своего имени, принимает обязательства, вступает в экономические операции с другими институциональными единицами, составляет полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. В качестве хозяйствующих субъектов принимаются как юридические лица (предприятия, органы государственного управления, кредитные организации, страховые компании и др.), так и домашние хозяйства, поскольку они являются центрами принятия экономических решений. Субъекты хозяйствования располагают находящимися в постоянном обороте финансовыми ресурсами. Между ними образуются финансовые потоки. Финансовая система страны представляет собой совокупность финансов всех институциональных единиц и секторов экономики в их взаимодействии между собой и институциональными единицами других стран. Рассмотрим составные части финансовой системы.
К нефинансовым предприятиям относятся находящиеся на экономической территории страны институциональные единицы (корпорации и квазикорпорации), основной функцией которых является производство товаров и нефинансовых услуг с целью продажи их на рынке и получения прибыли. Затраты на производство возмещаются из выручки от реализации. К этому сектору относятся, в частности, предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи, торговли и др. Под квазикорпоративными предприятиями понимаются институциональные единицы, аналогичные корпорациям по своим функциям и способу финансирования, но не имеющие формально статуса корпорации (например, государственные унитарные предприятия).
В секторе нефинансовых предприятий финансовые отношения и инструменты обслуживают процесс образования и движения доходов в процессе общественного воспроизводства. Нефинансовые предприятия путем образования денежных доходов и фондов обеспечивают условия для выпуска продукции и оказания услуг. Финансовые ресурсы используются в качестве источника средств для развития производства. При недостатке собственных финансовых ресурсов предприятия привлекают заемные средства. Заимствование позволяет приобретать или арендовать ресурсы, используемые в производстве. Привлекая денежный капитал, предприниматели получают возможность пользования реальными факторами производства и получения, связанных с этим доходов.
В зависимости от целевых установок нефинансовые предприятия могут быть сгруппированы по отраслям экономики, по организационно-правовым формам, размерам и другим признакам. По отраслевому признаку различают, например, финансы добывающей и обрабатывающей промышленности, транспорта, связи, торговли и других отраслей в соответствии с используемой классификацией. По организационно-правовым формам выделяются финансы акционерных обществ, кооперативов, государственных унитарных предприятий и др.
К сектору финансовых учреждений относятся институциональные единицы, основной функцией которых является финансово-кредитная деятельность – органы денежно-кредитного регулирования, коммерческие банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и другие учреждения, осуществляющие финансовое посредничество. На основе посреднической деятельности финансовые учреждения получают прибыль, образуют и расходуют фонды денежных средств как самостоятельные институциональные единицы. Источником образования их денежных фондов как составной части финансов страны является главным образом доход в виде разницы между процентами, получаемыми от предоставления пользователям финансовых ресурсов, и процентами, уплачиваемыми за привлечение финансовых ресурсов.
Государственное управление. К сектору государственного управления относятся институциональные единицы, наделенные правом на власть на территории страны или ее частей. Их основной функцией является обеспечение общества товарами и услугами на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления, а также перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий. К услугам этого сектора относятся общегосударственные услуги, связанные с управлением, обороной, внешнеполитической деятельностью, общественной безопасностью, услуги социального характера, услуги, связанные с экономической деятельностью. Государство осуществляет свои функции не в целях коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения нерыночных услуг обществу.
Органы государственного и муниципального управления с помощью налогово-бюджетной системы и внебюджетных фондов аккумулируют денежные ресурсы для проведения внутренней и внешней политики, включая расходы на социальные нужды и проведение финансово-экономической политики. Государственные и муниципальные финансы удовлетворяют потребность населения страны и ее частей в коллективном потреблении и объединяются в общую категорию общественных (публичных) финансов. Денежные фонды, которыми оперируют общественные финансы, формируются как за счет собственных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные средства сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися ко всем секторам, а также за счет доходов от собственности, продажи рыночных услуг и заимствования. Источниками кредитных ресурсов являются прямые займы финансово-кредитных организаций и денежные средства, привлеченные путем выпуска и продажи долговых обязательств – облигаций, казначейских обязательств и др.
В сфере государственных и муниципальных финансов в зависимости от выполняемых функций могут быть выделены бюджеты органов власти и бюджеты государственных внебюджетных фондов. В федеративных государствах, к которым относится Россия, в зависимости от уровней управления бюджеты органов власти подразделяются на финансы центрального правительства, финансы региональных органов власти и местные (муниципальные) финансы. Государственные внебюджетные фонды имеют, как правило, целевое назначение. В России, в частности, функционируют три социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования. Государственные внебюджетные фонды также могут существовать на различных уровнях управления.
К некоммерческим учреждениям, обслуживающим домашние хозяйства (население), относятся частные некоммерческие организации, оказывающие нерыночные услуги домашним хозяйствам. Это общественные организации, удовлетворяющие потребности в области образования, здравоохранения, культуры и т.д., а также политические партии, профсоюзы, религиозные организации, различного рода общества, союзы и ассоциации. Источниками их доходов являются в основном добровольные взносы и пожертвования, а также доходы от собственности. В состав сектора некоммерческих учреждений, обслуживающих домашние хозяйства, включаются также нерыночные подразделения корпораций и квазикорпораций, предоставляющие своим работникам бесплатные или почти бесплатные услуги (дома отдыха, поликлиники, детские сады, дома культуры, клубы и др.) и финансирующие свои издержки в основном за счет отчислений от прибыли корпораций. В составе финансов некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, в зависимости от вида деятельности могут быть выделены финансы потребительских кооперативов, финансы организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, культуры, отдыха, финансы общественных движений, политических партий, профсоюзов, религиозных организаций и др.
Сектор домашних хозяйств объединяет физических лиц или группы лиц, живущих вместе и имеющих общий бюджет. Домашние хозяйства распоряжаются своими ресурсами, имеют активы и обязательства, занимаются хозяйственной деятельностью. К ним относятся домашние хозяйства лиц, работающих по найму, домашние хозяйства предпринимателей, домашние хозяйства самозанятых (лиц свободных профессий, владельцев мелких некорпоративных ферм, семейных магазинов, кафе), домашние хозяйства лиц, живущих на трансферты (пенсионеры, студенты). Это сектор, в основном потребляющий товары и услуги и производящий их для собственного потребления и реализации.
Домашние хозяйства получают доходы в денежной форме в виде заработной платы, пенсий, пособий, выручки от реализации товаров и услуг принадлежащих им мелких некорпорированных предприятий, доходы от собственности на капитал, землю и недра, проценты за предоставление денежных средств. Заработная плата является трудовым доходом. Она представляет собой выплачиваемое предприятием или государственным учреждением совокупное вознаграждение наемным работникам за выполненную работу, т.е. плату за предоставленный труд как фактор производства. Дивиденды по акциям можно рассматривать в качестве процентного дохода на реальный капитал, приобретенный предприятием на деньги, предоставленные лицом, купившим акции. В то же время владелец акций может рассматриваться в качестве владельца соответствующей доли уставного капитала предприятия, и тогда дивиденд может трактоваться как часть дохода от предоставления этой доли в пользование предприятия. Доходы от собственности на землю и недра – это доходы, получаемые их владельцами за передачу их в пользование другим институциональным единицам (предприятиям). Часть доходов домашние хозяйства получают за счет предоставления взаймы денежного капитала в виде процентов по займам.
Распределение доходов по отдельным категориям населения не равномерно. Соотношение отдельных видов доходов, связанное с интересами различных социальных групп населения, всегда было и будет оставаться сложнейшей практической проблемой и соответственно проблемой дискуссий между теоретиками-экономистами. Предметом постоянных дискуссий являются, в частности, такие вопросы: нужно ли и в каких размерах устанавливать уровень минимальной заработной платы, насколько обоснованными являются текущие субсидии фермерам, следует ли вводить специальный налог на «избыток» прибыли, как сократить неравенство в личных доходах? Широко обсуждаются проблемы распределения собственности среди широких масс населения как средства разрешения противоречий. Проблема богатства и бедности может рассматриваться как проблема распределения доходов между владельцами факторов производства, действия механизма спроса и предложения, функциональной зависимости экономических явлений, общих условий рыночного хозяйства.
Углублению характеристики доходов отдельных социальных групп населения может способствовать разграничение типов домашних хозяйств в зависимости от основного источника дохода. Можно выделить следующие типы домашних хозяйств:
- домашние хозяйства лиц, работающих по найму;
- домашние хозяйства предпринимателей;
- домашние хозяйства самозанятых (лиц свободных профессий, мелких фермеров и др.);
- домашние хозяйства лиц, живущих на трансферты (пенсионеры, студенты и т.д.).
Рост мировой торговли, масштабов и специализации производства, развитие международных потоков капитала, межграничное движение товаров, услуг и людей привели к развитию международных финансов, возникновению мировых финансовых рынков, международных финансовых корпораций, усложнению межгосударственных финансовых отношений и других аспектов международной финансовой деятельности. Поэтому наряду с секторами внутренней экономики выделяется также сектор «остального мира». Он объединяет все институциональные единицы-нерезиденты, которые вступают в экономические, и в том числе финансовые, отношения с единицами-резидентами. В состав «остального мира» включаются, в том числе институциональные единицы-нерезиденты, располагающиеся на географической территории Российской Федерации: посольства, консульства, а также международные организации.
В экономических единицах, входящих в сектора экономики, в том числе в домашних хозяйствах и соответственно в секторах экономики, осуществляются финансовые операции, формируются и расходуются фонды денежных средств. При осуществлении финансовых операций институциональные экономические единицы взаимодействуют как с институциональными единицами данного сектора, так и с институциональными единицами других секторов. Финансы каждого сектора экономики могут рассматриваться самостоятельно, как составные части общей финансовой системы страны, взаимодействующие друг с другом. В этом смысле финансы страны представляют собой совокупность финансов секторов экономики с учетом их финансовых отношений с другими странами.
Одновременно финансы каждого сектора экономики являются подсистемами общей финансовой системы страны. Основным критерием выделения подсистем является особая роль каждого сектора экономики в общей экономической системе страны и наличие собственной финансовой базы, образующейся в процессе формирования первичных доходов и их перераспределения. Вместе с тем субъекты хозяйствования взаимодействуют друг с другом, как в пределах, так и за пределами секторов. Их финансы тесно переплетены и находятся в органическом единстве, предопределяемом их общим участием в процессе общественного воспроизводства. Экономические и финансовые интересы отдельных участников и секторов экономики нередко противоречат друг другу и общим экономическим интересам страны. Согласование интересов осуществляется на основе общей экономической и финансовой политики в стране.
Ведущая роль в экономической деятельности принадлежит институциональным единицам, в которых создается валовой внутренний продукт и образуются первичные доходы. Это экономические единицы, в которых производятся товары и услуги. Уровень их развития и нормальное функционирование предопределяют устойчивое образование доходов и экономическое развитие общества.
В экономической теории рыночного хозяйства институциональные единицы подразделяются на виды деятельности, производящие товары, имеющие, как правило, натурально-вещественную форму, и производящие услуги, удовлетворяющие определенные потребности, но не имеющие, как правило, вещной формы. К отраслям, производящим товары, от носятся промышленность, строительство, сельское хозяйство и др. Отрасли, производящие услуги, в свою очередь, подразделяются на отрасли, производящие рыночные и нерыночные услуги. К рыночным услугам относятся услуги транспорта, связи, торговли и др. К нерыночным услугам относятся бесплатные услуги, оказываемые за счет бюджетных средств. В этом состоит существенное отличие от использовавшейся в плановой системе хозяйствования системы баланса народного хозяйства (БНХ). В балансе народного хозяйства экономика подразделяется на две сферы: на сферу материального производства, создающую материальные блага, и непроизводственную, потребляющую материальные блага. Сфера услуг рассматривается как сфера, потребляющая материальные блага. Создаваемая в сфере материального производства продукция по стоимости подразделяется на перенесенную стоимость (фонд возмещения) и вновь созданную стоимость (национальный доход). По натурально-вещественной форме созданная в производственной сфере продукция подразделяется на средства производства и предметы потребления. Итоговый результат развития народного хозяйства страны в системе баланса народного хозяйства, называемой также системой материального производства, определяется величиной национального дохода, создаваемого в отраслях материального производства. Соответственно первичные доходы формируются только в сфере материального производства.
1.2. Функции финансов
Сущность финансов реализуется в выполняемых ими функциях. В функциях раскрываются свойства финансов как особой экономической категории, ее экономическое назначение. Основной функцией финансов является распределительная. Финансы являются инструментом, с помощью которого реализуются процессы распределения и перераспределения доходов в процессе производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг. С помощью финансов происходит также регулирование и корректировка этих процессов применительно к условиям социально-экономической и политической организации общества и проводимой экономической и финансовой политике. Следует иметь в виду, что перераспределительные отношения осуществляются не только посредством финансов, но также с помощью цен и кредита. Цены на участвующие в производстве ресурсы, принадлежащие тем или иным собственникам, являются основой распределения доходов между собственниками ресурсов, а с помощью кредита осуществляется привлечение временно свободных средств других субъектов экономических отношений.
Наряду с распределительной функцией финансы выполняют также контрольную функцию. Рассмотрим эти функции более подробно.
Распределительная функция финансов. Общий объем созданных в процессе производства товаров и услуг, произведенных экономическими единицами – резидентами страны в течение какого-либо периода, образует так называемый валовой выпуск товаров и услуг. Часть этих товаров и услуг полностью потребляется в процессе производства и представляет собой промежуточное потребление. Входящие в промежуточный продукт сырье, материалы, топливо, комплектующие изделия и т.п. обеспечивают непрерывность производства. Валовой выпуск за вычетом промежуточного потребления образует стоимость конечных товаров и услуг или вновь созданный валовой внутренний продукт, используемый для потребления населения, инвестиций и экспорта. Распределительная функция финансов обеспечивает процесс формирования у экономических единиц связанных с этим доходов. На основе распределительной функции реализуется основное назначение финансов – обеспечение субъектов экономической деятельности (предприятий, органов государственного и муниципального управления, домашних хозяйств и др.) финансовыми ресурсами в виде фондов денежных средств, необходимых для их деятельности. Реализация этой функции означает определение источников получения средств и осуществление мер по их фактическому поступлению в денежные фонды. Остановимся на этом подробнее.
Основой доходов всех секторов экономики является валовой внутренний продукт. Валовой внутренний продукт может рассматриваться с различных позиций. С позиций производства – это стоимость всех произведенных конечных товаров и услуг. С позиций же использования ВВП рассматривается его распределение на цели конечного потребления, накопление капитала и экспорт. В то же время ВВП отражает общую величину полученных в стране доходов. Стоимость произведенных конечных товаров и услуг, определяемая как добавленная стоимость, характеризует одновременно непосредственное приращение стоимости в производстве и величину образующихся первичных доходов, поскольку за траты на производство ВВП одновременно представляют собой доходы для тех, кто участвовал своими ресурсами в производстве. С этих позиций добавленная стоимость соответствует сумме доходов, образовавшихся в процессе производственной деятельности внутри страны. Это доходы, полученные в результате трудового участия в производстве и владения используемыми в производстве активами. Они выплачиваются из добавленной стоимости, созданной в процессе производства. На уровне экономических единиц, отраслей и секторов экономики компонентами образовавшихся в производстве доходов являются заработная плата наемных работников, потребление основного капитала, валовая прибыль и валовой смешанный доход. Как доходы, образовавшиеся в процессе производства, рассматриваются также взимаемые государством налоги на производство и импорт.
Оплата труда – это трудовой доход, включающий заработную плату (с учетом вознаграждения в натуральной форме) и отчисления на социальное страхование, выплаченные резидентам и нерезидентам. В состав заработной платы включается также скрытая оплата труда. Валовая прибыль и валовой смешанный доход – это та часть добавленной стоимости, которая остается у институциональных единиц после вычета расходов на оплату труда наемных работников и чистых (за вычетом дотаций) налогов на производство и импорт. Они характеризуют прибыль (убыток) в результате производства до учета доходов от собственности. Чистая прибыль и чистый смешанный доход отличаются от валовой прибыли и валового смешанного дохода на величину потребленного основного капитала. В России в 2004 г. доля оплаты труда наемных работников в ВВП составляла 46%, а доля валовой прибыли экономики и валовых смешанных доходов – 40%. В качестве налогов на производство и импорт рассматриваются налоги на продукты и другие налоги на производство. Налоги на продукты взимаются в зависимости от количества продуктов. К ним относятся НДС, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины. В качестве других налогов на производство рассматриваются налоги на отдельные факторы производства – на землю, средства производства и иные используемые в производстве активы, фонд оплаты труда или за право осуществлять отдельные виды деятельности. Налоги на производство и импорт трактуются в качестве первичных доходов государства, поскольку само государство рассматривается как участник воспроизводственного процесса, обеспечивающий необходимые условия для его осуществления.
Эти доходы, прежде чем попасть в руки тех, кто может их использовать на цели конечного потребления и накопление, проходят сложный процесс перераспределения. Перераспределение доходов происходит посредством миллиардов операций, осуществляемых миллионами контрагентов. Эти операции могут проходить последовательно или параллельно. Они взаимозависимы и образуют массу необозримых, переплетающихся финансовых потоков. В целях их систематизации, выявления экономического содержания и характеристики образующихся в процессе перераспределения финансово-экономических категорий масса перераспределительных операций подразделяется на операции первичного и вторичного распределения. С этих позиций можно считать, что доходы, образовавшиеся при производстве товаров и услуг, последовательно проходят стадии первичного распределения доходов, вторичного распределения доходов и их использования. Эта группировка является схематичной, однако она позволяет выявить экономическое содержание перераспределительных процессов и их последствия.
Первичное распределение доходов. В процессе первичного распределения доходы, образовавшиеся в экономических единицах и секторах экономики, создавших добавленную стоимость, переходят другим экономическим единицам и секторам в связи с тем, что в них используется на платной основе собственность, владельцами которой являются другие институциональные единицы. На этой стадии происходит процесс формирования доходов экономических единиц и секторов экономики как суммы доходов от производства и сальдо доходов от собственности, получаемых и выплачиваемых экономическими единицами в связи с предоставлением в пользование активов на возвратной и возмездной основе. Доходами от собственности называются первичные доходы, полученные от предоставления взаймы или в аренду финансовых и материальных активов для использования их в производстве. К ним относятся проценты, дивиденды, рента за землю и другие природные ресурсы, реинвестируемые доходы от прямых зарубежных инвестиций, доходы от инвестирования страховых технических резервов (страховых фондов), вмененные держателям страховых полисов. Так, например, проценты за кредит, уплаченные банкам институциональными единицами всех секторов, будут отражены в секторе финансовых учреждений в качестве доходов, полученных от собственности.
Страны и их экономические единицы предоставляют друг другу денежные средства и другое имущество для использования и соответственно получают доходы от собственности. Доходы от собственности, полученные от «остального мира», – это проценты по кредитам, предоставленным резидентами нерезидентам, дивиденды и другие доходы, получаемые резидентами от участия в зарубежных акционерных компаниях, реинвестируемые доходы предприятий прямого иностранного инвестирования и т.п. Величина доходов, образовавшихся в процессе производства, скорректированная на сальдо полученных и переданных доходов от собственности для экономики страны в целом характеризует общую величину доходов, получаемых резидентами данной страны в результате первичного распределения, или валовой национальный доход, а за вычетом потребления основного капитала – чистый национальный доход. Национальный доход – это показатель доходов и представляет собой сумму первичных доходов всех секторов экономики, тогда как валовой внутренний продукт рассматривается как показатель, характеризующий результаты производства.
Общий объем национального дохода страны зависит от результатов внутренней производственной деятельности и от сальдо доходов от собственности, полученных из-за рубежа и выплаченных за рубеж. Как правило, сальдо первичных доходов, полученных из-за рубежа и переданных за рубеж, в странах с развитой экономикой является положительным, а в развивающихся странах отрицательным. Поэтому в развитых странах валовой национальный доход больше валового внутреннего продукта, а в развивающихся странах меньше. Это связано с тем обстоятельством, что развитые страны, как более богатые, в большей мере предоставляют в пользование финансовые и материальные ресурсы и получают доходы из развивающихся стран за их использование. Россия имеет весьма внушительный внешний долг, требующий значительных процентных платежей. Кроме того, накопленные иностранные инвестиции в российскую экономику существенно превышают российские вложения за рубежом. В результате в России в 2004 г. валовой национальный доход был меньше ВВП на 2%. За рубеж в виде доходов от собственности ушло 342 млрд. руб. Это составляет более четверти прироста ВВП в этом году.
В результате первичного распределения определяются первичные доходы, остающиеся в распоряжении экономических единиц и секторов экономики и страны в целом. На этом процесс перераспределения не заканчивается. Происходит вторичное перераспределение доходов, образовавшихся у производителей, секторов экономики и экономики в целом в результате распределения первичных доходов.
Вторичное распределение доходов. В результате вторичного распределения формируются так называемые располагаемые (конечные) доходы экономических единиц, секторов экономики и страны в целом. Основным инструментом перераспределения при этом являются трансферты. Финансовые операции, как правило, предполагают участие двух сторон – участников, между которыми происходит движение потоков различной природы. Большинство операций отражает два встречных потока: товары и услуги в одном направлении и деньги или обязательства в противоположном. Однако многие операции представляют собой простые платежи без потока в обратном направлении, т.е. без предоставления в обмен эквивалента (товара, услуги или обязательства). Платежи, при которых сторона, осуществляющая платеж, не получает взамен ничего, называются трансфертами. В данном случае речь идет о текущих трансфертах в денежной форме. К ним относятся текущие налоги на доходы и имущество, отчисления на социальное страхование, пенсии, социальные пособия, страховые платежи и возмещения и др. В отличие от налогов на производство и импорт налоги на доходы и имущество рассматриваются не как первичные доходы государства, а как доходы, получаемые в результате перераспределительных процессов.
Суммы трансфертов, переданных и полученных в результате операций между секторами экономики (без учета операций с «остальным миром») в ходе перераспределительных процессов, в целом по экономике совпадают, поскольку то, что платит один сектор экономики, увеличивает доходы других секторов. Однако по каждому сектору у получателей доходов внутри секторов образуется положительное или отрицательное сальдо переданных и полученных трансфертов. Отдельные секторы оказываются в выигрыше или проигрыше. Как правило, сальдо трансфертов является положительным для сектора домашних хозяйств, которые получают текущие денежные трансферты из бюджета в виде пенсий и других социальных выплат за счет аккумулируемых в бюджете налоговых и иных средств.
В результате перераспределения доходов с помощью трансфертов образуются так называемые располагаемые доходы секторов экономики. Располагаемые доходы определяются, таким образом, как величина доходов после их первичного распределения, скорректированная на сальдо уплаченных и полученных денежных трансфертов. Они распределяются в конечном итоге на потребление и сбережение. Располагаемые доходы секторов экономики – это доходы, которые могут быть использованы сектором экономики на цели потребления и сбережения без уменьшения наличных денежных средств, продажи активов или увеличения обязательств перед другими секторами.
Трансферты осуществляются не только между секторами национальной экономики, но и между национальной экономикой и «остальным миром». Полученные и переданные данной страной текущие трансферты влияют на общий объем доходов страны. В результате этих трансфертов валовой национальный доход трансформируется в валовой национальный располагаемый доход, а за вычетом амортизации – в чистый национальный располагаемый доход. Национальный располагаемый доход – это доход, который может быть использован страной на цели потребления и сбережения без уменьшения наличных денежных средств, продажи активов или увеличения обязательств перед другими странами. Он отличается от национального дохода на величину сальдо трансфертов, переданных за рубеж и полученных из-за рубежа. Наиболее существенными видами трансфертов, переданных или полученных страной, являются правительственные трансферты по программам помощи населению, пострадавшему от войны и стихийных бедствий, выплаты текущих налогов на доходы и имущество, переводы между домашними хозяйствами резидентами и нерезидентами. Если валовой внутренний продукт характеризует производство конечных товаров и услуг, созданных резидентами данной страны, то национальный располагаемый доход характеризует величину доходов, которые резиденты страны могут использовать на конечное потребление и сбережение, т.е. величину совокупного платеже способного спроса на товары и услуги, или, иначе говоря, емкость рынка. В России в 2004 г. отрицательное сальдо текущих трансфертов составило 23 млрд. руб., или 0,2% от ВВП.
Национальное конечное потребление включает суммарные расходы на конечное потребление домашних хозяйств, органов государственного управления и некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Под валовым национальным сбережением понимают превышение валового национального располагаемого дохода над расходами на конечное потребление. Чистое национальное сбережение определяется как валовое национальное сбережение за вычетом потребленного основного капитала. Сбережение является основным источником накопления капитала. Если страна располагает сбережениями, это свидетельствует о том, что не все доходы были использованы на потребление и имеются возможности для увеличения капитала. Если конечное потребление превышает валовой располагаемый национальный доход, это означает, что страна проедает национальное богатство. В России в 2004 г. доля национального конечного потребления в валовом национальном располагаемом доходе составила 66,4%, а национального сбережения – 33,4%. В то же время национальное сбережение использовалось на цели накопления капитала лишь на две трети. Одну треть составили финансовые ресурсы, не нашедшие применения в экономике. Это свидетельствует о серьезных дефектах экономической системы, приводящих к недостаточной заинтересованности владельцев фондов финансовых ресурсов в их использовании на цели развития производства. В развитых странах объемы сбережения и накопления примерно совпадают.
Финансовый баланс. Образование и движение финансовых ресурсов характеризуется финансовым балансом. Следует различать финансовые балансы институциональных единиц, производящих товары и услуги, секторов экономики и страны в целом. Финансовый баланс представляет собой систему взаимосвязанных показателей, характеризующих образование и движение фондов денежных ресурсов. В итоге всех перераспределительных процессов институциональные единицы всех секторов экономики образуют фонды денежных средств, которыми они располагают для использования на нужды потребления и накопления без расходования ранее имевшихся денежных средств, реализации финансовых и нефинансовых активов или привлечения средств на основе принятия долговых обязательств.
Для нефинансовых корпораций и финансово-кредитных учреждений такими располагаемыми фондами являются остающиеся в их распоряжении прибыль и амортизация, для органов государственного и муниципального управления – бюджетные и внебюджетные фонды, для некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, – добровольные взносы, пожертвования, доходы от собственности и получаемая ими прибыль, для домашних хозяйств – заработная плата, доходы от собственности, пенсии и пособия.
Объем располагаемых доходов в финансовых балансах секторов экономики характеризуется суммарной величиной располагаемых доходов входящих в них институциональных единиц с учетом сальдо доходов, переданных ими другим секторам и полученных от них. Располагаемые доходы секторов экономики распределяются в конечном итоге на потребление и сбережение.
В финансовом балансе страны в целом общая величина доходов, которые могут быть использованы на конечное потребление и сбережение, характеризуется национальным располагаемым доходом. Финансовый баланс, характеризующий перераспределение средств между секторами экономики, схематично может быть представлен в виде матрицы, отражающей по строкам доходы и их источники по секторам, а по графам – доходы и их передачу в другие сектора.
Финансовый баланс
Финансовый баланс используется для моделирования финансовых потоков и выработки финансовой политики на основе сравнения различных вариантов.
Финансовый контроль является важным элементом управления финансами. Это контроль за образованием и расходованием финансовых ресурсов всех субъектов экономической деятельности в целях обеспечения интересов и законных прав экономических субъектов в процессе формирования и расходования фондов денежных средств. Финансовый контроль движения денежных фондов осуществляется во всех секторах экономики, включая предприятия, финансовые учреждения, органы государственной власти и некоммерческие организации, и на всех стадиях воспроизводства. Важными элементами финансового контроля является оценка финансового состояния экономических субъектов, оценка их платежеспособности, выработка рекомендаций, направленных на улучшение их финансового состояния.
Объектом финансового контроля является процесс образования, распределения, перераспределения и использования доходов. Контролю подлежат выручка от реализации товаров и услуг, затраты на производство и реализацию продукции, оплата труда, используемые цены и тарифы, прибыль, ее использование и др. Важными направлениями финансового контроля являются проверка соблюдения законодательства и нормативных актов по финансовым вопросам, формирование и исполнение бюджетов, своевременность и полнота выполнения налоговых обязательств перед бюджетной системой и целевое использование бюджетных средств. Объектом финансового контроля является также ведение финансовой документации, ее соответствие установленным нормам.
Субъектами финансового контроля являются органы государственной власти, внутрифирменные контрольные органы и независимые аудиторские организации.
Органы государственной власти осуществляют контроль над бюджетными средствами и финансово-хозяйственной деятельностью государственных предприятий. Финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств осуществляется на стадиях обсуждения и принятия бюджета, в процессе его исполнения и в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета. Финансовый контроль осуществляется законодательными (представительными) органами, органами исполнительной власти и местного самоуправления, Федеральным казначейством, Министерством финансов, финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, Таможенным комитетом. Контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты осуществляется налоговой службой. Для контроля над исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание РФ создает Счетную палату. В случае обнаружения нарушений бюджетного законодательства виновные несут ответственность в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.
Внутрифирменный контроль осуществляется финансовыми подразделениями предприятий, ревизионными комиссиями, внутренними аудиторскими службами предприятий в целях определения правильности образования и использования финансовых и других ресурсов.
Внешний аудиторский контроль осуществляется независимыми аудиторскими фирмами. Аудит может проводиться по заказу нуждающихся в нем клиентов за вознаграждение на договорной основе, а также по настоянию заинтересованных организаций контрагентов и органов государственной власти. Субъекты хозяйствования могут быть заинтересованы в аудите в целях объективного независимого анализа хозяйственно финансовой деятельности и разработки рекомендаций по финансовой стратегии и повышению эффективности своей деятельности. Органы государственной власти, например, налоговая инспекция, могут заключить договор с аудиторской фирмой в целях проверки правильности бухгалтерского и финансового учета и правильности уплаты налогов. Коммерческие банки и инвестиционные компании могут привлечь аудиторские фирмы для экспертизы финансового состояния интересующего их предприятия.
При аудиторском контроле осуществляется проверка правильности бухгалтерского учета, финансовой отчетности, активов, статистического учета, достоверности выполнения процедур. Наряду с отчетностью анализируется ее соответствие действующему законодательству и нормативным документам предприятий (уставу, учредительным документам, хозяйственным договорам и др.). Внешняя аудиторская проверка не может проводиться аудиторами, являющимися учредителями, собственниками, акционерами, должностными лицами проверяемого субъекта, а также лицами, состоящими с ними в близком родстве. Не могут осуществлять аудит фирмы, по отношению к которым проверяемые субъекты хозяйствования являются учредителями, собственниками, акционерами, страховщиками и кредиторами, а также аудиторские фирмы, оказывающие проверяемому объекту услуги по составлению бухгалтерской и финансовой отчетности.
Финансовый контроль предприятий осуществляется также банками и страховыми организациями при выдаче кредитов и заключении страховых договоров в целях выявления их платежеспособности и финансовой устойчивости.
Основными формами финансового контроля являются проверки, проводимые, как правило, по отдельным направлениям деятельности и ревизии, целью которых является обычно комплексная проверка финансово-хозяйственной деятельности.
1.3. Роль финансов в экономике и финансовая политика
Роль финансов в экономической жизни субъектов хозяйствования и экономике в целом базируется на ее функциях, и, прежде всего на распределительной функции, характеризующей способ действия категории финансов. Эта функция сама по себе обеспечивает перераспределительные процессы независимо от их последствий. В то же время в зависимости от конкретной экономической ситуации, экономической и финансовой политики формирование финансовых фондов и их расходование могут иметь как позитивные, так и негативные экономические результаты.
При благоприятных условиях и обоснованной экономической и финансовой политике образующиеся в процессе финансовой деятельности фонды финансовых ресурсов, организация и направления финансовых потоков оказывают существенное позитивное воздействие на экономическое и социальное развитие. В то же время, если в экономике в целом конечное потребление превышает валовой располагаемый национальный доход, это свидетельствует о негативных процессах. Аналогично этому позитивные или негативные результаты финансово-хозяйственной деятельности могут складываться в секторах и отраслях экономики и на предприятиях. В этом плане финансовая политика является одним из ведущих экономических рычагов организации общественного воспроизводства, мощным фактором развития национальной экономики в целом.
Обслуживая воспроизводство капитала, финансы являются инструментом формирования денежных средств, используемых для продолжения и развития производства на основе распределительных и перераспределительных процессов. Основой формирования этих денежных фондов является образование доходов, предопределяемое производством. Однако конечные располагаемые доходы экономики в целом, секторов экономики, отраслей и чистая прибыль предприятий хотя и зависят от первичного образования доходов, но, как отмечалось, могут существенно отличаться от них. Данные отличия являются следствием воздействия финансовых отношений в процессе перераспределения доходов на формирование денежных фондов, имеющих целевое предназначение. Такое воздействие ведет к перераспределению доходов между предприятиями, отраслями и т.д. и создает предпосылки для изменений в экономике. Эти изменения обеспечивают условия для инновационных процессов, прогрессивных структурных сдвигов в экономике, изменений в уровнях развития отдельных территорий и др.
При всем многообразии роли финансов в развитии экономики ее обычно сводят к двум основным направлениям: финансовое обеспечение расширенного воспроизводства и обеспечение финансового регулирования развития экономики страны. Рассмотрим более подробно эти направления.
Финансовое обеспечение воспроизводства предполагает формирование денежных ресурсов для покрытия затрат по производству и реализации товаров и услуг, расширению и технологическому развитию производства. Образующиеся в различных секторах экономики фонды денежных средств обеспечивают не только развитие производства, но и являются источником средств для решения социальных задач, повышения уровня жизни населения и развития человеческого капитала. Рост фондов, используемых для накопления, и их эффективное инвестирование являются основой ускорения экономического роста и социального прогресса. Уменьшение объема финансовых ресурсов и их нерациональное использование ведут к сужению масштабов воспроизводства, а при большой глубине и длительности – к уменьшению ресурсов для конечного потребления и ухудшению условий жизни.
Финансовое обеспечение деятельности предприятий первоначально базируется на уставном капитале. Вместе с тем в процессе финансово-хозяйственной деятельности средства предприятий могут увеличиваться за счет чистой прибыли, т.е. прибыли, остающейся в распоряжении предприятий после уплаты налогов и других обязательных платежей. Накапливаемые предприятиями фонды денежных средств, а также образующиеся в процессе производства временно свободные амортизационные отчисления являются основой развития и инновационного обновления производства. Наряду с собственными средствами предприятия широко используют прямые заемные средства кредитных организаций и средства от выпуска облигаций. Эти средства привлекаются на основе платности и возвратности. Кроме того, могут использоваться средства государственного и муниципальных бюджетов в виде дотаций, субсидий и кредитов, а также и другие привлеченные средства.
Среди различных источников средств решающая роль принадлежит собственным средствам предприятий. Следует иметь в виду, что любое привлечение заемных средств влечет за собой необходимость формирования фондов собственных денежных средств для возврата долгов и выплаты процентов по ним.
Важнейшей характеристикой деятельности всех экономических единиц является их баланс активов и пассивов. Увеличение активов свидетельствует о положительных результатах финансово-экономической деятельности.
Экономическое регулирование. В условиях рыночной экономики, базирующейся на частной собственности, каждый экономический субъект осуществляет предпринимательскую деятельность индивидуально, исходя из собственных интересов. В процессе производства его участники самостоятельно определяют цели своей деятельности, партнеров, формы взаимодействия. Их интересы нередко противоречивы. Сбалансированное пропорциональное развитие производства достигается в процессе его экономического, в том числе финансового, регулирования. Основой регулирования являются объективные законы рынка, рыночная конкуренция. Происходящие на основе конкурентного производства процессы распределения и перераспределения финансовых ресурсов обеспечивают денежные средства для перестройки производства в соответствии с меняющимися потребностями общества, балансируют спрос и предложение. Согласование интересов и настройка субъектов рыночной экономики осуществляются, прежде всего, на основе саморегулирования рынка и использования финансовых отношений для перераспределения денежных ресурсов между различными субъектами хозяйствования. Финансы предприятий обеспечивают в основном перераспределение финансовых ресурсов внутри хозяйствующих субъектов и между субъектами хозяйствования на основе перечисления доходов от собственности и трансфертов, а также путем использования механизмов кредитования и рынка ценных бумаг.
Регулирующие механизмы предприятий сами по себе не обеспечивают оптимального распределения и использования финансовых ресурсов.
Недостаточность саморегулирования рынка может приводить к экономическим и финансовым кризисам. В связи с этим возникает потребность в регулировании экономических процессов на макроуровне. Такое регулирование, направленное на смягчение кризисных явлений, осуществляется путем стимулирования или ограничения экономического роста и инвестиций, регулирования денежного обращения, учетных ставок Центрального банка, валютных курсов и других инструментов.
Научно-технический прогресс и формирование информационно-индустриального общества требуют усиленного внимания к развитию инноваций, высокотехнологичных отраслей и производств. В целях ускорения научно-технического развития существует настоятельная необходимость в его стимулировании и поддержке, особенно в условиях глобализации, когда внутренние рынки с легкостью захватываются зарубежными фирмами. В экономической поддержке нуждаются также отрасли оборонной промышленности и сельское хозяйство, обеспечивающее продовольственную безопасность страны.
Частное предпринимательство недостаточно заинтересовано в развитии человеческого капитала, представляющего собой комплекс врожденных способностей, общего и специального образования, приобретенного профессионального опыта, знаний, творческого потенциала, мораль, но психологического и физического здоровья, обеспечивающих возможность приносить доход. На стадии формирования нового информационно-индустриального общества человеческий капитал превращается в главный фактор социально-экономического развития. Интересы частных предпринимателей ограничиваются в основном нуждами их предприятий. Между тем человеческий капитал рассматривается как категория, приносящая выгоду не только собственникам предприятия, но и обществу в целом.
Серьезной опасностью является монополизация производства и финансовых ресурсов.
В связи с этим, а также по ряду других обстоятельств в рыночной экономике существенную роль играет государственное регулирование экономики и финансовых ресурсов. Государственное регулирование позволяет согласовывать интересы частного предпринимательства с интересами общества в целом. Оно может способствовать развитию человеческого капитала на основе поддержки систем образования, здравоохранения и создания более благоприятных условий жизни, способствовать смягчению кризисных процессов, содействовать развитию инноваций и крупным прогрессивным структурным сдвигам, осуществлять институциональные преобразования, обеспечивать создание инфраструктуры, способствующей развитию как социальной сферы, так и производственной деятельности.
В рамках финансовой системы государство оказывает влияние на экономическое развитие с помощью налоговой и амортизационной политики, государственных дотаций, субсидий, кредитов, инвестиций, государственно-частного партнерства, государственных расходов на закупку товаров и услуг, финансирования дефицита бюджета и другими способами.
Налогообложение является основным инструментом, определяющим масштабы аккумулирования образующихся в экономике доходов в централизованных фондах бюджетов государственных и муниципальных органов управления и в государственных внебюджетных фондах. Оно оказывает непосредственное воздействие на величину фондов денежных средств предприятий, которые могут быть использованы на накопление капитала. При широкой налоговой базе и равномерной налоговой нагрузке на экономические единицы обеспечивается нейтральность налоговой системы по отношению к предприятиям различных секторов и отраслей экономики. В этом случае налогообложение само по себе не оказывает влияния на перемещение финансовых ресурсов между секторами экономики и отраслями производства. В то же время органы государственной власти могут использовать систему налоговых льгот и ускоренной амортизации в целях привлечения ресурсов в перспективные отрасли и производства, ускорения инновационных процессов, развития отдельных регионов и достижения других целей в интересах общества в целом.
Наряду с налоговой политикой органы государственной власти могут оказывать воздействие на производство с помощью субсидий, дотаций, государственных инвестиций и кредитов.
Государственные расходы являются затратами, связанными с осуществлением государством своих функций. Расходы складываются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государственных служащих, трансфертов, связанных с социальными выплатами, и процентных платежей по государственному долгу. Государство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая как общий объем расходов и расходы на отдельные секторы и отрасли экономики. В крупном плане в составе государственных расходов по своему функциональному назначению могут быть выделены:
- расходы на государственные услуги общего назначения (на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, оборону, поддержание общественного порядка, безопасности и т.п.);
- расходы на общественные и социальные услуги (на образование, здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и т.п.);
- расходы на государственные услуги, связанные с экономической деятельностью (на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые программы экономического характера, создание новых рабочих мест и т.п.).
Необходимо также учитывать, что доходы и расходы государства тесно связаны с государственными активами и пассивами и оказывают на них непосредственное влияние. Потоки средств, поступающих и выходящих из органов государственного управления, приводят к изменению активов и пассивов. На этой основе может составляться баланс активов и пассивов государства, характеризующий стоимость активов, находящихся в его собственности в определенный момент времени, и финансовых требований к нему со стороны институциональных единиц других секторов. Общая стоимость активов государства за вычетом требований к нему образует чистую стоимость активов и отражает стоимость принадлежащего ему имущества.
Активы подразделяются на финансовые и нефинансовые. К финансовым активам относятся финансовые требования (денежные средства, ценные бумаги и др.), монетарное золото и специальные права заимствования, предоставляемые МВФ. К нефинансовым активам относятся основные фонды, запасы материальных оборотных средств и ценности. Величина чистой стоимости активов и ее динамика, определяемая соотношением входящих и исходящих потоков средств, является важнейшей характеристикой финансового состояния государства.
Государственное регулирование в области финансов, так же как и в других сферах экономики, является не только необходимым, но и неизбежным. Вместе с тем следует учитывать, что его направления и масштабы имеют объективно обусловленные границы. Чрезмерное вмешательство государства чревато ослаблением экономических стимулов, утратой обоснованных критериев оценки ситуации, снижением эффективности экономики.
Финансовое регулирование осуществляется наряду и во взаимодействии с другими экономическими регуляторами. Такими регуляторами являются, в частности, кредит, цены, валютная и таможенная политика. Использование этих и других регуляторов должно быть подчинено общим стратегическим целям социально-экономического развития, задачам и общей экономической политике на каждом этапе развития.
Глава 2. Управление финансами
Контрольные вопросы
1. Что понимается под управлением финансами?
2. Какие органы управления финансами в РФ существуют на федеральном, региональном и местном уровнях?
3. Каковы цели и задачи финансового контроля?
4. Каковы основные задачи и функции Министерства финансов РФ?
5. Что понимается под финансовой политикой и каковы направления ее проведения на современном этапе?
6. В чем заключается научный подход к выработке финансовой политики?
7. Что понимается под финансовым механизмом?
2.1. Сущность и методы управления финансами
Качество управления в широком смысле, как показывают новейшие исследования по конкурентоспособности стран в мировой экономике, является предпосылкой и обязательным условием достижения экономикой высоких результатов. При этом под управлением понимается совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения поставленной цели или определенного результата.
Значение грамотного управления финансами для успешного экономического развития страны трудно переоценить. Особенно важно формирование научного фундамента для разработки и осуществления практических мер в области управления финансами в условиях рыночной экономики с присущей ей жесткой конкуренцией и непредсказуемостью многих параметров развития. В то же время научный подход к управлению финансами способствует стабильному финансированию отраслей экономики и организаций, повышению материального благосостояния населения, сглаживанию последствий неблагоприятных моментов в процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий, а в целом способствует обеспечению стабильного развития экономики государства.
Поскольку в финансовой сфере объектами управления являются разнообразные виды финансовых отношений, то управление финансами представляет собой процесс целенаправленного воздействия с помощью специальных приемов и методов на финансовые отношения и соответствующие им виды финансовых ресурсов для реализации функций субъектов власти и субъектов хозяйствования, целей и задач их деятельности. Управление государственными финансами имеет целью обеспечение: а) относительного баланса экономических институтов государства, юридических и физических лиц; б) бездефицитного государственного бюджета; в) устойчивости национальной валюты как основополагающего элемента в финансовых отношениях.
Когда речь идет об управлении финансами, то следует определить объект и субъекты управления. Как отмечалось в первой главе, финансы являются объективной экономической категорией и управлять ими можно лишь через изучение и познание специфических свойств и возможностей этой категории. Только управляя финансовыми отношениями, конкретными формами проявления категории финансов, можно позитивно воздействовать на эффективное развитие экономики. В этом качестве финансы выступают объектом управления. Объектами управления являются разные виды финансовых отношений. В соответствии с классификацией финансовых отношений по их сферам выделяют обычно три основные группы, которые и принимаются в качестве объектов управления: финансы предприятий, учреждений и организаций, страховые отношения и государственные финансы. Что касается субъектов управления финансами, то в финансовой науке под ними традиционно понимается совокупность организационных структур, которые непосредственно осуществляют управление финансами: а) финансовые службы предприятий, учреждений и организаций, б) страховые органы и в) финансовые органы и налоговые инспекции. Данные службы называют еще финансовым аппаратом.
Таким образом, управление финансами включает, с одной стороны, объекты управления, представляющие собой разнообразные виды финансовых отношений, складывающихся в государственных и муниципальных финансах, а также в финансах субъектов хозяйствования, а с другой – субъекты управления, включающие органы управления финансами, прежде всего органы стратегического и оперативного управления. Совокупность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами, называется органами управления финансами.
Содержание процесса управления финансами раскрывается в следующих функциональных элементах: а) планирование и прогнозирование; б) оперативное управление; в) финансовый контроль. Рассмотрим их подробнее.
Финансовое планирование занимает важное место в системе управления финансами. Оно позволяет оценить состояние своих финансовых ресурсов, возможности их увеличения, а также наиболее эффективные направления их использования. Финансовое планирование основывается на анализе финансовой информации, которая, в свою очередь, базируется на данных бухгалтерской, статистической и оперативной отчетности. Оно используется для научного обоснования текущего и перспективного развития экономики, ее отдельных отраслей и субъектов хозяйствования. Финансовое планирование способствует достижению пропорционального и сбалансированного функционирования и развития как от дельно субъекта хозяйствования, так и экономики в целом.
Составление финансовых планов является начальной стадией управления финансами. На макроуровне – это разработка проектов бюджетов (федеральных, региональных), на микроуровне – это составление организациями прогнозных балансов доходов и расходов, бухгалтерских балансов, балансов денежных потоков и т.д. Качество финансовых планов зависит от точности социально-экономических прогнозов и глубины анализа финансовой деятельности за предыдущие периоды.
На базе утвержденных финансовых планов организуется процесс их реализации. На макроуровне исполнение бюджетов возложено на Федеральное казначейство. Исполнение доходов федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Оно предусматривает: зачисление доходов на единый счет федерального бюджета; распределение федеральных регулирующих налогов; возврат излишне уплаченных сумм доходов; учет доходов и составление отчетности о доходах. Финансирование расходов федерального бюджета включает разрешение на осуществление платежа, осуществление платежа.
На микроуровне организация выполнения финансового плана означает управление активами и пассивами предприятия. Управление активами включает в себя управление внеоборотными (инвестициями в основные фонды и нематериальными активами, долгосрочными финансовыми вложениями) и оборотными активами (запасами и затратами, дебиторской задолженностью, денежными средствами и т.д.). Оперативное управление финансами предполагает принятие финансовых решений на основе соответствующей информации.
Необходимость выполнения финансовых планов требует стимулирования их реализации. В условиях рыночной экономики преобладают экономические методы стимулирования. Например, в целях сокращения дебиторской задолженности финансовый менеджер может использовать следующие меры: предоплату счетов; взаимозачетные операции; товарообменные (бартерные) операции; замену долга заемным обязательством с уплатой процентов; задаток; банковскую гарантию или поручительство; залог; учет векселей и др.
В процессе финансового прогнозирования исследуется возможное состояние финансов в прогнозируемом периоде, обосновываются показатели соответствующих финансовых планов, определяются возможные объемы мобилизации финансовых ресурсов, источники их формирования и направления использования. Система финансовых прогнозов содействует выработке финансовой концепции развития страны или субъекта хозяйствования. Прогнозы позволяют органам управления финансами наметить различные варианты развития финансовой системы, выработать методы реализации финансовой политики. Финансовое прогнозирование в России осуществляют Государственная Дума, Администрация Президента РФ, Министерство финансов РФ и другие органы государственной власти и управления.
Оперативное управление представляет собой процесс разработки комплекса мер, направленных на достижение максимального эффекта при минимуме затрат на основе анализа текущей финансовой ситуации и соответствующего перераспределения финансовых ресурсов. Необходимость оперативного управления обусловлена текущими изменениями условий осуществления финансово-хозяйственной деятельности субъектами хозяйствования, складывающимися тенденциями развития экономики страны, другими разнообразными причинами, наиболее характерными из которых являются: непредвиденные обстоятельства, связанные с изменением условий организации финансовых отношений, например изменение порядка осуществления налоговых платежей; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, изменяющие ритм производства и уничтожающие созданные материальные ценности, которые требуют использования финансовых резервов и мобилизации дополнительных материальных ресурсов для устранения их неблагоприятных последствий; непредвиденные события, связанные с международными осложнениями, которые могут вызвать необходимость увеличения предусмотренных ранее объемов государственных расходов и привлечения дополнительных финансовых ресурсов; непредвиденные события в социально-экономической жизни страны, вызванные переходом к рыночным условиям хозяйствования, при которых не всегда удается точно спрогнозировать все условия и тенденции развития экономики.
Таким образом, оперативное управление финансами позволяет обеспечить стабильное развитие экономики страны и нормальное функционирование субъектов хозяйствования, решить задачи поддержки населения, предупредить и ликвидировать чрезвычайные ситуации, возникающие в ходе финансово-хозяйственной деятельности, и их негативные последствия, осуществить маневрирование бюджетными средствами в целях выполнения показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Оперативное управление финансами в России осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые управления органов местного самоуправления, дирекции внебюджетных фондов, страховых организаций, финансовые службы предприятий, учреждений и организаций.
Финансовый контроль представляет собой особую сферу деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и финансовых служб организаций по сбору и анализу информации о действительном финансовом состоянии управляемого объекта и эффективности принятых управленческих решений. Данный контроль осуществляется на стадии оперативного управления финансами. Он помогает сопоставить фактические результаты от использования финансовых ресурсов с плановыми результатами, а также выявить резервы роста финансовых ресурсов и определить пути их наиболее эффективного использования. Следует подчеркнуть, что с переходом страны к рыночным отношениям принципиально изменилась цель финансового контроля. От контроля за выполнением плана в условиях централизованной плановой экономики осуществлен переход к контролю за соблюдением законодательства.
Эффективность управления финансами во многом определяется качеством и степенью совершенства действующих финансово-правовых актов, регулирующих финансовые отношения во всех сферах финансовой системы государства. Поэтому правовым вопросам финансового регулирования экономики в стране уделяется серьезное внимание. Основным звеном, закладывающим основы управления финансами в нашей стране, является Конституция РФ, в которой определяется федеративное государственное устройство, что обусловливает выделение в составе бюджетной и налоговой систем Российской Федерации трех самостоятельных уровней (Российская Федерация, ее субъекты и местное самоуправление).
В управлении финансами участвуют законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления. На общегосударственном уровне аппарат управления финансовой системой включает следующие органы:
1) Счетную палату РФ;
2) Министерство финансов РФ и его органы на местах;
3) Центральный банк РФ;
4) Министерство по налогам и сборам РФ;
5) Государственный таможенный комитет РФ;
6) Федеральную комиссию по ценным бумагам;
7) Министерство государственного имущества РФ;
8) исполнительные дирекции внебюджетных фондов социального назначения.
Особое место среди этих органов управления занимает Министерство финансов РФ, основными задачами которого являются:
- совершенствование бюджетной системы РФ и развитие бюджетного федерализма;
- разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики РФ;
- обеспечение устойчивости государственных финансов и осуществление мер по развитию финансового рынка;
- концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития РФ;
- разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета, составление отчета об исполнении федерального и консолидированного бюджета РФ;
- разработка и реализация программ государственных заимствований, управление внутренним и внешним долгом РФ;
- разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков РФ;
- участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;
- разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;
- осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов;
- методологическое руководство бухгалтерским учетом, отчетностью и аудитом в РФ.
Под механизмом управления финансами понимается комплекс организационно-экономических и правовых мер регулирования финансовой системы страны. Он включает три составляющие: а) мониторинг (наблюдение) за состоянием финансов; б) правовое регулирование финансовой системы; в) контроль за финансовой деятельностью субъектов хозяйствования. Мониторинг за состоянием финансов, а также правовое регулирование финансовой системы страны проводятся высшими законодательными органами власти (Федеральное Собрание и др.). Контроль за финансовой деятельностью всех субъектов хозяйствования осуществляется как законодательными, так и исполнительными органами власти (Минфин, налоговая служба и др.).
2.2. Финансовый контроль
В системе управления финансами особое место с точки зрения эффективности их формирования, распределения и использования в общественном воспроизводстве занимает система финансового контроля. Финансовый контроль призван предотвращать и выявлять нарушения законодательно установленных норм финансового оборота государственного и частного капитала, а также обеспечить эффективность хозяйственных операций. Финансовый контроль является как бы заключительной стадией процесса управления финансами.
Финансовый контроль – элемент системы управления финансами, особая сфера стоимостного контроля за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, предприятий и организаций), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, целесообразностью производственных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций.
Цель финансового контроля – рациональное и бережное расходование материальных, трудовых и финансовых ресурсов, природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение бесхозяйственности и расточительства. Одна из важных задач финансового контроля – проверка неукоснительного выполнения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, банками, а также взаимных обязательств предприятий и организаций по расчетам и платежам.
Контрольная функция финансов осуществляется через многогранную деятельность финансовых органов. Работники финансовой системы, казначейства и налоговой службы осуществляют финансовый контроль в процессе финансового планирования, при исполнении доходной и расходной частей бюджета. В зависимости от того, кто осуществляет финансовый контроль, он может быть общегосударственным, ведомственным, внутрихозяйственным, общественным и независимым (аудиторским).
В российской практике используются различные формы финансового контроля. Они классифицируются по следующим признакам:
- по регламенту осуществления выделяют обязательный, инициативный, внешний и внутренний контроль;
- по времени проведения – предварительный, текущий и последующий контроль;
- по субъектам – государственный, органов местного самоуправления, финансово-кредитных органов, ведомственный, внутрихозяйственный, независимый (аудиторский) контроль;
- по объектам – бюджетный, внебюджетных фондов, налоговый, кредитный, страховой, инвестиционный, таможенный, валютный контроль.
Финансовый контроль за использованием бюджетных средств на макроуровне осуществляется Федеральным казначейством РФ и Министерством финансов РФ, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Федеральное казначейство осуществляет контроль за ведением операций с бюджетными средствами участников бюджетного процесса, координирует работу других органов исполнительной власти в процессе осуществления финансового контроля. Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств; за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; за использованием юридическими лицами бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств контролируют использование бюджетных средств их получателями в части их целевого использования и своевременного возвращения.
На микроуровне финансовый контроль могут осуществлять контрольно-ревизионные управления Министерства финансов РФ и отраслевых министерств, ревизионные комиссии самих предприятий, независимые аудиторские фирмы и др.
Следует обратить внимание на то, что контрольные функции выполняют многие финансовые органы: Счетная палата РФ, Контрольно-ревизионное управление и Казначейство Министерства финансов РФ; Государственный таможенный комитет; Министерство по налогам и сборам; Федеральная служба налоговой полиции; Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ; контрольно-ревизионные управления отраслевых министерств и ведомств; финансовые управления и финансовые отделы фирм; ревизионные комиссии в акционерных, кооперативных и общественных организациях; независимые аудиторские фирмы и т.д. Рассмотрим более подробно функции и задачи некоторых из них.
Как отмечалось, управление централизованными финансами возложено на Счетную палату РФ. Счетная палата – орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и ему подотчетный. Основными задачами Счетной палаты являются:
1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности;
3) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
4) регулярное предоставление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Важные контрольные функции в системе управления финансами возложены на Министерство по налогам и сборам РФ и его органы на местах. Оно осуществляет контроль за правильным исчислением, полнотой и своевременностью внесения в бюджет всех обязательных платежей, соблюдением соответствующего налогового законодательства.
Государственный таможенный комитет РФ несет ответственность за поступление таможенных пошлин. Важная задача таможенного комитета – проверка документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, взимаемых таможенными органами.
Необходимо различать государственный и негосударственный контроль.
Важную роль в осуществлении финансового контроля играют Министерство финансов РФ и его органы на местах. Весьма эффективен контроль, осуществляемый Государственной налоговой службой РФ. Главной задачей этой службы является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты.
Главной задачей государственного контроля является содействие успешной реализации финансовой политики государства путем обеспечения соблюдения финансового законодательства, финансовой дисциплины, недопущения нецелевого использования бюджетных и внебюджетных средств.
Государственный (вневедомственный) контроль осуществляется органами государственной власти и управления (контрольно-ревизионными отделами министерств, ведомств).
Негосударственный финансовый контроль осуществляется без непосредственного участия государства, но в соответствии с государственными законами и нормативными актами. К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный, общественный и независимый (аудиторский) контроль.
Основной задачей негосударственного контроля является повышение эффективности использования финансовых ресурсов экономических субъектов, обеспечение достоверности финансовой отчетности.
Внутрихозяйственный контроль проводится самим предприятием, его экономическими службами – бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента. Общественный финансовый контроль осуществляется отдельными физическими лицами на добровольных началах.
Аудиторский контроль проводится в двух формах: обязательной и инициативной. Инициативная проверка осуществляется по решению самого хозяйствующего субъекта. Обязательная аудиторская проверка проводится в установленном порядке, предусмотренном соответствующим постановлением правительства. Инициатором проверки могут быть государственные органы: прокуратура, казначейство, налоговая служба, налоговая полиция и др. Аудиторскую проверку могут производить как физические лица, прошедшие государственную аттестацию, так и аудиторские фирмы (включая иностранные), которые могут иметь организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством. После получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности они включаются в Государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм. Аудиторский контроль в России находится в стадии становления. Главный его недостаток – низкий уровень квалификации сотрудников аудиторских служб, размытость нормативных документов, регулирующих их работу.
По срокам проведения финансовый контроль делится на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный контроль проводится на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов предприятия, смет бюджетных организаций, проектов бюджетов и т.п. Он призван не допускать нерационального расходования материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
Текущий контроль осуществляется в процессе выполнения финансовых планов, в ходе самих хозяйственно-финансовых операций. Его задача – своевременный контроль за правильностью, законностью и целесообразностью произведенных расходов, полученных доходов, полнотой и своевременностью расчетов с бюджетом.
Последующий контроль организуется в форме проверок и ревизий правильности, законности и целесообразности произведенных финансовых операций. Его задача – выявление недостатков и упущений в использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов; возмещение нанесенного ущерба; привлечение к административной и материальной ответственности виновных лиц; принятие мер по предотвращению в дальнейшем случаев нарушения финансовой дисциплины.
2.3. Финансовая политика
Государство для осуществления своих функций и достижения определенных государственных социально-экономических задач использует, как отмечалось выше, финансы. Важную роль в реализации поставленных целей играет в современных условиях финансовая политика. Через финансовую политику, являющуюся составной частью экономической политики государства, осуществляется воздействие финансов на экономическое и социальное развитие общества.
Финансовая политика представляет собой совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами в целях определения наиболее эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства. Это деятельность государства, предприятия по целенаправленному использованию финансов. Содержание финансовой политики включает: выработку концепций развития финансов, определение основных направлений их использования и разработку мер, направленных на достижение поставленных целей. Финансовая политика – это самостоятельная сфера деятельности государства в области финансовых отношений.
Основными целями и задачами финансовой политики являются:
- обеспечение условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов;
- установление рационального с точки зрения государства распределения и использования финансовых ресурсов;
- организация регулирования и стимулирования экономических и социальных процессов финансовыми методами;
- выработка финансового механизма и его развитие в соответствии с изменяющимися целями и задачами стратегии;
- создание эффективной и максимально деловой системы управления финансами.
Одна из главных задач финансовой политики предотвращать социальную напряженность в обществе, преодолевать спад производства, повышать социальную защиту населения.
Государство, являясь главным субъектом финансовой политики, разрабатывает стратегию основных направлений финансового развития на перспективу, определяет тактику действия на предстоящий период, средства и пути достижения стратегических задач.
Общими принципами формирования финансовой политики государства являются:
- выработка научно обоснованной концепции развития финансов, которая формируется на основе анализа экономики, перспектив ее стабилизации и развития, учета потребностей народного хозяйства и населения страны в финансовых ресурсах;
- концентрация определенной части финансовых ресурсов в централизованных фондах государства для обеспечения финансирования расходов на содержание правительства, армии, судебно исполнительных органов, учреждений образования, здравоохранения, культуры и др.;
- определение главных направлений наиболее эффективного использования финансовых ресурсов государства путем распределения их прежде всего в приоритетные сферы;
- регулирование финансовых отношений с использованием фискальной политики, предусматривающей совершенствование политики правительства в области налогообложения в целях пополнения государственной казны.
Главными направлениями государственной финансовой политики являются: бюджетная, налоговая, инвестиционная, социальная, таможенная политика.
Бюджетная политика, которой отводится главное место в финансовой политике, предполагает реализацию совокупности мер по осуществлению взаимодействия бюджетов разных уровней. Она выражается в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в источниках и способах покрытия бюджетного дефицита, в формах и методах управления государственным долгом. Характер решения этих вопросов определяет социально-экономическую направленность бюджетной политики.
Налоговая политика предполагает разработку и реализацию комплекса мер по совершенствованию налоговой системы, принципов ее построения и условий функционирования, мер по повышению эффективности и оптимизации налогообложения. Основная цель современной налоговой политики – формирование такой налоговой системы, которая была бы необременительной для субъектов хозяйствования как по уровню изъятия доходов в форме налоговых платежей, так и в части простоты и прозрачности процедур расчета и уплаты налогов, совершенства налоговой отчетности и упорядочения налоговых проверок. Следует отметить, что в стране в последние годы проделана значительная работа по совершенствованию налоговой системы. К ее положительным итогам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования вследствие снижения ставки налога на прибыль с 35 до 24%, ставки НДС – с 20 до 18%, единого социального налога – с 38,5 до 26%. Эта работа должна быть продолжена. Налоговая система должна создавать справедливые и одинаковые условия для развития бизнеса всем экономическим агентам, формировать в стране, наряду с другими факторами, благоприятный инвестиционный климат, способствуя при этом максимальной мобилизации денежных средств в бюджеты всех уровней.
Инвестиционная политика представляет собой систему мероприятий по созданию условий для привлечения отечественных и иностранных инвестиций прежде всего в реальный сектор экономики. Главная задача этой политики заключается в определении приоритетов в финансировании инвестиционной деятельности, создании условий для того, чтобы инвесторам было выгодно вкладывать финансовые средства в экономику России, чтобы крупные капиталы не утекали из России, а наоборот, что бы происходил приток иностранного капитала. Проведение инвестиционной политики предполагает финансирование федеральных целевых программ, стимулирующих инновационное развитие экономики.
Социальная финансовая политика направлена на решение задач финансового обеспечения социального развития общества, улучшение условий жизни и благосостояния населения, других социальных прав граждан России, предусмотренных Конституцией РФ. Она, в частности, охватывает пенсионную политику, иммиграционную политику, политику финансовой помощи отдельным группам населения и др. Реализация социальной финансовой политики предполагает упорядочение социальных пособий и льгот, предоставление их в первую очередь социально уязвимым слоям населения, сохранение стабильности доходов государственных социальных внебюджетных фондов в целях обеспечения уровня пенсий, адекватного прожиточному уровню, гарантированного уровня предоставления медицинской помощи и социальных выплат по временной нетрудоспособности. Практическая реализация задач финансовой политики позволит обеспечить социальную стабильность общества и социальную защищенность малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения, последовательно осуществить государственные социальные гарантии, установленные в Конституции РФ. Нельзя забывать при этом, что улучшение условий жизни и благосостояния населения является непременным и обязательным условием успешного роста экономики страны.
Таможенная политика направлена на регулирование экономических взаимоотношений с другими государствами и защиту внутреннего рынка и национальных производителей с помощью методов тарифного и нетарифного регулирования.
Таким образом, финансовая политика – это часть социально-экономической политики государства по обеспечению сбалансированного роста финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы страны, особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и эффективное использование для осуществления государством его функций.
В условиях повышения экономической роли государства влияние государственных финансов на экономику значительно усиливается. Государство в зависимости от конкретной ситуации и фазы экономического цикла может стимулировать или сдерживать экономический рост, способствовать расширению экспорта, решать социальные задачи и т.д. Учитывая важность государственной финансовой политики, ряд принципиальных решений по ее осуществлению принимается законодательными органами власти – парламентами, которые утверждают государственные бюджеты и отчеты об их исполнении, уровень (ставки) налогов и порядок их взимания, предельный размер государственного долга и др.
Инструментом осуществления финансовой политики государства является финансовый механизм. Финансовый механизм – совокупность форм организации финансовых отношений, методов (способов) формирования и использования финансовых ресурсов, применяемых обществом в целях создания благоприятных условий для экономического и социального развития общества. В соответствии со структурой финансовой системы финансовый механизм подразделяется на финансовый механизм предприятий (организаций, учреждений), страховой механизм, бюджетный механизм и т.д. В каждом из них согласно функциональному назначению можно выделить следующие звенья: мобилизация финансовых ресурсов, финансирование, стимулирование и др.
Используя различные элементы финансового механизма, органы власти (всех уровней) стремятся обеспечить реализацию целей финансовой политики, решение ее перспективных задач. Совершенствование, корректировка тех или иных элементов хозяйственного механизма происходят путем изменения соответствующих норм и правил функционирования каждого структурного элемента финансового механизма.
Важную роль в реализации финансовой политики играет совершенствование финансового механизма управления предприятиями, направленного на организацию взаимодействия финансовых отношений и фондов денежных средств в целях эффективного их воздействия на конечные результаты производства. Здесь следует выделить совершенствование финансовых методов и финансовых рычагов воздействия на хозяйственный процесс путем более совершенного налогообложения, страхования, обоснованного установления курса валют, процентной ставки, амортизации, арендной платы, стоимости ценных бумаг и т.д. Нельзя при этом недооценивать правовое обеспечение предприятий (законы, указы, постановления, приказы министерств), а также своевременное и качественное нормативное и информационное обеспечение (инструкции, нормативы, методические указания и др.), которые выпускаются Министерством финансов, Министерством по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом и т.д.
В связи с таким важным значением финансовой политики, являющейся, как отмечалось, составной частью общей экономической политики страны, ей в современной России уделяется исключительно большое внимание. Каковы особенности и стратегические контуры формирования и реализации финансовой политики России в ближайшей и среднесрочной перспективе?
1. Максимально сблизить финансовую политику с задачами социально-экономического развития страны, обеспечить единство целей финансовой политики и целей развития экономики. В реальной действительности финансовая политика последнего десятилетия была направлена преимущественно на быстрое изменение прежнего социального строя, она была в значительной мере оторвана от задач социально-экономического развития общества. Принятие в качестве приоритетных целей финансовой политики «недопущение бюджетного дефицита», «осуществление финансовой стабилизации», «существенное снижение уровня инфляции», «вхождение в мировую финансовую систему» является эффективным средством и условием решения намеченных социально-экономических задач общества. При этом важно понимать и другое: без обеспечения в стране экономического роста невозможно решение ни одной сколько-нибудь важной задачи финансовой политики.
2. Реализация перспективной задачи финансовой политики должна предусматривать вхождение или встраивание финансовой системы России в международную финансовую систему. Это потребует соответствующего обучения новым финансовым технологиям, нового уровня знаний корпоративных финансов, финансового менеджмента и т.д. Однако главным направлением в финансовой политике должно стать укрепление рубля, повышение доверия к отечественным финансовым, банковским и кредитным инструментам. Рубль должен занять равноправное положение среди других валют, а в дальнейшем превратиться в сильную валюту. Необходимо постепенно уходить от практики деления денежного оборота на относительно автономные, развивающиеся по своим правилам части: рублевую, долларовую, бартерную. При неустойчивом рубле, зависимом от количества поступающих в страну долларов, трудно, если не невозможно, решить задачу восстановления единого управления денежным оборотом страны.
3. Финансовая политика должна быть направлена на существенное сокращение, а затем и предотвращение бегства капитала из страны. Крупный отток капитала, нелицензированный его вывоз, утаивание части валютной выручки от экспорта продукции на счетах в офшорных банках, перевод авансовых платежей за поставку импортной продукции без получения соответствующего товара – все это резко снижает потенциал рубля. Потребуется время для разработки и принятия соответствующих законов, в первую очередь закона о бегстве капитала, а также выработки мер по более эффективному валютному контролю.
4. Предстоит повысить качество бюджета, которое определяется как устойчивостью доходов и высокой собираемостью налогов, так и отлаженностью системы его исполнения. Здесь важно упорядочить систему казначейства, усовершенствовать вертикальную систему финансового контроля, особенно крупных ассигнований, обеспечить создание единой системы бухгалтерского учета расходов бюджета.
5. Один из перспективных вопросов финансовой политики – вопрос о соотношении бюджетов разных уровней: бюджета центра и региональных бюджетов. Не меняя резко сложившиеся пропорции между бюджетами разных уровней, необходимо, тем не менее, совершенствовать меж бюджетные отношения. Необходимо в рамках принятого cБюджетного кодекса, концепции развития межбюджетных отношений стремиться к постепенному увеличению доли финансовых ресурсов региональных бюджетов, доведя это соотношение до 50 : 50. В настоящее время это соотношение складывается не в пользу региональных бюджетов.
6. Сохраняет актуальность проблема совершенствования налоговой системы. И это тоже важнейшая часть финансовой политики. Необходимо сделать налоговую систему реалистичной, учитывающей финансовое положение предприятий. Для позитивного воздействия налогов на экономический рост следует разумно сочетать единство налоговых ставок с возможным дифференцированным режимом их использования, предоставляя скидки тем компаниям, которые расширяют рынок сбыта нужной обществу продукции или снижают цены на нее. Все еще сложна и нуждается в упрощении система налогообложения малого бизнеса. И в этой сфере налоги еще не стали локомотивом его развития. Рассматривая вопрос шире, можно сказать, что сама финансовая политика в целом, во всех ее направлениях должна иметь большую инвестиционную направленность.
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных и муниципальных финансов
Контрольные вопросы
1. Что такое государственные финансы?
2. Охарактеризуйте роль государственных финансов в социально-экономическом развитии страны.
3. В чем разница между государственным сектором и сектором государственного управления? Как сектор государственного управления отграничивается от других секторов экономики?
4. Чем определяется структура государственных и муниципальных финансов?
5. Что такое потоки и запасы?
6. В чем разница между регистрацией потоков по кассовому методу и по методу начислений? Почему осуществляется переход к формированию государственных финансов по методу начислений?
7. Как понимается устойчивость государственных финансов в традиционной и новой концепции государственных финансов?
8. Для чего формируются данные об источниках и использовании денежных средств?
9. Что такое баланс активов и пассивов, для чего он используется?
10. Какие задачи решаются на основе годовых, среднесрочных и долгосрочных финансовых планов?
3.1. Общее понятие о государственных финансах и их роль в социально-экономическом развитии страны
Общее понятие о государственных и муниципальных финансах. Государственные и муниципальные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Внутренняя экономика стран в соответствии с системой национальных счетов, как уже отмечалось в первой главе, подразделяется на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие домашние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Систему государственных финансов образует совокупность финансов институциональных единиц государственного сектора управления. Государственные финансы – это финансы сектора государственного управления. В силу этого он участвует в общем кругообороте доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.
Государственные финансы традиционно понимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.
Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств, как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом существенную роль играют внебюджетные фонды.
Финансовые ресурсы сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к другим секторам.
Государство осуществляет свои функции не в целях получения коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения коллективного или индивидуального потребления домашних хозяйств и хозяйствующих субъектов. В этом плане государственные финансы отражают взаимоотношения между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и домашними хозяйствами – с другой – по поводу обязательных платежей в денежные фонды государства и использования этих средств в интересах налогоплательщиков. Из этого вытекает необходимость реализации принципа эффективности использования финансовых ресурсов, означающего необходимость достижения заданных результатов при минимальном расходе средств или достижения наилучшего результата с использованием объема средств, определенного действующим налоговым законодательством. Потребность в государственных финансах порождается самим фактом существования государства и необходимостью денежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государственной политики и выполнение государственных задач посредством предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребления населением и обществом в целом, а также посредством перераспределения доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Эти товары и услуги могут предоставляться для коллективного или индивидуального потребления. К коллективному потреблению относятся, например, государственное управление, оборона, обеспечение законности и правопорядка, к индивидуальному – образование, социальная защита и др.
До последнего времени финансы рассматривались в основном под углом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности.
К операциям, связанным с формированием и расходованием денежных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых одна институциональная единица производит платеж или принимает на себя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институциональная единица получает платеж или другой актив, также выраженный в денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачиваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты социальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме.
В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государственных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государственных финансов на социально-экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов.
В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование системы государственных финансов на основе рекомендаций Международного валютного фонда, принятых в 2001 г.
Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мониторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной экономической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговременную устойчивость финансово-экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообразным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.
Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.
Таким образом, учитывается, что в конечном счете финансово-экономическая устойчивость государства определяется величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основные фонды и др.). Обеспечение этих задач потребовало новых подходов к организации финансовой деятельности, составлению финансовых планов и оценке результатов их выполнения. В частности, потребовалось:
- включить в систему государственных финансов покупку и продажу нефинансовых активов;
- перейти от функционального определения органов государственного управления к определению, основанному на институциональных единицах;
- перейти от кассового метода учета поступления и расходования средств к учету по методу начислений;
- обеспечить интеграцию потоков и запасов.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования государственных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации». Основные направления реформы были определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 году».
Реализация новых принципов во всех странах требует достаточно длительного времени, включающего подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устойчивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы государственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Исходя из этого в 2005–2006 гг. проводятся эксперименты, не требующие внесения изменений в бюджетное законодательство.
Концепцией предусмотрена разработка федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся бюджетного процесса. Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. Он создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса, начиная с бюджета на 2007 г.
Формирование государственных финансов во всех странах за прошедшие годы осуществлялось по традиционной методологии. В России по традиционной методологии в 2006 г. будет составляться и отчет об исполнении бюджета за 2005 г. Накопленные и опубликованные данные о государственных финансах за предыдущие годы также определены по традиционной методологии. Это предопределяет потребность в знании как традиционной, так и вновь складывающейся системы государственных финансов. В связи с этим в последующем изложении излагаются как традиционные, так и новые подходы к формированию государственных финансов и различия между ними.
Роль государственных финансов в социально-экономическом развитии страны. Государственные финансы обеспечивают для органов государственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического, экономического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное политическое, экономическое и социальное развитие, являются:
- разработка, принятие, реализация и совершенствование законодательных актов, в том числе формирующих институциональные основы рыночного хозяйства;
- оказание государственных услуг общего назначения;
- разработка и реализация экономической политики;
- разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг, поддержка слабо защищенных групп населения;
- регулирование процесса интеграции в мировую политическую систему и мировую экономику;
- осуществление мер по охране окружающей среды.
Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона. Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Собирая и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помощью осуществляется перераспределение ВВП между секторами и отраслями экономики, социальными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосрочных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно-технических программ.
Одной из важнейших задач государства является разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение, возможно, более справедливого распределения благ между членами общества. Эта функция обеспечивается расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхование, жилищно-коммунальные услуги. Государственная политика может способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении регионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В других значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее развитыми являются системы страхования европейского типа.
Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ресурсы, органы государственного управления являются самостоятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от четверти до половины ВВП, органы государственного управления выступают в роли крупнейших (15–25% к ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.
Место и роль государственных финансов в экономической жизни определяется как самим фактом мобилизации, перераспределения и расходования средств, так и целенаправленной государственной политикой государства в области государственных финансов. В связи с этим государственные финансы рассматриваются не только как инструмент привлечения средств с помощью обязательных платежей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства.
Важнейшим направлением государственного воздействия на экономику посредством государственных финансов является политика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государственных расходов.
Рычагами государственного воздействия при налогообложении являются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и гарантии по банковским ссудам.
Благоприятное воздействие государственных финансов на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования финансовых ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и предприятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства и повышения уровня и условий жизни населения. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капитала является одной из центральных задач государственных финансов.
Выполняемые государством функции и экономическая политика зависят от уровня развития и состояния экономики и степени участия государства в экономической жизни, финансировании социальных расходов, стимулировании сбережений и накоплений и т.д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и первое, и второе является крайностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика государств является, как правило, смешанной. В ней взаимодействуют государственный и частный секторы. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ресурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и государственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либерализацию экономики.
Наряду с увеличением доли государственных расходов в ВВП в развитых странах увеличивается доля расходов центрального правительства в общем объеме расходов органов государственного управления.
Рост государственных расходов связан с рядом факторов. Государство вынуждено усиливать свое участие в таких сферах, как здравоохранение и образование, где частный капитал проявляет недостаточную активность. Усложнение социальной и экономической жизни требует увеличения расходов государства на содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. Развитие науки и новых технологий создает необходимость концентрации для реализации новых проектов крупных ресурсов, для чего требуется создание огромных акционерных корпораций с государственным участием. Вместе с тем попытки стран с менее развитой экономикой обеспечить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал и, кроме вреда, ничего принести не могут. Сначала нужно добиться повышения экономического потенциала страны.
Проблема соответствия роли государства его экономическому и финансовому потенциалу решается путем корректировки сферы обязанностей государства, сужения или расширения сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться на основе изменения финансируемых и выполняемых государством функций по обеспечению предоставляемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов.
Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых государством населению, является опасность усиления социальной напряженности. Необходимо, чтобы общество, и прежде всего наименее обеспеченная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужденную меру, носящую временный характер.
Государственные финансы обслуживают государство как систему организации органов власти, управляющих жизнью общества. Поскольку существование государства и его атрибутов является необходимостью, постольку решения, принимаемые органами государственной власти по вопросам государственных финансов являются обязательными для исполнения. В политическом отношении государственные финансы являются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций государственного устройства. Посредством финансов реализуются функции государства и оказывается воздействие на экономическое и социальное развитие. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных финансовых фондов всегда является предметом острой политической борьбы в парламентах и иных представительных учреждениях. Политические партии, приходя к власти, реализуют свои цели посредством формирования и утверждения финансовых планов в соответствии со своими стратегическими целями в области экономической и социальной политики, берут под контроль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюджетную политику.
3.2. Институциональный охват (границы сферы государственных финансов)
Основные принципы формирования государственных финансов позволяют отграничить их от финансов других секторов экономики, определяют их структуру, связанную с уровнями управления, принципы систематизации финансовых операций, а также понятия и категории, используемые в этой сфере.
Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов связано в первую очередь с определением сектора государственного управления, т.е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его отграничением от других секторов экономики. Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления.
Институциональная единица является первичным звеном организации государственных финансов. Она составляет также основу построения системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлено тем, что она располагает всей документацией, необходимой для формирования системы национальных счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие определять все потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с наличием активов и пассивов. Институциональные единицы органов государственного управления – это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функций государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.
Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых собираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональных единиц других секторов экономики. Государственные органы управления, как правило, осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли.
Границы сектора государственных финансов. Исходной точкой организации государственных финансов является установление институциональных единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления. Основным критерием при отграничении сектора государственного управления от других секторов экономики являются функции сектора государственного управления. Институциональные единицы, выполняющие эти функции в качестве основной деятельности, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других государственных финансовых планах, а вследствие самого характера этой деятельности. Учреждения и организации финансируются государством, поскольку они выполняют функции государственного управления.
Следует различать понятия «государственный сектор» и «сектор государственного управления». Понятие «государственный сектор» определяется с позиций прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. При этом объединяются сектор государственного управления, а также принадлежащие ему или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения. Нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.
Нефинансовые государственные предприятия занимаются производством и реализацией тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предприятиями. Они функционируют на коммерческой основе. В связи с этим в финансы сектора государственного управления не должны включаться финансовые показатели, связанные с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квазикорпоративными единицами или единицами, реализующими свою продукцию в больших масштабах. Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий, оборонные предприятия и др.
Также не относится к государственным финансам финансовая деятельность принадлежащих государству финансовых учреждений, заключающаяся в одновременном принятии обязательств и приобретении финансовых активов на рынке капитала, принятии срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования или выполнении функций органов денежно-кредитного регулирования. Финансовые операции, осуществляемые органами государственного управления, также рассматриваются в системе государственных финансов как операции, относящиеся к сектору финансовых учреждений.
Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одно временное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых учреждений.
Исключение таких финансовых функций из сектора государственного управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности собственно государственных органов управления, которые выражаются также в форме их операций с финансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.
Разграничение системы государственных финансов с кредитно-денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно-денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования активного сальдо) платежного баланса и финансирование государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики.
В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы: органы денежно кредитного регулирования (центральный банк), коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем исходя из особенностей России Пенсионный фонд и другие внебюджетные социальные фонды России относятся к сектору государственного управления. Необходимость включения Пенсионного фонда в систему органов государственного управления диктуется следующими соображениями:
- Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами все население по достижении им пенсионного возраста, а взносы в него осуществляют все предприятия и организации независимо от их принадлежности и формы собственности;
- операции Пенсионного фонда являются составной частью государственной политики и сопряжены с перераспределением доходов и инфляцией.
По аналогичным соображениям в России к государственным финансам относят также Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.
Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сектора государственного управления включаются некоммерческие учреждения, полностью или большей частью финансируемые и контролируемые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму членских взносов или других трансфертов, а государственный контроль может заключаться в организации эффективной деятельности таких организаций. Некоммерческие организации, существующие на частные добровольные взносы и не подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и некоторых других видов организаций.
Основными институциональными единицами, относящимися к сектору государственного управления, являются законодательные и исполнительные органы государственной власти различных уровней, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом.
В соответствии с вышеизложенным к государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относятся государственный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и государственные фонды обязательного медицинского страхования, концентрирующие около трети всех средств государственных финансов.
Понятие государственного сектора является более широким, чем понятие сектора государственного управления. Государственный сектор включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учреждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору государственного управления представляет интерес определение показателей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При формировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управления и единицами, которые в него не входят.
Определение понятий резидентов и нерезидентов. Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявления внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничения лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны, к которой относятся также территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данном случае понимается сектор государственного управления, за исключением наднациональных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения правительства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольства, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.
Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, проживающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, производстве товаров, услуг или других видах экономической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммерческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и условные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операциями с землей, являющейся частью территории страны, или операциями, связанными с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочими аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации не считаются резидентами национальных экономик.
Для юридических лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением «центра управления» и другими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, если проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пребывания установлен свыше 183 дней. Резиденты облагаются налогами в соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют «ограниченную налоговую ответственность» и платят налоги только с доходов, полученных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранении двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешаются на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из норм международных соглашений.
3.3. Уровни управления и структура государственных финансов
Структура государственных финансов определяется двумя основными факторами. Одним из них является форма государственного устройства. Другим – выделение в составе государственных финансов бюджетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.
По форме государственного устройства государства могут быть федеративными и унитарными. В федеративных государствах, объединяющих территориальные образования с некоторой степенью ограниченной государственности, существуют три уровня управления: центральный (федеральный, общегосударственный) уровень, региональный и местный (муниципальный) уровни. К странам с многоуровневой системой управления относятся как крупные страны (Китай, Индонезия, Япония, Россия, Франция Италия и др.), так и относительно небольшие страны (Корея, Норвегия, Новая Зеландия и др.). Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на административно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления – центральный и местный. К унитарным государствам относятся Чехия, Польша, Венгрия и ряд других стран.
К центральному уровню управления относятся парламент, президент и аппарат президента, правительство и аппарат правительства, все государственные учреждения, министерства, ведомства, осуществляющие общегосударственные функции, включая территориально рассредоточенные общегосударственные органы, которые могут функционировать на региональном или местном уровне, но финансируются и контролируются центральными органами власти. Этот уровень управления, как правило, оказывает основное воздействие на экономику страны. Законодательные и исполнительные органы этого уровня формируют и реализуют экономическую и финансовую политику, проводимую в интересах страны в целом, определяют налогово-бюджетную политику, вырабатывают и реализуют кредитно-денежную политику, инфляционное или дефляционное воздействие на экономику. Центральное правительство имеет монопольный доступ к кредитам центрального банка, что дает возможность в ряде случаев действовать без ограничений и проблем с внутренней ликвидностью. Центральными органами власти принимаются решения о создании и порядке деятельности на национальном уровне внебюджетных фондов для решения отдельных проблем, фондов социального страхования и пенсионных фондов, представляющих политический интерес, деятельность которых увязывается с другими государственными программами, в частности с антициклической налогово-бюджетной политикой.
К региональным органам управления относятся органы власти областей, краев, республик, штатов (например, в США), земель (например, в ФРГ), провинций (например, в Канаде), осуществляющие властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы. Это органы законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, государственные учреждения, создаваемые и контролируемые региональными органами власти. Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и региональными органами власти. Степень автономности региональных органов власти и объем их функций определяются размерами доходов, получаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должностных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных государствах и занимают промежуточное положение между общегосударственными и местными органами власти.
К местным органам власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которых функционируют подведомственные им институциональные единицы (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.). Местные органы управления включают органы управления в округах, районах, муниципалитетах, населенных пунктах и т.д. Могут существовать объединения местных органов, создаваемые для осуществления определенных функций, школьные округа, органы для выполнения местных водохозяйственных и санитарных функций и др. Местные органы власти во многих странах являются органами местного самоуправления населения и согласно конституции не относятся к органам государственного управления.
В системе органов власти органы местного самоуправления занимают особое место. Местный (муниципальный) уровень власти предполагает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся непосредственно данной территории на основе самоуправления. Местное самоуправление основано на деятельности населения по решению вопросов местного значения, при этом представительные и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти.
Масштабы полномочий каждого уровня управления и выполняемые ими функции предопределяют размеры их доходов, порядок их формирования и использования. В зависимости от конституции основные решения по вопросам формирования доходов и расходовании средств могут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.
Сектор государственного управления в России как в республике с федеральным устройством охватывает федеральный, региональный (республики, края, области, Москва, Санкт Петербург) и местный уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору органов государственного управления, следующие. Федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты правительства, федеральных министерств и ведомств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федерального бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (посольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей.
Региональные органы управления: органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты президентов республик в составе Российской Федерации, аппараты исполнительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджетные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации; представительства субъектов Российской Федерации.
К местным (муниципальным) органам управления относятся: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной администрации, аппараты местной исполнительной власти; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создаваемые местной администрацией.
В Конституции России зафиксировано право на самоуправление на местном уровне. Вместе с тем на практике не до конца решены вопросы разграничения полномочий и ответственности местных органов власти, а также разграничения собственности между различными уровнями управления. Кроме того, Конституцией РФ местное самоуправление рассматривается как единый уровень управления. В действительности так называемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев из трех уровней, а целом в России фактически существуют по крайней мере четыре уровня управления и соответственно четыре уровня бюджетов. В регионах, где статус муниципального образования имеют бывшие города областного подчинения и административные районы, а таких большинство, в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы – «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми администрациями, фактически располагающие бюджетами или сметами расходов. Они не вписываются в существующую законодательную базу, регулирующую налогово-бюджетную деятельность.
Применительно к уровням управления финансы органов власти имеют также три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов. Ко второму – бюджеты субъектов федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему – местные бюджеты и внебюджетные фонды. В унитарных государствах бюджетные системы являются двух уровневыми. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в государственный бюджет. Различные государственные институциональные управленческие единицы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Например, операции по социальному страхованию рассматриваются как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.
В странах, где местные органы власти являются органами самоуправления населения, они отделены от органов государственной власти. Та кое отделение является основанием для разграничения финансов органов власти на государственные финансы и муниципальные финансы.
Государственные финансы. Соответственно пониманию органов государственного управления в федеративных государствах к государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации (региональные финансы), государственные внебюджетные фонды (в России Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации. Федеральный бюджет и региональные бюджеты (бюджеты субъектов федерации) занимают центральное место в финансах соответственно страны в целом и регионов. Через них перераспределяется в разных странах от одной трети до половины ВВП. В общем объеме государственных и муниципальных финансовых ресурсов они составляют две трети и более. Существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные внебюджетные фонды на федеральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы. В унитарных государствах к государственным финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды центрального правительства. Центральное место в государственных финансах принадлежит общегосударственному бюджету. Государственный федеральный бюджет – утверждаемый законом финансовый план государства на текущий год. Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.
На региональном уровне основную роль играют бюджеты регионов. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. На практике многие регионы располагают относительно большими доходами, часть которых аккумулируется федеральным правительством и перераспределяется с помощью трансфертов в регионы с недостаточным налоговым потенциалом. Такое перераспределение является средством выравнивания уровня потребления в регионах с различным уровнем экономического развития.
Муниципальные финансы. Базой независимого самоуправления являются муниципальная собственность и муниципальные финансы. Муниципальные финансы формально обособлены от государственных. Вместе с тем бюджетные полномочия муниципальных финансов определяются законодательными актами страны. Доходы местных бюджетов складываются за счет налогов и неналоговых поступлений. Местные бюджеты являются, как правило, дефицитными и в значительной мере зависят от трансфертов центральных и региональных бюджетов.
Формирование каждым уровнем управления самостоятельных бюджетов нацелено на реализацию прав на финансовую самостоятельность регионов и местных органов власти. Это предполагает:
- возможность для законодательных (представительных) органов всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять направления расходования средств.
Общий объем государственных и муниципальных финансов. Общий объем финансовых операций сектора государственного и муниципального управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов характеризуется агрегированными данными всех уровней управления. Финансы органов государственного управления и муниципальные финансы могут быть объединены в общую категорию финансов государственных и местных органов власти или общественных (публичных) финансов, поскольку их основной функцией является предоставление нерыночных товаров и услуг для населения и общества в целом. Возможность такого объединения обеспечивается единством бюджетной системы, правовой базы, форм документации, принципов бюджетного процесса, унификацией порядка финансирования расходов бюджета и бухгалтерского учета. В федеративных государствах единство бюджетной системы обеспечивает сочетание централизации и децентрализации в организации государственных и муниципальных финансов по уровням управления. На этой основе осуществляется консолидация (объединение) бюджетов различных уровней, территориальных образований и внебюджетных фондов, иначе говоря, формирование общего объема поступлений средств в государственные и муниципальные финансы и их расходования. Консолидированные государственные фонды денежных средств и их расходование законодательно не утверждаются. Однако наличие консолидированных данных позволяет анализировать общий объем средств публичных финансов и их расходования.
Порядок утверждения финансовых планов. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов федерации и региональных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или законов субъектов федерации. Местные бюджеты утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в бюджет центрального правительства. Порядок формирования и расходования бюджетных средств оказывает существенное воздействие на все стороны общественной жизни.
Подходы к формированию источников доходов, и прежде всего налоговых поступлений различных уровней управления, в отдельных странах не одинаковы. Один из подходов заключается в закреплении за тем или иным бюджетным уровнем тех или иных конкретных налогов. Налоги, таким образом, делятся на федеральные, региональные и местные. Согласно другому принципу единые государственные налоги могут расщепляться в установленных законом долях между уровнями управления. Может иметь место сочетание этих подходов. Практически во всех странах широко используется безвозмездная передача средств от более высоких к более низким уровням управления.
Основными направлениями расходов центрального правительства являются затраты на социальное обеспечение, государственный аппарат, общественную безопасность, оборону, на региональном уровне – на образование, социальное обеспечение, здравоохранение, на уровне местного самоуправления – на образование, здравоохранение, охрану и поддержание окружающей среды и расходы на жилье.
Наднациональные органы управления. Наднациональные органы управления в соответствии с рекомендациями МВФ, принятыми в 2001 г., рассматриваются как международные организации, не относящиеся ни к одной из стран. На основании заключенных договоров они имеют право сбора налогов и иных обязательных платежей, могут осуществлять расходы и другие операции по достижению целей этой международной организации на территории более чем одной страны. Примером являются страны Европейского союза. Вместе с тем для определения общего объема доходов и расходов доходы и расходы сектора государственного управления и наднациональных органов в аналитических целях могут быть объединены.
В категорию наднациональных органов не входят те международные организации, финансирование которых осуществляется не путем налоговых сборов, а за счет государственных взносов, правительственных ссуд либо кредитов. Государственные взносы в такие международные организации отражаются как расходы правительства, предоставляемые им ссуды или инвестиции – как кредитование, а поступления от них – как безвозмездная передача средств, ссуды либо выплаты в счет погашения кредитов.
В отношении наднациональных органов применительно к России следует отметить, что они финансируются не за счет налоговых сборов, а за счет государственных взносов. Это касается как органов СНГ, Союзного государства России и Белоруссии, так и участия России в других межгосударственных организациях. В настоящий момент необходимости отражения подобных операций нет, поскольку нет соответствующих доходов и расходов на территории России. Платежи наднациональным органам и платежи, поступающие от них, отражаются в отдельном транзитном счете сектора государственного управления.
3.4. Потоки и запасы в системе государственных финансов
В соответствии с новым пониманием государственных финансов данные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют собой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные единицы. Запасы – это активы и обязательства, а также чистая стоимость активов, имеющихся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция потоков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из потоков средств, являются результатом этих потоков и могут быть полностью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущества), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возникновения.
Виды потоков. Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Потоки подразделяются на операции и другие экономические потоки.
Операции. Под операциями понимают взаимодействие между институциональными единицами на основе взаимного соглашения или требований закона. Операции и их результаты являются следствием реализации решений, принимаемых органами государственного управления. Так, например, на основе их решений и соглашений с контрагентами осуществляются закупки товаров и услуг органами государственного управления, на основе законодательства осуществляются операции по уплате налогов. Каждая операция отражает или обмен, или трансферт. При обмене институциональные единицы предоставляют товары, услуги, активы, труд и получают взамен деньги, товары, услуги, активы и труд эквивалентной стоимости. Под трансфертом понимается операция по представлению товаров, услуг, активов, труда без получения взамен какого-либо эквивалента. Примерами трансфертов являются налоги, пенсии, социальные пособия.
Все операции подразделяются на денежно-кредитные и не относящиеся к денежно-кредитным. Денежно кредитные операции – это операции, при которых институциональные единицы осуществляют денежный платеж или принимает обязательства, выраженные в деньгах, а их контрагенты получают платеж или денежное обязательство. Все другие операции не относятся к денежно-кредитным. Они представляют собой либо обмен, либо трансферт в натуральной форме. К обменным операциям относятся бартер и вознаграждения государственным служащим в натуральной форме. К таким вознаграждениям может относиться предоставление форменной одежды, жилищных услуг, транспорта и др. Трансферты в натуральной форме используются вместо денежных трансфертов в случаях, когда это более эффективно или гарантирует использование средств в соответствии с целями их предоставления. Так, например, в случаях стихийных бедствий пострадавшим может оказываться по мощь медикаментами, продовольствием, палатками. В натуральной форме могут предоставляться медицинские услуги, услуги в области образования и др.
Другие экономические потоки – это экономические потоки, характеризующие изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций органов государственного управления. Они могут быть следствием событий, не связанных с непосредственной управленческой деятельностью. Существует два вида таких потоков: «холдинговая прибыль» и «другие изменения в объеме активов».
«Холдинговая прибыль (или убыток)» (в дальнейшем для краткости – холдинговая прибыль) характеризует увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. Она возникает вследствие общеэкономических процессов, ведущих к росту или снижению цен на производимые товары и услуги, отдельные их группы или виды.
«Другие изменения в объеме активов» характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и холдинговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.
Время отражения потоков в учете. Многие годы считалось, что потоки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики. Под платежеспособностью органов государственного и муниципального управления понималась их способность полностью выполнять свои обязательства по платежам, обеспечиваемую наличием необходимых и достаточных денежных средств в текущем периоде. Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фактических поступлений средств, расходы представляют собой фактические платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей – метод, базирующийся на учете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или неизрасходованных средств, например налоговых сумм, срок оплаты которых наступил, а платеж по тем или иным причинам задерживается. В России порядок зачисления был определен ст. 40 БК РФ, согласно которой «денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда».
В последние годы в мировой практике подход к определению момента отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 г. Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных активов. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.
При использовании кассового принципа существует проблема выявления, анализа и учета в управленческих процессах поступающих и выходящих из сектора государственных и муниципальных финансов потоков товаров и услуг в натуральной форме, задолженности органов управления по заработной плате, закупкам, государственному заказу и т.п. Такого рода явления отражались не в самих бюджетных статьях, а в специальных аналитических дополнительных статьях, позволяющих формировать общий объем обязательств, включая не принявшие на данный момент денежного характера.
С учетом изложенного было установлено, что потоки средств в государственных финансах отражаются по методу начисления. Это означает, что они фиксируются на момент создания, передачи или исчезновения экономической стоимости. Иначе говоря, время отражения соответствует тому моменту, когда фактически совершаются потоки ресурсов, в то время как денежные потоки могут иметь место раньше или позже. Кроме того, появляется возможность включать операции в натуральной форме и другие экономические потоки и интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. Обычно при использовании метода начисления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не поступившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т.д. В традиционной системе просроченная задолженность и ее изменения отражались в специальных справках. Переход к методу начисления позволяет получить полное представление об активах и обязательствах бюджетной системы.
Появляется также возможность сопоставления себестоимости услуг, оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход к учету на основе метода начисления. В состав таблиц, составляемых на этой основе, включены баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах и отчет о движении денежных средств. При этом наряду с получением данных по методу начислений классификацией операций сектора государственного управления предусмотрено получение данных также и по кассовому методу.
Охват экономических событий. В реформированной системе государственных финансов охват экономических событий, отражаемых в ней, значительно шире, чем в традиционной системе. В традиционной системе отражаются только события, связанные с кассовыми операциями. Новая система охватывает все экономические события, оказывающие влияние на активы, обязательства, доходы и расходы. Так, например, в ней находят отражение бартерные операции и операции в натуральной форме. Для полного согласования баланса активов и пассивов на начало и конец периода в систему государственных финансов включаются также другие экономические потоки, оказывающие влияние на их величину. Примерами таких событий являются изменение цен и уничтожение активов.
Стоимостная оценка потоков и запасов. Оценка потоков и запасов в реформированной системе государственных финансов производится по текущим рыночным ценам. Иначе говоря, товары, активы, услуги, рабочая сила или предоставляемый капитал отражаются в суммах, по которым они обмениваются или могут быть обменены на деньги. Многие финансовые активы и обязательства имеют номинальную и фактическую рыночную стоимость. Операции с такими активами, например с облигациями, оцениваются по фактически уплаченным ценам. При этом их номинальная стоимость отражается в отдельных справочных документах. Стоимость потоков, выраженных в иностранной валюте, пересчитывается в национальную валюту по курсу на дату совершения операции, а запасы иностранной валюты – по курсу на дату составления баланса активов и пассивов. Бартерные и иные операции, не выраженные в деньгах, также оцениваются по текущей рыночной стоимости, исходя из действующих цен на аналогичные товары и услуги. В традиционной системе государственных финансов стоимостная оценка долговых ценных бумаг производится по сумме, которую органы государственного управления обязаны выплатить при наступлении срока их погашения. Эта сумма может не совпадать ни с рыночной, ни с номинальной их стоимостью.
Интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией. Реформированная система государственных финансов должна обеспечить интеграцию бюджетного учета с бюджетной классификацией. Для определения и реализации социально-экономической политики в стране важно знать не только общий объем активов и обязательств, но также их состав и количественное выражение видов доходов и расходов, в результате которых они образуются. Принимаемые органами решения об источниках доходов и направлениях расходов базируются на анализе их конкретных видов. При этом существует необходимость в оценке того, к каким последствиям поведут изменения налогообложения по отдельным видам налогов и каких результатов можно ожидать от планируемых расходов по их конкретным направлениям. Интегрирование плана счетов бюджетного учета с бюджетной классификацией позволяет выявлять влияние принимаемых в налогово-бюджетной сфере решений на состояние активов и пассивов, а также формировать отчетность об исполнении бюджета. Реализация этого требования осуществляется с помощью кодов Единого плана счетов бюджетного учета. В структуре кодов нашли отражение коды ведомственной и функциональной классификации, коды источников финансирования (бюджетные средства, предпринимательские средства, целевые средства), коды синтетического счета, коды аналитического счета, коды классификации операций сектора государственного управления, коды балансовой классификации объектов учета (видов и типов активов и обязательств). Таким образом, обеспечивается формирование аналитической основы, необходимой для осуществления бюджетного процесса, ориентированного на результат. В единый план счетов институциональных единиц интегрируется бюджетная классификация, построенная по принципу отражения влияния операций на величину активов и пассивов, как в целом, так и по конкретным видам. В итоге объединяются бухгалтерский учет и учет исполнения бюджета в бюджетных учреждениях, которые теперь имеют полный баланс активов и пассивов.
3.5. Принципы систематизации финансовых операций и основные категории государственных финансов в традиционном понимании
В государственных финансах в традиционном понимании отражаются потоки денежных средств. Соответственно государственные финансы базируются на операциях, отражающих денежные потоки. В них не отражаются операции, в которых присутствуют потоки товаров и услуги, а также потоки обязательств.
Для планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс это множество нуждается в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позволяющих агрегировать их в определенной экономической системе.
Каждая операция органов государственного управления может рассматриваться как комбинация двух потоков – потока, поступающего к органам государственного управления, и потока, выходящего от них. Каждый поток представляет собой товары (услуги), деньги либо финансовые обязательства. Для государственных финансов во многих случаях характерно наличие лишь одного потока – трансферта, входящего или исходящего из сектора государственного управления, например налоговых поступлений, выплаты пенсий, бесплатной медицинской помощи и т.п. Трансферты – финансовые операции, осуществляемые без компенсаций, т. е. не имеющие встречного потока товаров, услуг, обязательств и т.п. В этом случае в обратном направлении не поступает ничего. Это «ничего» в целях формального соблюдения логики изложения рассматривается как «нулевой поток». С учетом этого потоки, входящие и выходящие из органов государственного управления, могут быть представлены в виде пяти категорий. Этими категориями являются товары и услуги, деньги, «нулевой поток», договорные обязательства с фиксированным сроком других секторов перед сектором государственного управления и договорные обязательства сектора государственного управления перед другими секторами экономики. Все множество операций может быть подразделено на потоки, направленные в сектор государственного управления, и потоки, выходящие из него. При этом, как уже говорилось, в случаях, когда в одном направлении поступают платежи или товары и услуги, а в обратном направлении не поступает ничего, что характерно для сектора государственного управления, в целях обеспечения системного анализа «ничего» полезно представить в виде «нулевого потока».
Дополнительное разграничение поступлений и платежей может быть связано с выделением текущих и капитальных операций. Кроме того, в отношении потоков договорных обязательств существует различие между операциями в целях проведения государственной политики и операциями, проводимыми в целях управления ликвидностью. Поступления и платежи результируются в остатках денежных средств, которые также должны найти свое место в общей системе государственных финансов. С учетом изложенного основные принципы, позволяющие сгруппировать финансовые операции органов государственного управления в однородные группы в соответствии с различиями в природе операций, выглядят следующим образом:
- поступления в систему государственных финансов или платежи из нее;
- возвратность или невозвратность поступлений и платежей;
- возмездность или безвозмездность поступлений и платежей;
- деление финансовых операций на текущие или капитальные;
- разграничение финансовых активов и обязательств;
- разграничение операций в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью.
Эти понятия сохраняют свое значение и при новых подходах к формированию государственных финансов. Это обусловлено тем, что денежные потоки являются составной частью всех потоков средств в сфере государственных финансов. Кроме того, сохраняется настоятельная потребность в управлении образованием и расходованием денежных ресурсов, определяющих текущую платежеспособность органов государственной власти. Рассмотрим эти понятия более подробно.
Поступления и платежи. Основным является деление операций на поступления и платежи. Ключевое различие в природе этих операций заключается в характере воздействия на финансовые активы государства. Поступления их увеличивают, а платежи уменьшают. Поступающие и расходуемые средства отражаются в полном объеме по валовому методу, не допускающему включения сальдированных данных о доходах и расходах при проведении любых финансовых операций, поскольку при сальдировании искажается как объем доходов, так и объем расходов. Как правило, такое разграничение проводится во всех статьях. Исключение могут составлять категории кредитования и финансирования, где не всегда можно разграничить заимствование и погашение или представляется целесообразным показывать чистые (сальдированные) результаты в связи с быстрым прохождением большого потока операций.
Возвратность или невозвратность поступлений и платежей. Платежи и поступления могут быть возвратными или невозвратными.
Под возвратными операциями понимают операции по приобретению (продаже) финансовых активов и предоставлению (погашению) кредитов. Это операции, в результате которых образуются или погашаются финансовые требования. Возвратными поступления и платежи считаются в том случае, если имеет место обратный поток в форме договорных обязательств с фиксированным сроком возврата. В договорные обязательства с фиксированным сроком погашения в системе государственных финансов условно включаются также акции.
Невозвратные операции – это операции, не требующие возврата платежей. Невозвратными считаются платежи и поступления, в отношении которых отсутствует обратный поток в виде договорных обязательств с фиксированным сроком (трансферты и т.п.). Осуществление невозвратных операций ведет к изменению наличных денежных средств и депозитов.
Возмездность или безвозмездность поступлений и платежей. Не возвратные операции могут быть возмездными или безвозмездными.
Возмездными невозвратными операциями являются операции, предусматривающие осуществление платежей в обмен на что-либо, например на товары, услуги, пользование собственностью, на право на пользования собственностью и т.д. Таким образом, возмездные (двусторонние) операции предусматривают платежи на условиях компенсации. К возмездным невозвратным платежам относятся, в частности, такие неналоговые поступления, как доходы от собственности (например, дивиденды по акциям), поступления от продажи товаров и услуг, проценты по размещенным депозитам.
Безвозмездные невозвратные операции являются односторонними и не предусматривают получения взамен какого-либо эквивалента. Это невозвратные платежи, не предполагающие выплат в денежной форме или поставок товаров и услуг в обмен на такой платеж. Соответственно, если встречный поток отсутствует, невозвратные платежи и поступления рассматриваются как безвозмездные. К безвозмездным поступлениям и платежам относятся, в частности, трансферты, штрафы, частные пожертвования.
Текущие и капитальные финансовые операции. К текущим операциям относятся операции с относительно небольшим сроком действия. Превышение суммы текущих доходов и полученных трансфертов над величиной текущих расходов характеризует величину сбережений сектора государственного управления, которые могут быть использованы для чистого приобретения финансовых активов и средств производства, оплаты долговых обязательств и чистых капитальных трансфертов. Наличие категории сбережений сектора государственного управления позволяет определить общую величину сбережений в экономике путем объединения со сбережениями частного сектора. Если из сбережений сектора государственного управления исключить текущие полученные официальные трансферты, то получится величина собственных сбережений.
Под капитальными операциями понимают поступления и платежи, связанные с покупкой, созданием или продажей нефинансовых активов, срок использования которых в производстве составляет более года, а стоимость превышает минимальную установленную величину. В капитальные активы включается ряд видов нефинансовых материальных активов, земля и нематериальные активы. Нематериальные активы рассматриваются в качестве нефинансовых в силу того, что для них нет соответствующих обязательств на стороне пассивов. К капитальным операциям относятся также операции, связанные с валовым накоплением капитала (капиталообразованием): формирование товарных запасов государственных органов и валовое накопление основного капитала в сфере государственного управления (операции с землей и нематериальными активами к капиталообразованию не относятся). К основному капиталу (основным фондам) относятся, в частности, здания, гражданские сооружения и оборудование невоенного назначения. В системе государственных финансов, базирующейся на принципе фактических (кассовых) поступлений и платежей, отражаются только операции, связанные с валовым накоплением основного капитала.
Под валовым накоплением основного капитала понимают величину приобретенных или созданных собственными силами капитальных активов (кроме земли) за минусом сумм, полученных от их реализации. Под чистым накоплением основного капитала понимается его валовое накопление за минусом потребления. Чистое накопление в государственных финансах не отражается в силу того, что потребление (амортизацию) можно определить только путем расчетов, и оно не может рассматриваться как финансовая операция, связанная с поступлениями и платежами. Под государственными запасами понимают стратегические и чрезвычайные запасы, запасы государственных органов, регулирующих деятельность рынка, запасы зерна и других товаров, имеющих большое значение для экономики, запасы товаров, приобретаемых ведомственными предприятиями. Эти запасы формируются и регулируются государственными организациями, не являющимися корпоративными и не занимающимися реализацией товаров в крупных масштабах. Платежи за обычные запасы материальных оборотных средств рассматриваются как расходы и в государственные запасы товаров не включаются.
Таким образом, к капитальным операциям относятся невозвратные возмездные платежи и поступления, в обмен на которые существует встречный поток капитальных активов, земли, товарных запасов, а также безвозмездные платежи и поступления для финансирования расходов на приобретение такого рода активов и их восстановление в случае разрушения. Капитальные расходы могут быть выделены в самостоятельный раздел или бюджетный счет операций с капиталом.
Деление операций на текущие и капитальные исходит из предположения о различиях в их воздействии на величину будущих доходов и на настоящую стоимость материальных активов. Предполагается, что использование средств на капиталообразование отражает деятельность государственных органов, направленную на достижение экономического роста. Экономический рост при таком подходе напрямую увязывается с накоплением основных фондов. Такое деление и его трактовка сопряжены с рядом условностей. По существу объем приобретенных капитальных активов, срок использования которых превышает один год, не характеризует реальный объем ресурсов, направленных на обеспечение экономического роста. Так, текущие затраты на здравоохранение существенно влияют на количество и физическое состояние работников, рост расходов на образование сказывается на квалификации работников и производительности труда, текущие расходы на поддержание дорог способствуют сохранению капитальных активов. В то же время расходы на создание долговечных памятников никак не содействуют экономическому росту. Тем не менее использование категории капитальных операций дает определенную характеристику деятельности органов государственного управления, направленной на достижение экономического роста.
Финансовые активы и обязательства. При осуществлении возвратных (возмездных) операций возникают финансовые активы и финансовые обязательства. Финансовые активы государственных финансов – это обязательства других секторов экономики по отношению к сектору государственного управления. Финансовые обязательства – это требования других секторов к сектору государственного управления.
Проведение возвратных операций оказывает воздействие на объем наличных средств и депозитов, изменяет состояние финансовых активов и обязательств органов государственного управления и других секторов экономики. Состояние государственных финансовых активов и обязательств предопределяет предстоящие поступления и платежи, их движение, изменение спроса и предложения, оказывает воздействие на сбережения и инвестиции, уровень процентной ставки.
Органы государственного управления должны обеспечивать такую структуру активов, которая дает возможность своевременного погашения своих долговых обязательств. Вместе с тем они имеют непосредственный доступ к кредитам центрального банка страны. В этой связи органы государственного управления обладают определенной свободой маневра в поддержании определенного уровня резервов ликвидных финансовых активов.
Осуществляемое государственными органами кредитование, как правило, нацелено на проведение государственной политики, а не на управление ликвидностью. Исходя из этого чистое кредитование рассматривается аналогично расходам и объединяется с ними в общую категорию «расходы и чистое кредитование».
Разграничение операций в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью. Финансовые активы государства используются либо в целях проведения государственной политики, либо в целях управления ликвидностью. Возвратные операции, связанные с обязательствами органов государственного управления, относятся к операциям в целях управления ликвидностью. Возвратные операции, осуществляемые с обязательствами других секторов экономики, могут осуществляться как в целях проведения государственной политики, так и в целях управления ликвидностью. Операции в целях управления ликвидностью и получения прибыли могут осуществляться, в частности, стабилизационными фондами, фондами погашения, нуждающимися в средствах для погашения обязательств.
С учетом изложенного мы можем уточнить ранее данное определение трансфертов. Они могут быть связаны как с передачей денежных средств хозяйствующими субъектами, так и с деятельностью органов государственного и муниципального управления. Основной составляющей трансфертов являются официальные трансферты, т.е. трансферты, связанные с государственными и муниципальными финансами. Официальные трансферты полученные – это все невозвратные, безвозмездные платежи, полученные от других органов государственного управления, между народных организаций или наднациональных органов: репарации, дарения, средства, предназначенные для осуществления особых проектов или программ, поддержки основного бюджета или другой цели. К трансфертам от других уровней управления относятся невозвратные безвозмездные платежи, поступающие от одних уровней управления другим уровням. Для организаций, предоставляющих трансферты, они рассматриваются как «переданные официальные трансферты». Не включается получение кредитов от других уровней, которые должны показываться как финансирование. Включаемые сюда трансферты могут идти на общую финансовую поддержку деятельности органов управления, обеспечение выполнения отдельных государственных функций или финансирования. В России они имеют форму финансовой поддержки субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Различают трансферты на текущие цели и на капитальные цели. При определении дефицита или профицита доходов в сравнении с расходами официальные трансферты объединяются с доходами в категорию «доходы и официальные трансферты».
Объединение финансовых операций органов государственного управления в однородные группы в соответствии с различиями в природе операций позволяет определять категории государственных и муниципальных финансов, являющиеся в то же время статьями бюджетов и структуру бюджетов. Основными категориями государственных финансов являются доходы, полученные официальные трансферты (текущие и капитальные), расходы, чистое кредитование, дефицит или превышение доходов над расходами, государственный долг. Общая система государственных финансов в традиционном понимании выстраивается на основе системы показателей, приведенной в табл. 3.1.
Таблица 3.1
Основные показатели государственных финансов
На основе принципов систематизации финансовых операций и категорий государственных финансов формируются классификации операций государственных финансов.
Общее понятие о классификациях операций государственных финансов. Классификации финансовых операций органов государственного управления представляют собой группировки доходов и расходов государственных бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней государственного управления, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов и фондов и государственного долга. Они используются для их составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов и обеспечивают сопоставимость бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней по вертикали и всех регионов по горизонтали на основе объединения всего множества операций в экономически однородные группы.
Классификации должны обеспечить позиции, позволяющие установить связь показателей государственных финансов с показателями экономической политики государства. Предусмотренная в первичных документах группировка финансовых операций обосновывается в основном юридическими соображениями. Эта группировка не всегда унифицирована, поскольку местные органы государственного управления в большинстве случаев сами решают вопрос о виде используемой классификации. Доходы и расходы нередко недостаточно однородны по содержанию даже после группировки. Наряду с более типичными расходами существуют также статьи расходов, возможных только при определенных обстоятельствах: платежных доверенностях, поручительстве и т.п., – это лишь потенциальные расходы. По некоторым видам расходов (например, инвестиции) нельзя точно судить о возможности «последующих» расходов. Эти недостатки устраняются с помощью классификаций, обеспечивающих унификацию в масштабе стран и мирового сообщества. Операции, входящие в состав основных компонентов, классифицируются в соответствии с видом деятельности или сегментом рынка вне сектора государственного управления.
В основе классификации доходов лежит деление их на налоги и неналоговые поступления, одним из наиболее плодотворных критериев классификации налогов является классификация их по виду облагаемой налогом деятельности или характеру базы, с которой взимается налог.
Расходы классифицируются по функциональному назначению и экономическому характеру. С экономической точки зрения расходы делятся на текущие и капитальные. Кроме того, применяется также перекрестная классификация расходов, которая характеризует взаимосвязь между их функциональным назначением и экономической природой. Категория финансирования и долга классифицируется по типу долгового обязательства, по типу кредитора, а также по срокам погашения. Следует иметь в виду, что в соответствии с принципом общего (совокупного) покрытия расходов все расходы должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления из источников финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.
Традиционная бюджетная классификация России в соответствии с законом о бюджетной классификации включает:
1) классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;
2) функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
3) экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
4) классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
5) классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
6) классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
7) классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Феде рации;
8) ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
В целях обеспечения сопоставимости отражения финансовых операций основные классификации являются едиными для бюджетов всех уровней и утверждаются федеральным законом. К ним относятся: классификация доходов бюджетов, функциональная и экономическая классификации расходов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. В регионах и на муниципальном уровне может производиться дальнейшая детализация объектов бюджетной классификации без нарушения общих принципов построения и единства бюджетной классификации.
Ведомственные классификации бюджетов субъектов Российской Федерации утверждаются их законодательными органами, а местных бюджетов – решениями соответствующих органов управления.
3.6. Аналитическая основа государственных финансов в новом понимании
Система государственных финансов в ее новом понимании существенно отличается от уходящей в прошлое традиционной системы. Уточнены границы сектора государственных финансов. На основе перехода от кассового метода отражения потоков к методу начислений осуществлена интеграция денежных операций органов государственного управления с проводимыми ими операциями, не носящими денежного характера. Активы и обязательства оцениваются по рыночной стоимости. Решается задача увязки потоков средств с наличием активов и пассивов на начало и конец периода. Достигнуто сближение системы государственных финансов с системой национальных счетов.
Для управления государственными финансами и оценки их воздействия на экономику необходимо организовать систему, в рамках которой их можно представить в сводном виде и анализировать. Важной составной частью новой финансовой системы являются финансовые документы, характеризующие изменения запасов (государственного имущества) в связи с потоками. Данные таких документов характеризуют:
- операции органов государственного управления;
- другие экономические потоки;
- баланс активов и пассивов;
- источники и использование денежных средств.
Поясним эти понятия, имея в виду, что более подробное их рассмотрение будет сделано в главе, специально посвященной реформированной системе государственных финансов.
Операции органов государственного управления. Операции по существу представляют собой изменения в запасах в результате взаимосвязанных действий институциональных единиц. При этом одна единица может выступать в двух экономических ролях. Так, в связи с потреблением основного капитала она выступает и как владелец основных фондов и как потребитель услуг, производимых с их помощью. Данные об операциях органов государственного управления характеризуют доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов и чистое принятие обязательств, определенные по методу начислений. Операции органов государственного управления отражаются с помощью классификации, приведенной в табл. 3.2.
Таблица 3.2
Классификация операций сектора государственного управления
В классификации выделяются три группы операций: операции, влияющие на чистую стоимость активов; операции с нефинансовыми активами и операции с финансовыми активами и обязательствами.
Операции, влияющие на чистую стоимость активов (текущие операции), – отражают доходы и расходы.
Доходы характеризуют увеличение чистой стоимости активов в результате операций. Они являются результатом текущей деятельности и формируются за счет налогов, взносов/отчислений на социальные нужды и других доходов. В некоторых случаях указанные доходы дополняются грантами. Продажа нефинансовых активов (например, зданий) в новой системе государственных финансов не рассматривается как доход, поскольку она не влияет на чистую стоимость активов. В данном случае происходит изменение видов активов – нефинансовый актив заменяется выручкой от продажи.
Расходы характеризуют уменьшение чистой стоимости активов. Включаемое в эту категорию «использование товаров и услуг» представляет собой полную стоимость товаров и услуг, закупленных сектором государственного управления для использования в процессе производства или приобретенных в целях перепродажи, за вычетом чистых изменений в имеющихся запасах таких товаров и услуг. В эту категорию не включаются товары и услуги, приобретенные для использования в качестве трансфертов в натуральной форме домашним хозяйствам или грантов, не участвующих в процессе производства. Товары и услуги, используемые для накопления капитала, рассматриваются как приобретение нефинансовых активов. Затраты на их приобретение в качестве расходов не рассматриваются. Потребление основного капитала характеризует уменьшение основных фондов в результате физического и морального износа или случайного ущерба.
Операционное сальдо определяется как разность между доходами и расходами. В традиционной системе государственных финансов операции с нефинансовыми активами рассматривались как капитальные доходы и расходы. Это влияло на величину дефицита (профицита) бюджета. Теперь разность между доходами и расходами является отдельной балансирующей статьей – чистым операционным сальдо, которое характеризует изменение чистой стоимости активов в результате операций. Это сводный показатель текущей устойчивости операций органов государственного управления. При определении валового операционного сальдо амортизация из доходов исключаются расходы, уменьшенные предварительно на величину потребления основного капитала. Чистое приобретение нефинансовых активов характеризует изменение стоимости имущества в результате их покупки и продажи.
Операции с нефинансовыми активами (инвестиционные операции) – характеризуют изменение стоимости нефинансовых активов, находящихся в собственности органов государственного управления. К таким активам относятся основные фонды, запасы материальных оборотных средств, ценности и непроизведенные активы. Операции с основными фондами связаны с приобретением новых активов за счет собственного производства, приобретением или продажей существующих активов или существенным улучшением основных фондов. Запасы материальных оборотных средств – это стратегические запасы, незавершенное производство и товары, хранимые для перепродажи. Изъятия из ранее сделанных запасов оцениваются по текущим рыночным ценам, а не по ценам приобретения. К ценностям относятся дорогостоящие товары длительного пользования, приобретаемые главным образом в целях сохранения стоимости. Это драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платиновой группы), драгоценные камни в сыром и обработанном виде (алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и др.), а также ювелирные изделия, изготовленные из таких металлов и камней, произведения искусства, антиквариат. Они, как правило, не изнашиваются в течение длительного времени, не используются для производства и потребления, а их стоимость по отношению к общему уровню цен на длительных отрезках времени, как правило, повышается. Непроизведенные активы – это активы, не являющиеся результатом производства (земля, ресурсы недр и т.п.).
Чистое кредитование / заимствование. Разность между чистым операционным сальдо и чистым приобретением нефинансовых активов отражает величину чистого кредитования / заимствования. Чистое кредитование или чистое заимствование характеризует чистый результат операций с финансовыми активами и обязательствами, т.е. разность между приобретением финансовых активов и принятием финансовых обязательств. Это показатель финансового воздействия деятельности органов государственного управления на остальную экономику. Положительная величина чистого кредитования характеризует масштаб предоставления органами государственного управления финансовых ресурсов другим секторам экономики. Отрицательная величина отражает привлечение финансовых ресурсов других секторов.
Еще один подход к классификации финансовых активов основан на том, приобретен ли он или реализован для достижения целей государственной политики или в целях управления государственной ликвидностью. Такое разделение в приведенной классификации операций органов государственного управления и в новой системе государственных финансов, вводимой в странах мира с 2001 г., не проводится. Активы для проведения государственной политики – это активы для содействия развитию новых отраслей, оказания помощи предприятиям, испытывающим финансовые трудности. Они могут приобретать различные формы, например форму кредитов, ценных бумаг, обеспечивающих участие в капитале, и др. Эти операции полезно выделять в самостоятельную категорию, поскольку они отражают потоки средств, аналогичные по ряду характеристик доходным и расходным операциям, и могут быть использованы для определения общего сальдо. Остальные операции с финансовыми активами рассматриваются как проводимые в целях управления ликвидностью, т.е. для получения дохода.
Чистое приобретение активов в целях проведения государственной политики ранее называлось «кредитование минус погашение» или «чистое кредитование». При расчете дефицита оно объединялось с расходами. В новой системе предусмотрена статья «общее сальдо», позволяющая определять чистое приобретение финансовых активов аналогичное чистому приобретению финансовых активов для целей экономической политики. Термин «кредитование минус погашение» не следует путать с термином «чистое кредитование/заимствование», используемым в новой системе государственных финансов.
Операции с финансовыми активами и обязательствами (финансовые операции). Финансовые активы представляют собой главным образом требования к другим институциональным единицам, поэтому им соответствуют определенные обязательства (пассивы). В приведенной в табл. 3.2 классификации проводится их разграничение на внутренние и внешние активы и обязательства. Вместе с тем в системе государственных финансов они могут классифицироваться в зависимости от используемых финансовых инструментов. Такими инструментами могут быть валюта и депозиты, кредиты и займы, ценные бумаги, монетарное золото, производные финансовые инструменты и др. Возможна также классификация, основанная на типе контрагентов. В качестве контрагентов по финансовым операциям могут выступать финансовые учреждения, нефинансовые корпорации, домашние хозяйства и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства.
Как уже отмечалось, потоки средств в системе государственных финансов отражаются по методу начислений. Вместе с тем в целях обеспечения текущих платежей и выявления фактической платежеспособности органов государственного управления на основе наличных средств сохраняется потребность в получении и расходовании собственно денежных средств. Для этого формируются данные об источниках и использовании денежных средств.
Источники и использование денежных средств. Понятие денежных средств включает денежную наличность и эквиваленты денежных средств. К денежной наличности относятся банкноты, монеты и депозиты до востребования в банке и других финансовых учреждениях. Эквиваленты денежных средств – это высоколиквидные вложения, легко превращаемые в деньги, а также овердрафты, т.е. автоматические краткосрочные кредиты надежным партнерам в случае, если величина платежа превышает остаток средств. В отличие от рассматривавшихся выше данных об операциях органов государственного управления, базирующихся на методе начислений, движение денежных средств определяется по кассовому методу учета, при котором регистрация операций осуществляется на момент фактического поступления денежных средств или их выплат. Представление данных производится на основе примерной классификации, приведенной в табл. 3.3.
Таблица 3.3
Источники и использование денежных средств
Данные об источниках и использовании денежных средств отличаются от данных об операциях органов государственного управления за счет двух основных факторов. В источниках и использовании денежных средств не отражаются потребление основного капитала, условно начисляемые операции, бартер и другие операции в натуральном выражении, не сопровождающиеся денежными поступлениями и выплатами. Кроме того, разница возникает в силу различий в моменте учета операций. При использовании метода начислений покупка товаров и услуг отражается в момент перехода права собственности, а при кассовом методе – в момент поступления или платежа.
В традиционной системе государственных финансов центральное место занимает одна балансирующая статья. Такой статьей является общий дефицит / профицит государственных финансов. В пересмотренной системе государственных финансов предусмотрено несколько балансирующих статей. К ним относятся чистый приток средств от операционной деятельности (чистое операционное сальдо), профицит / дефицит денежных средств, чистый приток денежных средств от операций по финансированию и чистое изменение в запасах денежных средств.
Чистое операционное сальдо представляет собой доходы за вычетом расходов и характеризует изменение чистой стоимости активов в результате операций. Валовое операционное сальдо определяется как разность доходов и расходов, кроме потребления основного капитала.
Профицит/дефицит денежных средств характеризует чистый приток денежных средств от государственных операций за вычетом оттока денежных средств в результате чистого приобретения активов. Этот показатель аналогичен показателю общего дефицита в традиционной системе государственных финансов, за исключением того, что чистый отток денежных средств в связи с операциями по кредитованию и погашению из данного показателя не исключается.
Чистый приток денежных средств от операций по финансированию (чистое кредитование/заимствование) характеризует финансирование дефицита. Он определяется как чистое приобретение финансовых активов за вычетом чистого принятия обязательств. Он также равен чистому операционному сальдо за вычетом чистого приобретения нефинансовых активов.
Чистое изменение в запасах денежных средств представляет собой дефицит / профицит денежных средств плюс чистый приток средств от операций по финансированию.
На основе изложенных выше балансирующих статей может быть по лучено так называемое общее сальдо. Общее сальдо (общее бюджетное сальдо) является эквивалентом общего дефицита / профицита в традиционной системе государственных финансов. Для его получения из общего объема дефицита / профицита выделяется сальдо операций кредитования и заимствования, проведенных в целях проведения государственной политики. При этом, в частности, все поступления от приватизации, включая продажу основных фондов, рассматриваются как финансовые статьи, а субсидии, предоставленные в виде кредитов, рассматриваются как расходы. Общее бюджетное сальдо в сумме с чистыми процентными расходами образует так называемое общее первичное сальдо. Если денежные доходы страны превышают общее первичное сальдо, то ее финансовое состояние позволяет не накапливать новые долги, а обратить свое внимание на погашение старых.
Кроме того, для планирования и анализа финансов органов государственного управления существенное значение имеет сбережение, т.е. средства, которые они могут использовать в целях накопления. Валовое сбережение определяется как валовое операционное сальдо за вычетом чистых капитальных трансфертов, включая чистые капитальные гранты и налоги на капитал.
Баланс активов и пассивов. Реформированная система государственных финансов обеспечивает интеграцию активов и пассивов (запасов) на начало и конец периода с влияющими на них потоками. Запасы на конец периода можно рассчитать исходя из данных на его начало и потоков, имевших место в течение периода. Такая увязка осуществляется с помощью баланса активов и пассивов. Баланс активов и пассивов – это баланс, характеризующий стоимость активов, находящихся в собственности органов государственного управления и финансовых требований к ним со стороны институциональных единиц других секторов экономики. Он отражает изменение запасов финансовых активов, нефинансовых активов, обязательств и чистую стоимость активов. Чистая стоимость активов, являющихся собственностью органов государственного управления, определяется как разность активов и пассивов. Она характеризует величину принадлежащего им имущества, накопленного в результате деятельности за все прошедшие периоды. Баланс активов и пассивов в наиболее общем виде представлен в табл. 3.4.
Таблица 3.4
Баланс активов и пассивов
Стоимость активов в каждый данный момент определяется как их рыночная стоимость, т.е. на основе цены, которую пришлось бы за него уплатить на дату стоимостной оценки. Некоторые виды активов бывает трудно оценить по рыночной стоимости. В этих случаях приходится ограничиваться только финансовыми активами.
Нефинансовые активы. Нефинансовые активы являются средством накопления и приносят экономические выгоды за счет их использования в производстве либо в виде дохода от собственности.
В состав нефинансовых активов включаются как произведенные активы (основные фонды, запасы материальных оборотных средств и ценности), так и непроизведенные нефинансовые активы. К последним относятся природные активы (земля, месторождения полезных ископаемых, рыбные ресурсы и т.п.) и так называемые продукты общественного устройства. В качестве продуктов общественного устройства рассматриваются договоры аренды, патенты и т.п. Финансовые активы – это финансовые требования, монетарное золото и специальные права заимствования, предоставляемые МВФ. Под финансовыми требованиями понимают активы, дающие право институциональной единице, являющейся владельцем актива (кредитору), получить платежи от другой институциональной единицы (дебитора). Основными видами финансовых требований являются валюта, депозиты, кредиты и займы, облигации, производные финансовые инструменты и дебиторская задолженность. Большинство финансовых требований возникает при предоставлении институциональными единицами средств другим единицам, гарантирующим возврат этих средств в будущем. При образовании финансового требования одновременно появляется обязательство платежей со стороны дебитора. Таким образом, каждому активу противостоит соответствующее данному требованию обязательство.
Чистая стоимость активов – это разница между суммарной стоимостью всех активов и суммарной стоимостью всех обязательств. Важной составной частью чистой стоимости всех активов является чистая стоимость финансовых активов, определяемая как разность финансовых активов и пассивов. В последующем этот баланс будет рассмотрен более подробно.
3.7. Бюджетное планирование
Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства. В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание.
Бюджетное планирование влияет на распределительные процессы в экономике. От него, в частности, зависят масштабы и пропорции перераспределения доходов предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, размеры их накоплений, величина подоходного налога, поступающего из доходов населения, доля поступлений от предприятий и населения в доходах бюджета. Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.
Система финансовых планов по длительности их действия включает годовые финансовые планы, перспективные (среднесрочные) финансовые планы и долгосрочные финансовые планы (бюджетные прогнозы).
Годовые финансовые планы представляют собой финансовые планы на предстоящий год. Основными показателями проекта бюджета являются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разделам и подразделам функциональной и экономической классификаций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления. В отношении дефицита федерального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В проекте бюджета определяются также объемы кредитов, предоставляемых иностранным государствам, международным организациям и иностранным юридическим лицам.
Перспективный (среднесрочный) финансовый план. В развитых странах в последние десятилетия осуществляется переход к многолетнему планированию. В рамках многолетнего планирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменений внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план является прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Это, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. В России в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., принятой постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 2491, также налаживается составление перспективного финансового плана. Он формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Он содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план РФ разрабатывается на три года (включая очередной финансовый год) и ежегодно корректируется с учетом уточненного сред несрочного прогноза социально-экономического развития, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Он позволяет увязывать годовое финансовое планирование со среднесрочным.
Целью разработки перспективного финансового плана является:
- определение предполагаемых среднесрочных тенденций развития экономики и социальной сферы;
- комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
- выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
- отслеживание долгосрочных негативных тенденций для своевременного принятия соответствующих мер.
Среднесрочное финансовое планирование в России не лишено недостатков.
При разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана отдельно для каждого года утверждается лишь годовой бюджет. Данные на три года носят справочный характер и при составлении годовых бюджетов каждый разразрабатываются заново. В результате теряется предсказуемость бюджетных ассигнований на трехлетний период и подрывается основа трехлетнего планирования для бюджетополучателей. Очевидно, в перспективе среднесрочный финансовый план должен приобрести статус законодательно утверждаемого документа. Для этого должен быть разработан порядок и методология ежегодной корректировки ранее принятых проектировок, определены приоритеты среднесрочной государственной политики и обеспечена увязка с ними среднесрочного финансового плана.
Выделяемые бюджетные средства формируются на основе корректировки величины бюджетных ассигнований прошлых лет при крайне слабом учете ведущих направлений развития в соответствии с приоритетами государственной и региональной экономической политики.
Практически не используется механизм выделения средств на основе определения целей, результатов использования выделенных ресурсов и оценки финансовой деятельности федеральных, региональных и местных органов власти. В итоге деятельность органов власти ориентирована в основном на освоение выделенных бюджетных ассигнований, в то время как ее следует ориентировать на достижение существенных социально-экономических результатов по приоритетным направлениям.
В связи с этим Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., предусмотрено «смещение акцентов бюджетного процесса «от управления бюджетными ресурсами (затратами)» на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и главных распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров». Проектируется установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формирование общей суммы ассигнований (глобального бюджета) на выполнение определенных функций и программ. Таким образом, повышается предсказуемость объемов, которыми распоряжаются администраторы бюджетных средств. Суть финансирования, ориентированного на результаты, заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами.
Долгосрочный финансовый план (бюджетный прогноз) составляется в целях определения налогово-бюджетной политики на более длительный период. Бюджетное прогнозирование представляет собой осуществляемые на основе прогноза социально-экономического развития расчеты и анализ возможного состояния бюджета в перспективе, оценку тенденций и закономерностей изменений, существующих альтернатив. На основе социально-экономического и бюджетного прогнозов осуществляется выбор наиболее благоприятного варианта развития страны или региона. В ходе прогнозирования доходов бюджета рассчитываются в целом по территории объем финансовых ресурсов и возможности их привлечения в бюджет, выявляются и оцениваются формы мобилизации денежных ресурсов, оценивается воздействие налоговой нагрузки и предполагаемых методов налогообложения на развитие производства, определяются пропорции распределения доходов между бюджетами различных уровней управления. Бюджетное прогнозирование позволяет также оценить возможный объем и направления расходования бюджетных средств, дефицит бюджета и определить возможные источники его покрытия.
Основные документы, используемые для составления финансовых планов. Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития на очередной финансовый год, основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, прогнозе сводного финансового баланса и плане развития государственного или муниципального сектора соответствующей территории.
Бюджетное послание Президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому.
Прогноз социально-экономического развития составляется до начала работы над проектом бюджета на основе итогов социально-экономического развития за прошедший период и тенденций на проектируемый финансовый год. Результаты государственного прогнозирования используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Государственные прогнозы социально-экономического развития разрабатываются на год, среднесрочную и долгосрочную перспективы, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Разработка прогнозов осуществляется в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. При разработке прогнозов предусматривается несколько их вариантов с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Основными исходными показателями прогнозов социально-экономического развития, используемыми для разработки проекта бюджета, являются объем валового внутреннего продукта, темп его роста и предполагаемый уровень инфляции. Эти показатели во многом определяют объем доходов государственных финансов и прежде всего объем налоговых поступлений. В то же время прогноз социально-экономического развития должен учитывать проектируемые изменения в налоговом законодательстве и их воздействие на экономическое развитие и налоговые доходы.
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу в РФ согласно Закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития расширяет горизонт и позволяет формировать соответствующий прогноз доходов и расходов бюджета и учитывать влияние изменений в налоговом законодательстве на этот период. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежит опубликованию. Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В нем характеризуется состояние экономики Российской Федерации, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Правительство Российской Федерации разрабатывает Программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации. В этой программе должны быть отражены:
- оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий период и характеристика состояния экономики;
- концепция программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу;
- макроэкономическая политика;
- институциональные преобразования;
- инвестиционная и структурная политика;
- аграрная политика;
- экологическая политика;
- социальная политика;
- региональная экономическая политика;
- внешнеэкономическая политика.
Указанная программа официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу.
Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу в РФ согласно Закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» формируется раз в пять лет на десятилетний период. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство Российской Федерации организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В указанной концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные цели социально-экономического развития, пути и средства их достижения. Прогнозы социально-экономического развития на долгосрочную перспективу создают предпосылки для формирования стратегии бюджетного планирования. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики данные прогноза социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами формируются долгосрочные целевые программы.
Долгосрочные целевые программы, финансируемые за счет бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, разрабатываются и реализуются органами исполнительной власти или органами местного самоуправления и утверждаются соответственно законодательными (представительными) органами и представительными органами местного самоуправления.
В процессе составления бюджета формируется баланс финансовых ресурсов. Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Плановый баланс финансовых ресурсов РФ, субъекта РФ, муниципального образования и хозяйствующих субъектов на определенной территории (прогноз сводного финансового плана) cоставляется на основе отчетного баланса за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета. Бюджетные ресурсы и ресурсы вне бюджетных фондов отражаются в сводном финансовом балансе как его составные части.
Главной формой бюджетного планирования является бюджетный процесс, представляющий собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению. Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется с Бюджетным кодексом, в котором определены участники бюджетного процесса и их полномочия, порядок составления проектов бюджета, его рассмотрения и утверждения, установлен порядок его исполнения, составления и утверждения отчета об исполнении и финансового контроля. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований, отраслей экономики, а также составление сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Составление и представление проектов бюджетов в законодательные (представительные) органы является прерогативой Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований. Непосредственными составителями бюджетов являются финансовые органы на соответствующих уровнях управления.
Глава 4. Доходы государственного бюджета
Контрольные вопросы
1. Каковы основные источники доходов бюджета?
2. Назовите основные определения налогов, налоговой системы, налоговой политики.
3. В каких случаях не совпадают понятия «субъект», «налог» и «носитель налога»?
4. Какие виды налоговых ставок вы знаете и как они определяются?
5. Какие основные классификации налогов вы знаете?
6. Назовите основные бюджетообразующие виды налогов.
7. Какие принципы распределения налоговых доходов вам известны? По какому принципу распределяются налоговые доходы между бюджетными уровнями в РФ?
8. Какие функции налогообложения вы знаете? Перечислите их, дайте определение каждой функции.
9. Что такое оптимальная налоговая нагрузка? Каковы ее качественные и количественные характеристики?
10. Назовите основные направления налоговой реформы в РФ в 20012005 гг.
11. Как начисляется налог на доходы физических лиц?
12. Перечислите основные виды косвенных налогов в налоговом законодательстве РФ.
13. В чем заключаются особенности взимания ЕСН по сравнению с другими налогами?
14. Что из себя представляют неналоговые доходы государственного бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ?
15. Что является основой регулирования структуры и объемов доходной части государственного бюджета?
4.1. Общее понятие о доходах
В основе формирования структуры доходов государственного бюджета лежит четкое разграничение доходов центрального (федерального) бюджета и бюджетов других уровней, которое соответствует типу государственного устройства страны. Например, в унитарных государствах – Великобритании, Франции, Швеции, Италии и др. – существуют два уровня управления – центральный и местный, которым соответствуют два уровня бюджетов – центральные и местные. В государствах с федеральным управлением, к которым относятся Россия, США, Канада, Германия и ряд других стран, существуют три уровня бюджетов – федеральный, региональные и местные.
Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие в 2000 г., в отношении бюджетной системы Российской Федерации определяет, что она состоит из трех уровней бюджетов: федерального, субъектов Федерации и местных.
Главным (верхним) звеном современной бюджетной системы Российской Федерации является федеральный, или государственный, бюджет. На нижестоящих, территориальных, уровнях бюджетной системы формируются самостоятельные, не входящие в состав вышестоящих бюджетов бюджеты следующих уровней:
- второй уровень – бюджеты республик; бюджеты краев; бюджеты областей; бюджеты автономных областей; бюджеты автономных округов; бюджеты городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга);
- третий уровень – местные бюджеты.
Доходы бюджетов РФ обеспечивают основу для удовлетворения потребностей в расходах государства и предоставления государственных кредитов без привлечения заемных средств или средств, накопленных за предыдущие периоды.
Средства органов государственного управления, образующиеся за счет доходных операций, состоят из общих доходов и полученных официальных трансфертов.
Общие доходы состоят из текущих доходов и доходов от операций с капиталом.
Текущие доходы образуются за счет поступлений налогов и текущих неналоговых поступлений.
Налоги являются наиболее существенным источником доходов бюджета. С их помощью в бюджет мобилизуются отчисления от доходов населения прибыли, предприятий, банков и по другим основаниям. Налоговые поступления представляют собой обязательные, безвозмездные, невозвратные платежи населения и субъектов хозяйствования органам государственного управления, поступающие в установленных законом размерах и в определенные сроки. Их доля в центральных бюджетах развитых стран составляет 80%. В России за последнее пятилетие сумма налоговых поступлений по федеральному бюджету колебалась в диапазоне 80–83%.
Агрегированную схему доходов и полученных официальных трансфертов можно представить в следующем виде:
I. Общие доходы и полученные официальные трансферты (II VII).
II. Общие доходы (III VI).
III. Текущие доходы (IV V).
IV. Налоговые поступления.
1. Подоходные налоги, налоги на прибыль и прирост капитала.
2. Отчисления в государственные социальные фонды.
3. Налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда.
4. Налоги на собственность.
5. Внутренние налоги на товары и услуги.
6. Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.
7. Прочие налоги, сборы и пошлины.
V. Неналоговые поступления.
1. Доходы от государственной собственности и предпринимательской деятельности (в том числе прибыль центрального банка).
2. Административные сборы и платежи, доходы от продаж.
3. Поступления по штрафам и санкциям.
4. Прочие неналоговые поступления.
VI. Доходы от операций с капиталом.
1. Продажа основного капитала.
2. Доходы от реализации государственных запасов.
3. Доходы от продажи земли и нематериальных активов.
4. Поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников.
VII. Полученные официальные трансферты.
1. От нерезидентов.
2. От других органов государственного управления (дотации, субвенции и др.).
Благоприятное воздействие бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов на основе рационального налогообложения населения и предпринимательского сектора экономики. Механизмы и методы налоговой политики, обеспечивающие формирование условий для экономического роста в стране, повышение материального уровня и улучшение социальных условий жизни населения и станут основными объектами изучения в последующих разделах этой главы.
4.2. Налоговые доходы
Понятия налога, налоговой системы, налоговой политики. Налог, налоговая система, налоговая политика – это многоаспектные экономические категории, неразрывно связанные между собой. Их появление объективно обусловлено возникновением государства. Формирование государства, становление его институтов, реализация государством общественно-политических функций закономерно потребовали формирования финансовых ресурсов и соответствующих инструментов, посредством которых такие ресурсы могут быть образованы. Такими инструментами и стали налоги, сгруппированные в налоговые системы.
Рассмотрим понятия «налог» и «налоговая система» с точки зрения юридического права и экономической теории. С этих позиций «налоги» можно трактовать как:
- обязательный, индивидуальный, безвозмездный платеж, взимаемый с физических лиц и организаций в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8 Налогового кодекса РФ);
- экономические отношения между государством и налогоплательщиком (физическим или юридическим лицом) по поводу отчуждения части полученного налогоплательщиком дохода в пользу государства.
Соответственно понятие «налоговая система» можно также трактовать двояко.
1. С позиции права налоговая система объединяет две органично связанные составляющие: систему налоговых платежей и налоговый механизм.
Система налоговых платежей – это совокупность налогов, сборов, пошлин и других обязательных приравненных к налогам платежей, взимаемых на всей территории государства либо ее отдельных территориальных образований в порядке, утвержденном налоговым законодательством.
Налоговый механизм объединяет совокупность всех средств и методов начисления, взимания и распределения налоговых доходов по бюджетным уровням в соответствии с действующим налоговым законодательством.
2. С позиции экономической теории – это система экономических отношений между государством, с одной стороны, и его гражданами и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, по поводу перераспределения части ВВП в пользу государства.
Использование государством налоговой системы в целях изменения или стабилизации экономической, социальной, политической, экологической, демографической или какой-либо иной ситуации в стране или ее внешнеэкономических отношений называется налоговой политикой государства. Посредством изменения системы налоговых платежей и налогового механизма государство формирует новые направления налоговой политики. Благодаря введению новых налогов или отмене действующих, изменению величины налоговых ставок, снятию или расширению налоговых льгот, отсрочке налоговых платежей государство может влиять на развитие процесса инвестиционной предпринимательской активности, стимулировать или ослаблять покупательную способность населения, ограничивать или поощрять ввоз в страну зарубежных товаров – все это будет проявлением определенных направлений государственной налоговой политики.
Изменения в государственной налоговой политике реализуются посредством осуществления налоговых реформ – изменения налогового законодательства. В современной мировой практике изменения налоговых ставок и льгот являются наиболее распространенными направлениями налоговых реформ. Серьезная переориентация налоговой политики достигается также при изменении налогооблагаемой базы, обеспечивающей расширение или сокращение состава налогоплательщиков, объектов налогообложения. Достаточно широкое распространение в последние годы получила также практика отмены ранее действующих и введения новых видов налогообложения (введение НДС вместо налога с оборота, введение и отмена налога с продаж в РФ, замена в рамках ЕС национальных акцизов гармонизированными акцизами, развитие системы экологических налогов и т.д.). В современных условиях налоговая политика является важнейшей составляющей системы экономического регулирования рыночной экономики.
Основные элементы налога. Налоговая система базируется на соответствующих законодательных актах государства. Они устанавливают конкретный порядок построения и взимания налогов, т.е. определяют элементы налога.
К элементам налога относятся:
- субъект налога или налогоплательщик – лицо, на которое законом возложена обязанность платить налог. Однако через механизм цен налоговое бремя может быть переложено на другое лицо;
- носитель налога – лицо, которое фактически уплачивает налог (может совпадать или не совпадать с субъектом налога);
- источник налога – средства или доход, за счет которого уплачивается налог (например, при уплате транспортного налога на автомобиль, который находится в собственности гражданина, объектом налога будет являться стоимость автомобиля, а источником налога – доход или иные денежные средства владельца данного автомобиля);
- объект налога – доход, имущество или услуга, на которые начисляется налог (прибыль, заработная плата, недвижимое имущество, ценные бумаги и т.д.);
- налоговая база – стоимостная, количественная или иная характеристика объекта налогообложения (выручка от реализации продукции или услуг, прибыль от экономической деятельности, доход физического лица, стоимость движимого или недвижимого имущества). Следует отметить, что понятия «объект налога» и «налоговая база» могут как совпадать (прибыль, доход, выручка), так и не совпадать (недвижимое имущество как таковое и стоимость недвижимого имущества) по своей натурально-вещественной форме;
- налогооблагаемая база – часть налоговой базы, остающаяся после всех законодательно установленных льготных вычетов, на которую непосредственно начисляется налоговая ставка;
- налоговые льготы – частичное или полное освобождение от уплаты налога, предоставленное налоговым законодательством, а также иное смягчение налогового бремени для налогоплательщика. Цель налоговой льготы – сокращение налогового обязательства налогоплательщика, реже – отсрочка платежа, что в конечном счете также приводит к сокращению налоговых обязательств;
- налоговая ставка – величина налога на единицу обложения (денежную единицу доходов, единицу земельной площади, единицу измерения товара и т.д.). Различают твердые, пропорциональные, прогрессивные и регрессивные налоговые ставки.
Твердые ставки устанавливаются в абсолютной сумме на единицу обложения, независимо от размеров дохода (например, на тонну нефти или газа).
Пропорциональные ставки действуют в одинаковом процентном отношении к объекту налога без учета дифференциации его величины (НДС, налог с продаж и др.).
Ставка прогрессивного налога повышается по мере возрастания дохода. При прогрессивной ставке налогообложения налогоплательщик уплачивает не только большую абсолютную сумму дохода, но и большую его долю. Прогрессивные налоги – это те налоги, бремя которых наиболее сильно давит на лица с большими доходами (например, налог с наследства и дарения или налог на доходы граждан в большинстве стран мира).
Ставка регрессивного налога снижается по мере роста дохода. Регрессивные налоги выгодны лицам, обладающим большими доходами (например, социальный налог).
Классификация налогов. Первая классификация налогов была построена на основе критерия «перелагаемости» налогов, который первоначально еще в XVII в. был привязан к доходам землевладельца (поземельный налог – это прямой налог, остальные – косвенные). Впоследствии А. Смит, исходя из факторов производства (земля, труд, капитал), дополнил доход землевладельца доходами с капитала и труда и соответственно двумя прямыми налогами – на предпринимательскую прибыль владельца капитала и на заработную плату наемного работника. Косвенными же налогами А. Смит считал те налоги, которые связаны с расходами и перелагаются, таким образом, на потребителя. Деление налогов на прямые и косвенные не утратило своего значения и в наше время и используется для оценки степени переложения налогового бремени на потребителей товаров и услуг.
Налоги косвенные взимаются через цену товара и вытекают из хозяйственных актов и оборотов, финансовых операций (акцизы, НДС, таможенная пошлина, налог с продаж, налог с оборота и др.).
Косвенные налоги по объектам взимания подразделяются на косвенные индивидуальные, которыми облагаются строго определенные группы товаров (акцизы на определенные группы и виды товаров), и косвенные универсальные, которыми облагаются все товары, работы и услуги за некоторыми исключениями (НДС), а также таможенные пошлины.
Налоги прямые взимаются в процессе накопления материальных благ непосредственно с доходов или имущества налогоплательщиков. Среди прямых налогов выделяют реальные прямые налоги, которыми облагается предполагаемый средний доход, получаемый от того или иного объекта налогообложения (налог с владельцев автотранспортных средств, земельный налог и др.); личные прямые налоги, которые уплачиваются с действительно полученного дохода и отражают фактическую платежеспособность (подоходный налог, налог на прибыль, ресурсные платежи, налоги на имущество, подвергаемое налогообложению).
Необходимо учитывать, что если при прямом налогообложении источником налога является доход, полученный налогоплательщиком, то при косвенном налогообложении источником налога является тот же доход, но уже уменьшенный на величину прямого налога и затем расходуемый налогоплательщиком. Поэтому в налоговой теории отношение к косвенным налогам неоднозначно. Эти налоги часто характеризуются как несправедливые, поскольку, во-первых, являются повторным обложением дохода, с которого уже взимался налог, а во-вторых, конечным плательщиком косвенных налогов всегда является население, на которое через механизм цен и перекладывается налоговое бремя. В то же время признается, что косвенные налоги являются наиболее надежным бюджетным источником и гораздо меньше, чем прямые налоги, зависят от циклических колебаний конъюнктуры рынка. Поэтому они широко применяются в мировой налоговой практике, содержатся в налоговых системах практически всех стран мира и играют в них весьма существенную роль.
В современной налоговой практике для характеристики налоговых систем и их структурных составляющих применяются и иные классификации налогов.
Так, по субъекту налогоплательщику выделяют налоги: с физических лиц (подоходный налог, налог на имущество физических лиц и др.); с предприятий и организаций (юридических лиц) (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, налог на имущество предприятий и организаций и др.); смешанные налоги, уплачиваемые как физическими лицами, так и предприятиями и организациями (госпошлина, некоторые таможенные пошлины, налог с владельцев транспортных средств).
Исходя из критерия многоуровневости бюджетной системы, где аккумулируются налоговые доходы, в налоговом законодательстве широкое распространение получила статусная классификация. Так, в РФ вся совокупность налогов и сборов подразделяется на три группы (вида): а) федеральные налоги; б) налоги субъектов РФ – республик, краев, областей и автономных округов; в) местные налоги.
По порядку введения различают: общеобязательные налоги – они устанавливаются законодательными актами РФ и взимаются на всей ее территории независимо от бюджета, в который поступают, по некоторым из них конкретные налоговые ставки определяются законодательством нижестоящих органов управления (все федеральные налоги, предусмотренные НК РФ, ст. 19 Закона РФ «Об основах налоговой системы РФ», а также налог на имущество предприятий, лесной доход, налог на имущество физических лиц, земельный налог и др.); факультативные налоги, предусмотренные основами налоговой системы, но непосредственно вводящиеся законодательными актами республик в составе РФ или решениями органов государственной власти краев, областей, автономных округов и пр. (например, сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц, все местные налоги, за исключением общеобязательных).
По уровню бюджета, в который зачисляется налоговый платеж, налоги делятся на закрепленные (непосредственно и целиком поступающие в конкретный бюджет или внебюджетный фонд) и регулирующие (разноуровневые), которые поступают одновременно в бюджеты различных уровней в пропорции согласно бюджетному законодательству.
По характеру использования налогового платежа выделяют общие налоги (покрывают различные расходы бюджета) и целевые (платеж идет по строго определенному назначению, например налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы).
По периодичности уплаты налога выделяют регулярные (систематические, текущие) налоги, которые взимаются с определенной законодательством периодичностью в течение всего периода существования объекта налога, и разовые, связанные с каким-либо событием, не образующим системы (например, таможенная пошлина, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения).
Налоги дифференцируются по источнику налогообложения: издержки производства (себестоимость), прибыль (доход). Правильность расчета налога на прибыль требует знания состава затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость, и порядка формирования финансовых результатов (прибыли или убытка).
При классификации налогов по объектам налогообложения образуется пять групп: налоги на имущество, ресурсные налоги (включая земельный налог), налоги на доход или прибыль, налоги на действия (хозяйственные акты, финансовые операции, обороты по реализации) и прочие, охватывающие некоторые налоги и разовые сборы.
Учетно-экономическая целесообразность диктует иную группировку налогов, взимаемых с предприятий и организаций: налоги и сборы, относимые на издержки производства и обращения; налоги и сборы, включаемые в продажную цену продукции (работ, услуг); налоги и сборы, относимые на финансовые результаты (до налогообложения прибыли); налоги и сборы на прибыль и за счет прибыли, остающиеся в распоряжении плательщика.
Существуют и другие классификации налогов. В соответствии с возрастанием роли налогов в механизме экономического регулирования современной рыночной экономики и расширением функций налогообложения на национальном (государственном) и межгосударственном уровнях их разнообразие объективно будет возрастать.
Основные виды налогов. В соответствии с агрегированной схемой налоговых поступлений, рассмотренной в первом разделе данной главы, основными видами налогов являются следующие:
1) подоходные налоги, налоги на прибыль и на увеличение рыночной стоимости капитала. В эту группу налогов включаются налоги, взимаемые с чистого дохода отдельных лиц, с прибыли предприятий, организаций, банков и др., а также на прирост стоимости капитала, например, за счет операций с ценными бумагами и другими активами или продажи земли. Так, налогом облагается доход физических лиц, уменьшенный на установленные законом льготы. Величина налога зависит от общего уровня дохода основной массы населения. Налог на прибыль является формой изъятия в бюджет части чистого дохода предприятий. Объектом налогообложения является прибыль корпораций, получаемая как разность между их доходами и связанными с их получением расходами. Регулируя ставки этого налога, а также используя механизм льгот, инвестиционный налоговый кредит и амортизационную политику, органы государственной власти стимулируют или ограничивают экономический рост и инвестиционную активность;
2) отчисления работодателей и работников в единый государственный социальный внебюджетный фонд – пенсионный, социального страхования, медицинского страхования и др. Отчисления в социальные вне бюджетные фонды характеризуются как социальный налог или взносы в фонды социального страхования, а не как страховые взносы в силу их обязательности. В странах с развитой рыночной экономикой существуют включаемые в бюджет отчисления на социальные нужды государственных служащих и отчисления, формирующие единую социальную пенсию для всех граждан. В российской практике отдельные социальные фонды для государственных служащих не формируются, а сохраняется исторически сложившееся формирование внебюджетных социальных фондов для всех категорий населения.
Включение этих отчислений в схему налоговых доходов бюджета обусловлено необходимостью получения консолидированных данных в целом по всем государственным финансам, объединяющим доходы как бюджетов различных уровней, так и внебюджетных фондов;
3) налоги на собственность. В эту группу входят налог на имущество юридических и физических лиц, на облагаемое налогом имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств. С помощью налогов на собственность предприятий и физических лиц осуществляется привлечение в бюджет средств состоятельных граждан, владеющих недвижимым имуществом, и собственников основного капитала предприятий;
4) внутренние налоги на товары и услуги. К ним относятся: налог на добавленную стоимость, акцизы, налоги на пользователей автомобильных дорог, на приобретение транспортных средств, содержание жилищного фонда, сбор со сделок, совершаемых на биржах, лицензионные сборы за право производства и торговли спиртными напитками;
5) налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции. Основными налогами этой группы являются импортные и экспортные пошлины;
6) прочие налоги, сборы и пошлины.
Наиболее значимыми налоговыми доходами являются налог на прибыль, индивидуальный подоходный налог и косвенные налоги – налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины.
Распределение налоговых доходов. В каждой стране существуют свои методы распределения налоговых доходов по бюджетным уровням, иногда значительно отличающиеся друг от друга. Во многом это связано с традициями, а также с конкретной социально-экономической ситуацией и соответственно с теми задачами, которые решает налоговая политика в тот или иной момент времени. Тем не менее, можно выделить несколько основных методов распределения налоговых доходов.
Большинство стран с унитарной системой государственного устройства (Великобритания, Италия, Франция, Швеция и др.) имеют двухступенчатые налоговые системы, в которых четко разграничены общегосударственные и местные налоги. Соответственно первые из них формируют налоговые доходы центрального, а вторые – местных бюджетов.
Однако в достаточно большом числе стран существует практика перераспределения налоговых доходов посредством отчислений от государственных налогов в региональные и местные бюджеты и наоборот. В ряде стран с федеративной и конфедеративной системой государственного устройства каждый из уровней управления имеет не только собственный бюджет, но и собственную налоговую систему. Например, в США параллельно существуют федеральная налоговая система, налоговые системы каждого из штатов и налоговые системы муниципалитетов. А каждый американский налогоплательщик уплачивает налоги на всех трех уровнях: в федеральный бюджет, бюджет штата и бюджет муниципального образования, где он проживает и работает.
Существуют также федеративные государства, в которых наряду со специальными федеральными, региональными и местными налогами существуют наиболее крупные и значимые источники налоговых доходов, распределяемые сразу между двумя или тремя бюджетами различных уровней. К таким странам относится и Россия.
Изменения в распределении основных налогов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации за последние 10 лет характеризуют данные табл. 4.1.
Таблица 4.1
Распределение основных видов налогов между уровнями
бюджетной системы РФ, %
Источники: История Министерства финансов России. Т. 4. М.: ИНФРА М, 2002. С. 167; Отчеты об исполнении консолидированного бюджета РФ за 2004 г.
Как видно, основной объем доходов федерального бюджета формируется за счет налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и налога на доходы физических лиц. Существенно возросли в последние годы объемы налоговых платежей за природные ресурсы. При этом пропорции распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней, как по основным видам поступлений, так и по другим налогам, от года к году существенно меняются.
4.3. Взаимосвязь налогов с экономическим и социальным развитием общества
В современном мире национальная налоговая система любого государства является важнейшим звеном механизма регулирования макроэкономических процессов в обществе. Налоги используются как эффективные инструменты реализации финансово-экономической государственной политики. С помощью налогов регулируется уровень инвестиционной активности предпринимателей, разрешаются социальные проблемы различных общественных групп, осуществляется структурная перестройка экономики, поддерживаются заданные темпы экономического развития и решаются многие другие социально-экономические проблемы. Решение этих задач осуществляется посредством реализации определенной налоговой политики, которая выражается в целенаправленном изменении налоговых ставок и налоговых льгот, отмене одних налогов и введении в действие других, изменении налоговой базы, сроков и механизмов налогообложения.
Налоговая система как единое целое обладает рядом функций. Функции налоговой системы являются производными от объективных функций налогов. Осуществляя политику налоговых реформ (заменяя одни налоги другими, понижая значение одних налогов и поднимая значение других), государство меняет функциональную направленность налоговой системы. При этом необходимо понимать, что развиваясь налоговые системы усложняются – в их структуре появляются новые налоги и меняются традиционные, а значит, качественно меняются и появляются новые функции налогов, налоговых систем и налоговой политики в целом.
Функции налогообложения. Исторический опыт показывает, что налоги – наиболее поздняя форма государственных доходов. Первоначально налоги назывались «auxilia» (помощь) и собирались с граждан только в экстренных случаях, однако необходимость содержания армии и постоянно возрастающего чиновничьего аппарата требовала непрерывного притока денежных средств, и налоги превратились из временного в постоянный источник государственных доходов.
А. Смит более 200 лет назад впервые создал учение о закономерностях эволюции государственных финансов. В качестве исходной, наиболее примитивной формы государственных доходов он называл доход от государственных предприятий и имущества, свойственный древним натурально хозяйственным социальным образованиям. Его дополнил доход от принадлежащей верховному суверену земли, т.е. феодальная рента. И лишь на более высоком уровне развития общества (с формированием национального рынка) складывается правильная налоговая система, а именно более или менее упорядоченное и систематическое изъятие части доходов самостоятельно хозяйствующих граждан и их объединений1. В условиях рыночной экономики налоги стали явлением настолько обыденным, что известный политический деятель США Б. Франклин (1706–1790) смог сказать, что платить налоги и умирать должен каждый. На исключительное значение налогов для буржуазного государства обращал внимание и К. Маркс: «Налог это материнская грудь, кормящая правительство… Налог – это пятый бог рядом с собственностью, семьей, порядком и религией».
Эти формулировки отражают общность взглядов, столь различных в своих политических пристрастиях экономистов теоретиков на присущую государственной налоговой политике первую и основную функцию – фискальную. Всеми исследователями она трактуется как отчуждение доли доходов конкретных людей или хозяйствующих субъектов в пользу государства. Ей сопутствует контрольная функция, обеспечивающая воспроизводство налоговых отношений государства и налогоплательщика (воспроизводство самой фискальной функции) и выступающая, таким образом, одним из ее проявлений.
В период формирования капиталистического рынка непрерывный процесс роста и дифференциации фискальных систем, а также развитие практики налогообложения существенно опережали финансовую науку. Общественное мнение оказалось неподготовленным к принятию необходимости и неизбежности взимания налогов с большинства граждан, участвующих в рыночных отношениях. Правительства столкнулись с неприятием налогов населением, уклонением от их уплаты. Финансовая наука, объясняя принципы государственного устройства в условиях развивающихся рыночных отношений, была вынуждена исследовать вопросы необходимости налогообложения и теоретического обоснования права государства на взимание налогов.
Наиболее распространенной в период формирования капиталистического рынка стала атомистическая теория, впервые возникшая во Франции, – теория выгоды от уплаты налогов. Вобан и Монтескье рассматривали налог как эквивалентную плату, вносимую каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности, за сохранение существующего государственного устройства. В первой половине XIX в. швейцарский экономист Ж. Симонд де Сисмонди в работе «Новые начала политэкономии» (1819 г.) сформулировал теорию налогов как «теорию наслаждения»: «Каждый налогоплательщик покупает не что иное, как наслаждение. Наслаждение он извлекает из общественного порядка, правосудия, обеспечения охраны личности и собственности». Точку зрения на налог как на плату со стороны производителя за обеспечение нормальных условий хозяйствования разделяли также Ж.Б. Сей и Д.С. Милль. В начале ХХ в. итальянский экономист Ф. Нитти вводит понятие «коллективные потребности», платой за удовлетворение которых являются налоги: «Налог есть та часть богатства, которую граждане дают государству и местным органам ради удовлетворения коллективных потребностей». Позже теория коллективных потребностей и налогов в качестве источника их удовлетворения была воспринята кейнсианцами и неокейнсианцами с поправкой на общественные потребности вместо коллективных. Нашла она отражение и в трудах представителей неоклассической школы, в частности в «Теории государственных финансов» А. Масгрейва и «Экономике» П. Самуэльсона.
Во всех приведенных трактовках налоговая система рассматривается как связующее звено между гражданином и государством, обществом и государством, как некий финансовый стабилизатор общественного порядка, способный обеспечить (собрать средства и оплатить) в демократическом обществе гарантию неприкосновенности личности и собственности налогоплательщика. Таким образом, процесс использования налогов в целях удовлетворения общественных (коллективных) потребностей в рамках данной государственной структуры мы можем определить как стабилизирующую функцию налогообложения.
Впоследствии стабилизирующая функция налогообложения нашла качественно новое воплощение в выполнении налоговыми системами роли гаранта социальной защищенности беднейших членов общества – малоимущих, безработных, инвалидов и престарелых. Произошло изменение условий реализации стабилизирующей функции, и в качестве ее производной появилась новая функция налогообложения – социальная.
Как различать эти функции? Очень просто: если реализация стабилизирующей функции в традиционном понимании осуществляется за счет налоговых взносов абсолютного большинства трудоспособных членов общества в интересах всех членов общества (обеспечение военной, экономической, экологической безопасности страны, защита собственности, свободы и прав граждан), то обеспечение социальной стабильности в обществе достигается за счет дополнительного обложения доходов одной высокодоходной части общества в целях удовлетворения потребностей другой – низкодоходной части общества.
Основным налоговым инструментом обеспечения социальной стабильности стал социальный налог или взносы в фонды социального страхования (ФСС), которые выплачивают и наемные работники, и работодатели. Некоторые страны мира имели социальные программы, формируемые за счет взносов в ФСС, уже в конце XIX – начале ХХ в. В Германии развитие налогового законодательства, предусматривающего отчисления в сеть социальных фондов, относится к 90 м гг. XIX в. С 1998 г. правительство Германии гарантировало рабочим компенсацию потери заработка по болезни и в результате несчастных случаев, а также пенсии по старости и инвалидности. Великобритания приняла подобные программы в начале ХХ в. – здесь страхование безработных стало осуществляться с 1905 г., а пенсии по старости были введены в 1908 г. В США введение социальных налогов в целях создания системы фондов социального страхования было осуществлено в 1935 г. В современной России за счет социальных налоговых взносов финансируются здравоохранение, бесплатное образование, государственное пенсионное обеспечение, государственное социальное страхование.
В современных условиях значение социальной функции налогообложения возрастает, так как посредством ее обеспечивается реализация и общенациональных потребностей, и «общественных» потребностей определенных социальных групп: инвалидов, безработных, престарелых, малоимущих, многодетных семей и других малообеспеченных членов общества. Увеличивается число налогов, посредством которых реализуется социальная функция, – в рамках подоходного налогообложения появилась разветвленная система социальных льгот, при взимании НДС используются льготные ставки для социально значимых товаров и услуг и т. д.
Рассмотренные нами функции налогообложения отвечают на вопрос: «Зачем необходимо собирать налоги?», однако финансовая наука пыталась найти ответ и на другой вопрос: «Как надо собирать налоги, чтобы не затормозить, а по возможности и стимулировать рост эффективности общественного производства?».
Понимание того, что налоговая политика может стимулировать или, наоборот, ограничивать деловую активность тех или иных отраслей предпринимательской деятельности, создавать предпосылки для снижения издержек производства, для повышения конкурентоспособности национальных товаров на мировом рынке, пришло к политикам давно. Уже в XVIII в. во Франции правительство Кольбера, с одной стороны, широко практиковало усиленное обложение потребления, а с другой – создавало налоговые привилегии для тех отраслей промышленности, в развитии которых оно было заинтересовано.
Что же касается финансовой науки, то для нее регулирующая функция налогообложения становится объектом пристального внимания со стороны государственных деятелей и экономистов теоретиков на рубеже ХIХ–ХХ вв. В эти годы и зарубежной и отечественной финансовой наукой уже полностью осознается необходимость использования регулирующей функции налогообложения в качестве мощного средства экономической политики. В начале столетия русский экономист В.Н. Твердохлебов так определял свою позицию в этом вопросе: «Развитие производительных сил – вот высший принцип обложения, который дол жен лечь в основу всякой податной системы». В ХХ столетии налогам была вменена роль стабилизатора экономического цикла. Периодически снижая налоги, государства пытались стимулировать спрос, повысить темпы экономического роста, побудить предпринимателей к инвестициям; повышая налоги, правящие структуры стремились ослабить инфляцию, стабилизировать экономический цикл.
В 70–80-е гг. ХХ в. в модели неоконсерваторов налоговые реформы стали одной из важнейших составляющих реализации политики экономического роста. В условиях нарастающих инфляционных тенденций второй половины 70-х начала 80-х гг. финансовая наука сделала вывод о негативном влиянии прогрессивного налогообложения на эффективное развитие современного производства. Решение вопроса о высоте налоговых ставок было найдено американским экономистом А. Лаффером в рамках теории переложения, которая была основана на идеях неоклассической школы. Высокие налоги на производителя, по выводам А. Лаффера, оказывают сдерживающее влияние на предложение труда и капитала, что и было учтено при проведении налоговых реформ в 80-е и 90-е гг. ХХ в. в США, Великобритании, ФРГ, Франции, Канаде и других странах.
В конце ХХ в. налоги в рамках механизма государственного регулирования рыночной экономики приобрели и качественно новую функцию, не нашедшую до настоящего момента отражения в теоретических исследованиях. Произошла трансформация одного из проявлений регулирующей функции налогообложения, а именно регулирования внешнеторговых и внешнеэкономических отношений в интегрирующую функцию налогообложения. Ее появление обусловлено одной из наиболее характерных особенностей развития мирового хозяйства на современном этапе – усилением процессов взаимозависимости национальных экономик и глобализацией экономики. Налоги стали средством формирования единого экономического пространства для государств, связанных региональными, хозяйственными и политическими интересами.
Реализация интегрирующей функции налогообложения осуществляется посредством: 1) развития двухсторонних и многосторонних договоренностей между странами о снятии таможенных барьеров; 2) расширения системы соглашений об избежании двойного налогообложения доходов в целях поощрения импорта и экспорта капитала; 3) развития международного налогового законодательства; 4) процессов унификации и гармонизации национальных налоговых систем.
Интегрирующая функция налогообложения все более активно проявляется в необходимости учитывать при разработке национальной налоговой политики такие внешние факторы, как состояние налогового климата в других странах, налоговые ставки, применяемые государствами-партнерами, опыт и перспективные направления осуществления налоговых реформ за рубежом.
Наиболее наглядно проявление интегрирующей функции налогообложения просматривается в рамках Европейского союза. Она проявляется в двух направлениях:
- в изменении и согласовании налогового законодательства стран – членов ЕС в целях выравнивания налоговых условий для потребителей, производственного и финансового капитала;
- в налоговых последствиях (изменение условий налогообложения) приспособления членов регионального сообщества к возможностям и рискам, возникающим в результате создания единого регионального рынка.
Так, в ЕС унифицировано акцизное обложение: некоторые из акцизов по договоренности между странами – членами ЕС отменены (в 1993 г. в рамках ЕС были упразднены акцизы на чай, соль, сахар), остальные после преобразования национальных налоговых законодательств и адаптации их к праву ЕС через закон Европейского внутреннего рынка об акцизах от 21 декабря 1992 г. взимаются по единым тарифным позициям. С 1 января 1993 г. введена единая система регулирования НДС в рамках ЕС, которая предусматривает:
- унификацию принципов исчисления НДС;
- изменение правил взимания НДС с экспортно-импортной продукции в целях создания внутри ЕС налогового режима, обеспечивающего беспрепятственное движение товаров;
- программу сближения уровня налоговых ставок НДС.
Специальной комиссией Европарламента ведется активная работа по унификации налога на прибыль предприятий, которая выражается в:
- сближении ставок налога на прибыль от предпринимательской деятельности в странах – членах ЕС;
- унификации налоговой базы;
- унификации методов начисления налоговых льгот для инвесторов при взимании корпоративного налога;
- устранении двойного налогообложения корпораций (фирм) в странах – членах ЕС;
- взаимопомощи государственных структур стран членов сообщества в сфере борьбы с уклонениями от налогообложения компаний (корпораций).
Результаты, достигнутые в процессе гармонизации и унификации налогообложения, существенно стимулируют активность миграции капиталов и рабочей силы внутри Европейского союза, развитие производственных и научно-технических связей.
Итак, в условиях современной экономики возрастает значение регулирующей, стабилизирующей, социальной и интегрирующей функций налогообложения. Осуществление же налоговыми системами фискальной функции в экономически развитых государствах с демократической системой управления неизменно координируется с необходимостью реализации четырех других.
Оптимизация налогообложения. Проблема определения границ налогового бремени существовала всегда. Поскольку время существования государства не ограничивается никакими календарными, а тем более налоговыми сроками, у государства сохраняется постоянная потребность в налоговых доходах, и оно обязано принимать во внимание необходимость возобновления своих финансовых ресурсов в будущем, сознавая, что это реально лишь при наличии нормального производства. Поэтому грамотное определение границ налоговой нагрузки предполагает развитие производства и обеспечение условий роста национальной экономики. Угнетая же экономику, подавляя налогоплательщика, налог уничтожает собственную основу, а государство лишается будущих доходов со всеми вытекающими отсюда последствиями. При этом проблема определения оптимальной налоговой нагрузки актуальна для любой государственной структуры и любой экономической системы, но каждый разрешение этой проблемы будет иным в зависимости от особенностей функционирования и намеченных целей развития того или иного хозяйственного образования.
Осуществляемое сегодня в условиях современной российской экономики последовательное реформирование налоговой системы в целом представляет собой стремление государства определить оптимальные границы налоговой нагрузки, способной удовлетворить его финансовые интересы и не взорвать наметившийся хрупкий баланс социальных и экономических условий существования современного российского общества.
Необходимо понимать, что оптимальность налоговой нагрузки – понятие достаточно сложное, относящееся к группе показателей и характеристик, не поддающихся точному количественному определению.
Она достигается посредством выполнения следующих основных условий: а) достаточности налоговых поступлений для удовлетворения нужд государства, б) приемлемости уровня налогового обложения для налогоплательщиков (как юридических, так и физических лиц), т.е. взиманием налогов на таком уровне и такими методами, которые позволяют обеспечить социально стабильную ситуацию в обществе; в) возможности стимулирования с помощью налоговой системы роста инвестиционной и предпринимательской активности. Сам же процесс оптимизации, т.е. достижение оптимального уровня налоговой нагрузки, обеспечивается посредством реализации комплекса функций налогообложения:
- фискальной и контрольной функций, обеспечивающих изъятие законодательной установленной части дохода налогоплательщиков и поступление налогов в бюджеты органов государственного управления;
- стабилизирующей функции, способствующей финансовому обеспечению гражданских прав населения и сохранению действующей государственной системы;
- регулирующей, обеспечивающей финансовые условия (объем средств, остающихся после уплаты налогов) для возобновления воспроизводственных процессов в рамках национальной экономики на расширенной основе и создание системы экономических стимулов и рычагов, инициирующих инвестиционную активность производителей и основной части трудоспособного населения, а также активизацию конкурентных сил рынка;
- социальной, способствующей использованию налогового механизма для удовлетворения экономических потребностей социально незащищенных групп населения, а также защиты и восстановления окружающей среды, человеческого потенциала общества;
- интегрирующей, создающей условия для адекватного включения национальной налоговой системы в систему экономических регуляторов глобального регионального межгосударственного сообщества и эффективной интеграции отечественной экономики в мировое экономическое пространство.
Полноценная реализация всех этих функций, собственно, и формирует оптимальную налоговую систему или единство налоговых систем на различных бюджетных уровнях, способных в полной мере удовлетворить интересы государства и налогоплательщиков.
При этом необходимо учитывать, что в рамках современной теории налогообложения проблема оптимизации налоговой нагрузки включает в себя несколько основных направлений:
- поиск оптимального уровня налоговой нагрузки, способного согласовать интересы государства и налогоплательщика (юридических и физических лиц) на макроуровне;
- поиск вариантов оптимального распределения налогового бремени на региональном уровне;
- поиск вариантов распределения оптимального налогового бремени в рамках отраслевой структуры национальной экономики.
В современной налоговой практике для оценки оптимальности налоговой нагрузки в рамках конкретной национальной экономики используется целый комплекс критериев. В расчет принимается динамика следующих показателей:
- общий уровень налогообложения (удельный вес налогов в ВВП);
- уровень бюджетного дефицита по отношению к ВВП;
- уровень совокупного объема налогов с населения к объему уровня доходов граждан, а также расчет этого показателя по социальным группам населения;
- темпы роста общественного производства в целом и по структурным секторам экономики и т.д.
Как видим, практически отсутствуют прямые показатели, однозначно (в положительном или отрицательном аспекте) характеризующие результативность функционирования налоговой системы. Главным недостатком этих показателей является подверженность их влиянию дополнительных факторов, под воздействием которых они формируются.
В Налоговом кодексе РФ оптимальное налогообложение трактуется как налогообложение, соизмеряющее интересы государства в наполнении бюджета с возможностями налогоплательщика удовлетворить эти интересы без ущерба его экономических и социальных (конституционных) прав: «при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к их уплате» (п. 1 ст. 3 НК РФ); «налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными, недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав» (п. 3, ст. 3 НК РФ). Оптимизация же налоговой нагрузки для налогоплательщиков должна, по положению Налогового кодекса РФ, достигаться за счет реализации принципов «горизонтальной» и «вертикальной» справедливости. Первый означает, что все налогоплательщики с одинаковыми объектами налогообложения должны платить одинаковые налоги, второй – что налогоплательщики, имеющие однородные объекты налогообложения, но разные налоговые базы, должны платить налоги, дифференцированные по налоговой базе. Таким образом, оптимизация налоговой нагрузки для налогоплательщиков должна достигаться посредством перераспределения налоговых отчислений через механизм дифференциации налоговых ставок.
Характерно, что в качестве одного из важнейших критериев оптимизации рассматривается поиск максимального объема налоговой нагрузки (доли ВВП), взимание которой не вызовет обострения социально-экономических противоречий в обществе либо ухода плательщиков в теневые структуры. Конституционный Суд прямо указал, что реализация основных прав и свобод, закрепленных Конституции РФ, не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан РФ гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. При этом размер налога или сбора, подлежащего уплате, должен в целом соответствовать ценности этого объекта, его важности для налогоплательщика. Налог должен быть таким, чтобы не провоцировать налогоплательщика на отказ от имущества, доходов или определенного вида деятельности.
В целом трактовка основных направлений оптимизации налогообложения в Налоговом кодексе РФ по основным своим параметрам совпадает с критериями, присущими современной налоговой теории.
4.4. Реформирование налоговой системы Российской Федерации
Изменения в отечественной налоговой системе в последнее десятилетие ХХ в. и в первые годы ХХI века были обусловлены глобальными социально-экономическими изменениями, происходящими в нашем обществе, экономике и структуре государственных финансов страны.
С началом развития рыночных отношений в 1991–1992 гг. возникла необходимость создания налоговой системы, адекватной новым условиям хозяйствования. На решение этой задачи был направлен Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы РФ». Законодательно было установлено, что объектами налогообложения являются прибыль (доход), стоимость определенных товаров, добавленная стоимость продукции, имущество юридических и физических лиц, передача имущества (дарение, продажа, наследование), операции с ценными бумагами, отдельные виды деятельности и другие объекты. Косвенные налоги эволюционировали от однократного налогообложения потребительских товаров на стадии конечного потребления (налог с оборота; налог с продаж, введенный в 1991 г. и отмененный в 1992 г.) к многократному обложению хозяйственного оборота, начиная со стадии производства посредством введения новых косвенных налогов – налога на добавленную стоимость (НДС) и акцизов.
Активное законотворчество в течение 1991–1992 гг. привело к тому, что на начало 1993 г. налоговая система России была представлена совокупностью более 40 налогов и сборов. Существовало также 20 государственных внебюджетных фондов, доходная часть которых формировалась за счет целевых отчислений. На протяжении 90-х гг. российская налоговая система продолжала трансформироваться, приспосабливаться к ее новым условиям хозяйствования за счет включения в нее нового или модификаций действующего налога, способного, по мнению реформаторов, достаточно быстро пополнить доходы бюджета. Однако такая политика не дала реальных положительных результатов. Как показала практика, за период 1995–1999 гг. произошло существенное снижение эффективности налогового администрирования, нашедшее реальное отражение в приросте недоимки налоговых сборов в процентах к ВВП, который составил по федеральному бюджету в 1996 г. 1,1%, в 1997 г. – 1,3, в 1998 г. – 2,1, в 1999 г. – 0,9, а по консолидированному бюджету соответственно – 3,0, 2,4, 2,9, 0,7%.
В результате к 2000 г. в России сложилась трехуровневая налоговая система, имеющая преимущественно фискальный характер и практически не ориентированная на стабилизацию социальной ситуации в обществе, стимулирование развития отечественного производства и поощрение инвестиционной активности производителей.
Практика 90-х гг. показала бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения «точечных» изменений в налоговое законодательство на основе копирования западных образцов. Стало очевидно, что задача создания оптимальной налоговой системы, способной сбалансировать интересы государства и налогоплательщиков, может быть решена только путем формирования единого согласованного Налогового кодекса и дополнения его законодательным инструментарием внесения сбалансированных поправок по мере возникновения необходимых для этого предпосылок. Налоговая реформа должна предусматривать снижение налоговой нагрузки и решение вопроса ликвидации барьеров, препятствующих развитию бизнеса, большую прозрачность налогоплательщиков для государства, а также улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от уплаты налогов.
Было принято решение о проведении налоговой реформы в несколько этапов, причем значительную часть преобразований предусматривалось реализовать в 2001–2003 и 2004–2005 гг. Однако некоторые мероприятия, носящие концептуальный характер, из-за невозможности их оформления в виде законодательных инициатив, в частности вследствие неопределенности будущей экономической динамики, должны быть сформулированы и реализованы по мере создания соответствующих экономических условий.
Рассмотрим теперь более подробно основные виды налогов в процессе их реформирования в рамках налоговой системы Российской Федерации.
Налог на доходы физических лиц. С 1 января 1992 г. по 31 декабря 2000 г. на территории Российской Федерации действовал Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц». За эти годы были приняты 22 поправки, которые существенно изменили первый вариант закона. Подоходный налог с физических лиц является федеральным налогом. К уплате налога привлекаются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, как имеющие, так и не имеющие постоянного местожительства в РФ. Объектом обложения подоходным налогом является совокупный доход, полученный в календарном году, как в денежной, так и в натуральной форме, в том числе в виде материальной выгоды. В налогооблагаемый доход не включаются выплачиваемые и назначаемые в соответствии с законодательством РФ государственные пособия, пенсии, компенсационные выплаты, стипендии, дотации, субсидии, средства материальной помощи и др.
В действующем Налоговом кодексе РФ изменено название налога на «налог на доходы физических лиц». Это связано с изменением объекта налога – вместо «совокупного дохода» налогоплательщика в налоговое законодательство введены три различных вида дохода граждан, облагаемых налогом:
- трудовые доходы, т.е. доходы, получаемые от выполнения трудовых и приравненных к ним обязанностей, к которым применяется единая 13%-ная налоговая ставка, вне зависимости от величины полученного дохода, уменьшенная на установленные налоговые вычеты;
- пассивные доходы, связанные с оборотом капитала и не зависящие от непосредственной трудовой деятельности налогоплательщика. Такие доходы облагаются по ставке 35%, и к ним относятся: выигрыши в лотереях, тотализаторах и других основанных на риске играх; стоимость любых выигрышей и призов в рекламных конкурсах; страховые выплаты в части, превышающей установленные размеры; процентные доходы по банковским вкладам в части превышения суммы, рассчитываемой исходя из действующей ставки рефинансирования ЦБ по рублевым вкладам и 9% годовых по вкладам в иностранной валюте; сумма экономии на процентах при получении плательщиком заемных средств в части превышения установленных размеров;
- дивиденды и доходы, полученные физическими лицами, не являющимися резидентами РФ, облагаются по ставке 30%.
Налог на доходы физических лиц предусматривает с 2001 г. значительное снижение налогового бремени за счет расширения налоговых льгот. В НК РФ предусмотрено уменьшение налоговой базы на различные виды вычетов: стандартные (необлагаемый минимум); социальные (расходы на обучение, лечение, приобретение лекарственных средств); имущественные (в связи с продажей, покупкой, строительством жилья); профессиональные (в сумме фактически произведенных расходов, связанных с профессиональной деятельностью предпринимателей, осуществляемой без образования юридического лица).
Следует также отметить, что и в период с 1992 по 2001 г., и в настоящее время, налог на доходы физических лиц (подоходный налог) является федеральным налогом, а средства от него в большей части поступают в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (см. табл. 4.1).
Налогообложение прибыли предприятий. В СССР взаимоотношения государственных предприятий с бюджетом определялись Порядком распределения прибыли, установленным в ходе проведения хозяйственной реформы в 1965 г. Существовала персонифицированная система отчислений от прибыли для различных отраслей и конкретных предприятий по нескольким бюджетным уровням. В условиях становления рыночных отношений возникла необходимость унификации этого процесса, т.е. установления единого норматива отчислений от прибыли в бюджет.
Новый механизм налогообложения прибыли был введен с 1 января 1992 г. Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы РФ». Он был построен на принципе единства определения объекта налогообложения, ставок и налоговых льгот для предприятий различных отраслей экономики. За почти 10-летний срок действия данного закона в него было внесено около 30 изменений и дополнений. Однако они так и не смогли решить целый комплекс проблем, например проблему несоответствия между режимом учета расходов организаций в бухгалтерском учете и при налогообложении, несогласований при формировании налоговой базы и т.д. Решение этих вопросов попытались найти в НК РФ.
Главой 25 НК РФ «Налог на прибыль организаций» вводится общепринятый в мировой налоговой практике порядок определения налоговой базы – как реально полученного, а не определенного расчетным путем финансового результата, т.е. как разницы между доходами, полученными налогоплательщиком за налоговый период, и расходами, связанными с производством и реализацией товаров (услуг, работ). Сняты ограничения в отнесении на затраты при исчислении налоговой базы ряда расходов, связанных с извлечением прибыли: на рекламу, добровольное страхование, подготовку и переподготовку кадров.
Нормами НК предусмотрен механизм амортизации имущества предприятий. Амортизируемое имущество распределяется по 10 группам в соответствии со сроками полезного использования. Предусмотрено снижение сроков полезной эксплуатации имущества, относящегося к активной части, в среднем на 30% от действующей нормы, а относящегося к пассивной части – в среднем на 10%.
В целях обеспечения единого подхода к налогообложению организаций различных отраслей экономики (в том числе производства, торгов ли, финансов, страхования) и создания условий для активизации конкурентных отношений введена единая ставка налога на прибыль в размере 24%. Доходы, полученные в виде дивидендов, облагаются по ставке 6%. Налог на доход, полученный в виде процентов по долговым обязательствам, включая государственные и муниципальные ценные бумаги, установлен в размере 15%.
Однако в соответствии с новым порядком начисления налога на прибыль не учитывается большинство из ранее применявшихся в налоговом законодательстве РФ и до сих пор применяющихся практически во всех развитых странах мира инвестиционных налоговых льгот, обеспечивающих исключение из налогооблагаемой базы затрат предприятия на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и внедренческие проекты. Это значительно снижает возможности использования регулирующей функции налогообложения в рамках отечественной налоговой системы.
Налог на добавленную стоимость. Налог на добавленную стоимость (НДС) заменил налог с оборота со 2 января 1992 г. Он был введен в налоговое законодательство 6 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Первоначальная ставка НДС была установлена в размере 28% к облагаемому обороту. С 1 января 1999 г. она была понижена до 20% на все основные виды товаров и услуг и до 10% на все продовольственные товары (кроме подакцизных), сельскохозяйственную продукцию продовольственного назначения, ряд товаров для детей и медикаментов. Впоследствии в законодательство были внесены многочисленные изменения и дополнения, касающиеся вопросов уточнения определения налоговой базы, уровня налогообложения и др.
С 1 января 2001 г. введена в действие гл. 21 «Налог на добавленную стоимость» части II НК РФ. Объектами обложения НДС признаются операции по реализации товаров, выполнению работ или оказанию услуг на территории РФ. Объектом налогообложения является также ввоз товаров на территорию РФ.
НДС – особый вид обложения, он не должен оказывать налогового давления на производителя. Поэтому одним из основополагающих принципов исчисления НДС является правильное начисление налога, принимаемого к возмещению (зачету). В связи с чем для всех налогоплательщиков установлен порядок, согласно которому суммы налога, уплаченные при приобретении основных средств и нематериальных активов, в полном объеме вычитаются из сумм налога, подлежащих взносу в бюджет, в момент принятия к бухгалтерскому учету. Таким образом, сегодня в РФ, как и в мировой практике, сумма НДС, подлежащая уплате в бюджет, определяется как разница между суммой НДС, полученной налогоплательщиком (производителем) от покупателей за реализованные им товары (услуги), и суммами НДС, уплаченными налогоплательщиком поставщикам за приобретенные материальные ресурсы производственного назначения. Являясь активным сборщиком налога, производитель, тем не менее, не несет реальной налоговой нагрузки. Она полностью перекладывается на конечного потребителя, который и становится реальным носителем налога. Являясь по существу универсальным налогом на потребителя, НДС обеспечивает регулярное поступление средств в бюджет и позволяет охватить все сферы производства и реализации ВВП.
В настоящее время НДС – один из основных источников бюджета (см. табл. 4.1). В консолидированном бюджете объем налоговых поступлений от НДС превышает пятую часть всех налоговых доходов. Ставка НДС составляет 18%, а по социально значимым товарам и услугам – 10%. С 2001 г. впервые введено понятие «нулевая ставка» НДС(0%), которая применяется в отношении экспортируемых товаров и обеспечивает не только освобождение экспортера от НДС, но и возмещение из бюджета налогов, уплаченных по материальным ресурсам производственного назначения. Такая схема соответствует мировой практике, является формой государственной поддержки экспорта и обеспечивает равные конкурентные условия для отечественных товаров на мировом рынке. При ввозе (импорте) товаров на территорию России НДС взимается по ставкам, установленным для отечественных товаров.
НДС не облагается большая группа товаров и услуг, социально значимых для населения: медицинские товары и услуги; услуги по уходу за инвалидами, престарелыми, по содержанию детей в дошкольных учреждениях; муниципальные услуги, перевозки общественным транспортом, услуги в сфере образования, культуры и искусства и др.
Акцизы. В Российской Федерации акцизы появились в 1992 г. одно временно с НДС и заменили вместе с ним ранее действовавший налог с оборота. В Налоговом кодексе РФ к этим товарам отнесены: спирт этиловый и спиртосодержащая продукция, в том числе алкогольная; пиво; табачная продукция; ювелирные изделия; бензин автомобильный; природный газ; нефть; дизельное топливо; моторные масла; легковые автомобили и мощные мотоциклы.
Основополагающими факторами при применении акцизов являются производство и первая реализация подакцизного товара. Поэтому объектом обложения акцизами признана реализация лицами (организациями или индивидуальными предпринимателями) произведенных ими подакцизных товаров.
Поимущественные налоги. К системе поимущественных налогов в РФ относятся:
- налог на имущество предприятий;
- земельный налог;
- налоги на имущество физических лиц;
- налоги на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения.
Существенной особенностью имущественных налогов является обязательность их уплаты вне зависимости от результатов хозяйственной деятельности организаций и доходов физических лиц.
На протяжении последних лет происходило совершенствование налогового законодательства по налогу на имущество предприятий – сужалась налогооблагаемая база и повышалась налоговая ставка с одновременной переоценкой основных средств. Это позволило превратить налог на имущество предприятий в серьезный источник формирования налоговой базы региональных и местных бюджетов. Законодательно определена предельная ставка налога – до 2% от балансовой стоимости облагаемого имущества. Объект обложения определен как остаточная стоимость основных средств, нематериальных активов, стоимость запасов и ресурсов, находящихся на балансе налогоплательщика. Налогоплательщиками являются все российские организации, а также иностранные организации в части их имущества, расположенного на территории РФ.
Основной вид платы за землю – земельный налог, который в соответствии с законодательством РФ отнесен к местным налогам, является обязательным и взимается на всей территории РФ. Размеры налога определяются с учетом качества земли, ее площади, состава угодий, местоположения (по землям сельскохозяйственного назначения); зон градостроительной ценности, социально-культурного потенциала и т.д. (по землям несельскохозяйственного назначения). В качестве основной величины земельного налога в расчет принята нормативная величина земельной ренты. При этом согласно налоговому и бюджетному законодательству средние ставки земельного налога подлежат индексации.
К системе местных налогов отнесена также группа налогов на имущество физических лиц. С учетом различия в видах имущества (недвижимость, транспортные средства) и особенностей их эксплуатации установлены два вида налогов: налог на строение, помещения и сооружения и налог на транспортные средства – с различными ставками и базой налогообложения. Законодательно установлен дифференцированный подход к установлению размеров ставок как по налогу, на строения, помещения и сооружения, так и по налогу на транспортные средства (в зависимости от инвентаризационной стоимости и мощности двигателя). При этом право установления конкретных размеров ставки налогов в пределах, определенных законодательством, предоставлено представительным органам местного самоуправления с учетом характера налога и полного его зачисления в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) имущества.
Единственным федеральным налогом, включенным в структуру имущественных налогов, является налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения. Взимание налога предусматривается для наследников не первой очереди не со всей стоимости имущества, а за вычетом необлагаемого минимума, т.е. налог взимается в случаях, если общая стоимость переходящего в собственность физического лица имущества на день открытия наследства или на дату удостоверения договора дарения превышает соответственно 850-кратный и 80-кратный установленный законом минимальный размер оплаты труда (МРОТ). Ставки налога дифференцируются в зависимости от стоимости имущества и от того, к какой категории очереди на наследуемое имущество относится наследник.
Единый социальный налог. С 2001 г. ранее существовавшие страховые взносы, уплачиваемые в Пенсионный фонд РФ (ПФР), Фонд социального страхования РФ (ФССР) и Фонд обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС), заменены единым социальным налогом. Так как социальный налог носит строго целевой характер, то каждый из фондов получает от его суммы в виде доходов определенную часть, предусмотренную как процентная ставка с налоговой базы.
Перечень плательщиков налога соответствует перечню прежних плательщиков страховых взносов в фонды социального страхования, за исключением того, что в число плательщиков больше не входят физические лица – наемные работники, с заработной платы которых раньше удерживался 1% в ПФР (он теперь взимается в системе подоходного обложения в рамках 13%-ного налога с трудовых доходов).
Плательщиков ЕСН условно можно разделить на две категории. К первой относятся работодатели – организации, предприниматели и граждане, которые нанимают или привлекают работников на основе трудового или гражданско-правового договора. Ко второй категории относятся независимые «самозанятые» лица, которые вступают в отношения с заказчиком своих работ и услуг самостоятельно (ученые лекторы, писатели, артисты, частнопрактикующие врачи, юристы, аудиторы, парикмахеры и т.д.).
Объектом налогообложения для работодателей признаются любые прямые выплаты в пользу своих наемных работников, а также авторские и лицензионные вознаграждения в пользу физических лиц. Объектом налогообложения для налогоплательщиков-неработодателей признаются их доходы от предпринимательской и иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с их извлечением.
Важным отличием ставок единого социального налога от ранее действовавших тарифов страховых взносов является использование регрессивной шкалы налогообложения: от 26% до 2%.
Ставки ЕСН различаются не только в зависимости от суммы выплат, но и от категории плательщиков.
Для основной массы работодателей (при налоговой базе каждого работника нарастающим итогом с начала года до 280 тыс. руб.) применяется ставка налога в размере 26%, из них 20% – в ПФР; 2,9% – в ФССР; 1,1% – в ФОМС и 2% – в территориальные ФОМС.
Для работодателей-организаций, занятых производством сельскохозяйственной продукции, организаций народных художественных промыслов и родовых семейных общин коренных малочисленных народов Севера ставка налога при той же налоговой базе составляет 20%, из них 15,8% – в ФПР; 1,9% – в ФСС; 1,1% – в ФОМС; 1,2% – в территориальные ФОМС.
Вторая категория плательщиков – неработодателей – уплачивают ЕСН с такой же базы в размере 10%, из них 7,3% – в ПФР; 0,8 % – в ФОМС; 1,9% – в территориальные ФОМС.
В ходе налоговой реформы были также существенно изменены и другие виды налогов: таможенные пошлины и сборы, налоги и платежи, связанные с эксплуатацией природных ресурсов, и др. Ряд налогов и сборов был отменен.
Основой идеологии программы реформ, уже проведенных правительством и запрограммированных на ближайшие годы, стала общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков, такая направленность налоговых преобразований должна способствовать возврату в легальную сферу российского бизнеса капиталов, ушедших в безналоговый оборот или вывезенных в последние годы за границу. Принципиальное значение имеют и вопросы равномерного и справедливого распределения налоговой нагрузки по категориям налогоплательщиков в зависимости от уровня их доходов. В число приоритетных направлений налоговой реформы выходит сейчас также работа по адаптации российского налогового законодательства к системе международных налоговых отношений: проведение переговоров и заключение соглашений с другими государствами об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал, предотвращение уклонения от уплаты налогов, а в целом – использование отечественной налоговой системы в качестве механизма интеграции российской экономики в современное мировое хозяйство.
4.5. Неналоговые доходы
Совокупные неналоговые доходы бюджета значительно меньше общих налоговых поступлений. Они составляют немногим более 15% общих доходов бюджетов, а текущие неналоговые поступления – менее 5%.
Неналоговые доходы определяются как категория доходов бюджета, не связанных с налогами. В доходы федерального бюджета зачисляется часть доходов предприятий, в которых государство является одним из собственников или единственным собственником. Преимущественно это дивиденды по акциям, принадлежащим государству. Однако не все доходы государственных предприятий находятся в непосредственном распоряжении государственных финансовых органов. Коль скоро предприятие функционирует по законам рынка, его финансы должны быть обособлены от финансов государства. Государственные предприятия самостоятельно должны выплачивать заработную плату, возмещать иные издержки и, как правило, инвестировать часть прибыли в собственное развитие. Таким образом, происходит разграничение доходов государственного бюджета (в виде дивидендов по государственным акциям) и государственного сектора в целом.
К категории неналоговых доходов в соответствии с бюджетной классификацией, принятой в РФ (см. раздел 5.1), относятся: неналоговые поступления; доходы от операций с капиталом; официальные трансферты.
Неналоговые поступления включают: доходы от государственной собственности и предпринимательской деятельности, административные сборы и платежи, доходы от продаж, поступления по штрафам и санкциям, кроме штрафов за просрочку уплаты налогов, и добровольные, безвозмездные, невозвратные текущие поступления из негосударственных источников.
К доходам от собственности и предпринимательской деятельности относятся все государственные доходы, поступление которых связано с государственным владением собственностью, предприятиями, финансовыми активами или нематериальными активами, а также кассовая (фактическая) прибыль ведомственных предприятий, полученная ими в результате реализации товаров и услуг за пределы сектора государственного управления. Доходы данной категории могут иметь форму дивидендов, процентов, лицензионных платежей, отчислений от предпринимательского дохода или кассовой прибыли ведомственных предприятий, арендной платы за землю, перечисляемой в бюджет прибыли Центрального банка. К этой категории не относятся доходы за счет прибыли на капитал, поступающие либо от реализации капитальных активов, либо от продажи или выпуска акций, либо погашения предоставленного кредита.
Плата за недра и платежи за использование акваторий и участков морского дна взимаются в форме денежных платежей, части добытого минерального сырья или иной произведенной продукции, выполнения работ или предоставления услуг, зачета сумм предстоящих платежей в бюджет в качестве долевого вклада в уставный фонд создаваемого горного производства.
Административные сборы и платежи охватывают сборы и платежи, полученные в обмен на товары непроизводственного назначения и предоставление услуг некоммерческого характера, а также выручку от продаж, осуществляемых ведомственными предприятиями, издержки производства которых не могут быть определены отдельно. Эта категория включает как оплату товаров и услуг, характер которых не связан с государственным регулированием, так и обязательные платежи за услуги, связанные с таким регулированием (например, выдача водительских прав, паспортов, судебные сборы). В данную категорию входят поступления от продажи товаров, которые являются побочными по отношению к обычной производственной или социальной деятельности государственных ведомств и организаций (лесоматериалы из лесных заповедников, семена с экспериментальных ферм, открытки и художественные репродукции, продаваемые в музеях, и т.д.). К этой категории относятся платежи за услуги, которые предоставляются органами государственного управления (например, плата за лечение, обучение, за вход в музеи, парки, места отдыха). К ней также относится арендная плата за здания и сооружения, кроме земельной ренты.
Поступления от штрафов и санкций включают поступления от уплаты штрафов и применения конфискационных мер, которые не имеют отношения к нарушению налогового режима. В данную категорию включаются все пени и штрафы, которые невозможно идентифицировать отдельно и отнести к нарушениям налогового законодательства либо связать с какими-либо причинами.
Доходы от операций с капиталом включают поступления от продажи государством основного капитала, доходы от реализации государственных запасов, земли и нематериальных активов, а также поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников для финансирования капитальных затрат. В российской практике доходы от операций с капиталом объединяются с общим объемом налоговых поступлений и выделяются отдельно в их составе.
Доходы от реализации государственных запасов формируются в результате продажи органами государственного управления запасов стратегических материалов, чрезвычайных и стабилизационных запасов товаров, осуществляемой государственными организациями, регулирующими рынок (т.е. некорпоративными единицами, не занимающимися реализацией товаров и услуг в значительных масштабах), а также продажи запасов зерна и других товаров, которые имеют особо важное значение для государства. В особых случаях сюда могут включаться доходы от реализации большого количества товарных излишков других видов.
Доходы от продажи земли и нематериальных активов. К объектам продажи относятся земля, леса, внутренние водоемы и месторождения, за исключением расположенных на них сооружений или строительных объектов. Если стоимость земли невозможно отделить от стоимости реализованного сооружения, общая стоимость сделки должна показываться на основе преобладающего компонента. К нематериальным активам относятся права на разработку месторождений полезных ископаемых и занятие рыбной ловлей, другие концессии и арендные договоры, касающиеся земли, патентов, авторских прав и товарных знаков.
Поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников. Под ними понимаются поступления добровольных, безвозмездных, невозвратных платежей на капитальные нужды, полученных государственными органами из негосударственных источников. В отличие от безвозмездных текущих трансфертов капитальные трансферты из негосударственных источников в основном осуществляются за счет накопленного богатства прежних лет. Их целью является финансирование процесса капиталообразования, расходов, предстоящих в долгосрочной перспективе, или приобретения материальных ценностей. Сюда относятся капитальные трансферты на строительство или покупку больниц, школ, музеев, театров, культурных центров или других государственных сооружений и оборудования. Также включаются капитальные трансферты в денежной форме, полученные от частных лиц, частных некоммерческих учреждений, негосударственных организаций, корпоративных и частных квазикорпоративных предприятий и других источников, за исключением средств, полученных от других органов государственного управления и международных организаций.
Полученные официальные трансферты. В данную категорию входят все невозвратные, безвозмездные платежи, полученные от других органов государственного управления или международных организаций. Это репарации, дарения, средства, предназначенные для осуществления особых проектов или программ, поддержки основного бюджета или другой цели.
К трансфертам от других уровней управления относятся невозвратные безвозмездные платежи, поступающие от одних уровней управления другим уровням. В российской практике они имеют форму финансовой поддержки субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств.
Глава 5. Расходы государственных финансов
Контрольные вопросы
1. Дайте определение понятия «государственные и муниципальные расходы».
2. Какие задачи решают органы власти, осуществляя расходы?
3. Какие классификации расходов используются при формировании расходов органов управления?
4. Охарактеризуйте сферу применения ведомственной классификации расходов.
5. Для чего используется функциональная классификация расходов?
6. Назовите основные направления расходов органов власти.
7. Что такое классификация расходов по экономическому назначению и для чего она используется?
8. Что такое перекрестная классификация расходов и для чего она используется?
9. Каким образом органы власти воздействуют на экономику, осуществляя расходы?
10. Охарактеризуйте тенденции изменения абсолютных размеров государственных расходов и их доли в ВВП.
11. Назовите меры, способствующие повышению эффективности расходов органов власти.
12. Что такое секвестр расходов?
5.1. Общее понятие о расходах и их классификация в традиционной системе государственных финансов
Расходы федеральных, региональных и муниципальных органов управления в традиционной системе государственных финансов рассматриваются как платежи, связанные с осуществлением этими органами своих функций. С их помощью реализуются политические, социальные и экономические цели. Общий объем платежей органов власти определяется не только расходами, но и кредитованием. Поэтому расходы и чистое кредитование объединяются в общую категорию «расходов и чистого кредитования». Целесообразность объединения расходов и чистого кредитования в общую категорию «расходов и чистого кредитования» обусловлена тем, что кредитование ведет к увеличению государственных платежей и вместе с расходами определяет величину дефицита.
Расходы органов управления – это платежи, не подлежащие возврату, т.е. платежи, которые не создают и не погашают финансовых требований независимо от того, являются ли они возмездными или безвозмездными, текущими или капитальными. Расходы складываются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государственных и муниципальных служащих, социальных выплат, официальных трансфертов другим органам государственного и муниципального управления и обслуживания (процентных выплат) государственного долга. В расходы включаются также переданные официальные трансферты. Категория расходов не включает платежи в счет погашения государственного долга, которые рассматриваются как финансирование, а также чистое кредитование. При формировании финансов сектора государственного управления расходы отражаются на валовой основе.
Органы власти осуществляют расходы как из бюджетов различных уровней, так и из внебюджетных фондов. Поступающие в бюджеты средства обезличиваются. Это позволяет органам власти свободно маневрировать имеющимися финансовыми ресурсами БК РФ также законодательно закреплен принцип общего (совокупного) покрытия расходов, в соответствии с которым все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджетной системы и поступлениями из источников финансирования его дефицита, а доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета.
Чистое кредитование. Государственное финансирование осуществляется в форме безвозвратных расходов и форме кредитования. Кредитование отличается от расходов тем, что при выдаче кредита возникают обязательства по его возмещению. Различают валовое и чистое кредитование. Чистое кредитование определяется как разность валового предоставления ссуд и приобретения акций и валовой величины погашенных кредитов, выданных ранее, и выручки от продажи акций. При этом покупки, оплачиваемые за счет кредита в форме договорного обязательства с фиксированным сроком погашения, отражаются как расходы и одновременно как операция заимствования. Чистое кредитование охватывает операции органов государственного управления с финансовыми требованиями в целях реализации государственной социальной и экономической политики, содействия реализации проблем научно-технического развития и финансирования дефицита бюджетов.
В кредитование за вычетом погашения включаются операции органов государственного управления с финансовыми требованиями к институциональным единицам других секторов экономики, осуществляемые в целях выполнения государственных задач. Это, в частности, кредиты населению для строительства или покупки жилья, восстановления объектов, разрушенных в результате стихийных бедствий или военных действий. Как правило, такие кредиты выдаются под низкие проценты. К категории кредитования не относятся операции, производимые для управления ликвидностью и получения прибыли. Эти операции, осуществляемые с обязательствами других секторов экономики, рассматриваются как операции финансирования дефицита бюджета.
Расходы государственных финансов отражают отношения между государством и получателями бюджетных средств. Часть этих отношений имеет непосредственно денежное выражение (пенсии, пособия, заработная плата государственных служащих, кредиты и т.п.), в то же время значительная часть услуг, предоставляемых органами власти их получателям, не имеет для них непосредственно денежного выражения (расходы на здравоохранение, поддержание общественного порядка, оборону и др.).
Для того чтобы расходами органов власти можно было управлять, они должны быть сгруппированы в экономически однородные группы на основе классификаций. В этих целях используются ведомственная, функциональная, экономическая и перекрестная классификации. Ведомственная классификация расходов отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального, региональных и местных бюджетов (министерствам, ведомствам, агентствам, службам и т.п.). Она связана со структурой органов государственного управления в соответствующем бюджетном году. На региональном и местном уровнях распределение средств отражается применительно к организации системы органов управления в каждом конкретном регионе и муниципальном образовании. Таким образом, в бюджете фиксируются средства по каждому учреждению, получающему бюджетные ассигнования и существующему на момент утверждения бюджета. Перечень прямых получателей бюджетных средств является первым уровнем ведомственной классификации. Вторым уровнем является классификация (группировка) целевых статей расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей средств, третьим уровнем является выделение видов расходов, детализирующих направление финансирования по целевым статьям.
Плюсом ведомственной классификации является ее адресность, наличие соответствующих счетов, минусом – постоянное изменение структуры управления. Эти изменения делают невозможным какие-либо динамические или территориальные сопоставления и прогнозирование целевых расходов применительно к выполняемым органами управления функциям. Кроме того, ведомственная классификация не дает представления об экономической характеристике расходов. Ответы на эти вопросы дают две другие классификации:
o функциональная классификация расходов;
o экономическая классификация расходов.
Содержащееся в ведомственной классификации распределение средств по конкретным функциональным направлениям деятельности и видов расходов по экономическим элементам обеспечивает исходные данные для построения функциональной и экономической классификаций. Эти классификации основываются на следующих моментах: назначение или функция, с выполнением которой связаны расходы (функциональная классификация); экономическая характеристика операций, посредством которых эти расходы осуществляются (экономическая классификация). Сочетание экономической и функциональной классификаций представляет собой перекрестную классификацию, в которую входят основные категории из обеих вышеуказанных классификаций.
Общие подходы к формированию ведомственной, функциональной, экономической и перекрестной классификаций расходов, как к инструментам, обеспечивающим объединение расходов в экономически однородные группы, позволяющие организовать управление ими в соответствии с целями государственной финансовой политики, одинаковы как в традиционной, так и в реформированной системе государственных финансов. Различия вытекают из разных подходов к определению момента регистрации операций и стремления в реформированной классификации увязать движение государственных доходов и расходов с изменениями активов.
5.2. Основные категории расходов по функциональному назначению в традиционной системе государственных финансов
В любом государстве существуют и решаются проблемы, ради которых и существует государство. В гражданском демократическом обществе предполагается, что государство призвано осуществлять функции, порученные ему его гражданами. Такими функциями являются, например, обеспечение общественного порядка и безопасности, образования, здравоохранения, внешнеэкономической деятельности и др. независимо от того, какими министерствами и ведомствами они осуществляются. В системе государственных финансов эти функции систематизированы в функциональной классификации расходов и чистого кредитования.
Функциональная классификация расходов и чистого кредитования в традиционном понимании обеспечивает распределение финансирования в денежной форме по функциям органов государственного и муниципального управления, связанным прежде всего с оказанием нерыночных услуг и перераспределением доходов и собственности. Кредитование также может классифицироваться в соответствии с функциональным назначением кредитов. Расходы органов власти носят целевой характер и направлены на реализацию конкретных функций. Именно из этого вытекает необходимость в функциональной классификации расходов. Она используется для расчета объемов ресурсов, выделяемых органами управления на осуществление различных видов деятельности и выполнение государственных задач, и является инструментом, позволяющим реализовать приоритеты политики органов власти в области расходов.
Функциональная классификация не зависит от организационно-структурных изменений в системе органов управления. Ее использование позволяет анализировать динамику и выявлять тенденции изменения расходов различного функционального назначения, прогнозировать расходы на перспективу и проводить международные сравнения в целях определения степени участия органов управления отдельных стран в осуществлении экономических и социальных функций. Классификация расходов по функциональному назначению представлена в табл. 5.1.
Таблица 5.1
Классификация расходов по функциональному назначению
Более детальная группировка расходов бюджетов всех уровней управления в соответствии с направлениями бюджетных средств на выполнение основных функций производится на основе функциональной классификации расходов бюджетов, составляемой с учетом особенностей отдельных стран. Опыт стран по построению таких классификаций обобщен в классификации, разработанной и рекомендуемой МВФ для использования в национальных классификациях.
Некоторые виды деятельности органов государственного управления объединяют расходы двух или более функциональных категорий. К таким видам деятельности относятся наука, охрана окружающей среды, космонавтика, водопользование. Расходы на данные виды деятельности включаются в те функциональные группы, с которыми они связаны. Например, космонавтика обслуживает оборону, связь, обрабатывающую промышленность. Научные исследования обособляются тогда, когда они составляют значительную часть расходов. Расходы на науку, являющиеся неотъемлемой составной частью каких-либо программ, как правило, отдельно не выделяются, а относятся по функциональной принадлежности программы в целом. В связи с этим расходы на научные исследования, выделяемые по отдельным позициям, представляют лишь часть общих расходов органов управления на эти цели.
В ряде случаев органы государственной власти решают крупномасштабные задачи, охватывающие ряд функций. Так, например, может решаться задача сокращения безработицы в промышленности. Для анализа расходов, связанных с решением такого рода задач, целесообразно формировать самостоятельные программы и относящиеся к ним затраты вне рамок функциональной классификации с одновременным отнесением затрат к соответствующим статьям функциональной классификации.
Конкретные функции государственного управления, как правило, стабильны. Поэтому содержание расходов на их выполнение в традиционной и новой классификациях расходов по функциональному назначению в основном совпадает. В новой классификации расходов по функциональному назначению изменения обусловлены главным образом объединением всех расходов в восемь крупных групп, более или менее однородных по своему функциональному назначению. Поэтому в ряде случаев поменялось отнесение конкретных видов функциональных расходов к крупным группам, т.е. изменилось их место в классификации. В связи с этим в целях данного учебника не дается подробного комментария к содержанию отдельных видов расходов в традиционной классификации расходов по функциональному назначению. Такой комментарий будет приведен в параграфе, посвященном функциональной классификации расходов в реформированной системе государственных финансов.
Как уже отмечалось, общий объем платежей государственных и муниципальных органов управления и соответственно общий объем платежей по функциональному назначению определяется не только расходами, но и кредитованием. Органы власти предоставляют банковские кредиты или займы, в результате которых появляются финансовые требования по отношению к другим субъектам хозяйствования, либо покупают акции или доли в уставном капитале. Результатом этих операций являются платежи по заключенным сделкам. С другой стороны, они сами являются заемщиками и в качестве заемщиков получают денежные средства от кредиторов. В кредитование органов власти включаются ссуды только тех кредитных учреждений, фонды которых полностью формируются за счет их собственных средств.
В категорию «чистое кредитование (кредитование минус погашение)» включается предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм выплаченных кредитов, выручки от продаж акций либо возврата собственного капитала. Эти операции осуществляются в целях проведения государственной политики, например для кредитования инвестиционных и других проектов, нуждающихся в государственной поддержке, сельского хозяйства, строительства жилья, восстановления объектов, разрушенных в результате стихийных бедствий и войны. Государственное и муниципальное кредитование может быть существенным источником заемных средств для малого предпринимательства. Кредитные ресурсы позволяют субъектам хозяйствования осуществлять расходы в больших размерах, чем допускают собственные средства. Регулируя объемы кредитов, изменяя процентную ставку, проводя операции на открытом рынке, государство оказывает воздействие на экономическую активность предприятий. Государственный кредит отличается от кредитных операций негосударственных организаций по характеру обеспечения. Банковский кредит, как правило, предполагает использование в качестве залога каких-либо ценностей (например, товаров). Государственный кредит обеспечивается всем находящимся в собственности государства имуществом.
Чистое кредитование подразделяется на внутреннее и внешнее. Внутреннее кредитование – это кредитование национальных органов власти других уровней управления, нефинансовых государственных и негосударственных предприятий, финансовых учреждений и др. Внешнее кредитование – это кредитование зарубежных органов власти, международных организаций, зарубежных фирм и др.
Государственные займы, осуществляемые центральным правительством, как правило, не носят конкретного целевого характера. Заимствование на региональном уровне часто производится для реализации конкретных проектов, например строительства дорог, жилья, больниц и т.п. С помощью кредита расходы по строительству объектов, служащих длительный период, более равномерно распределяются во времени. В случае строительства за счет налоговых поступлений расходы практически несут плательщики налогов периода строительства, кредитные затраты в соответствии со сроками погашения кредита могут возмещаться также будущими поколениями, использующими данный объект.
Формой финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе, является бюджетный кредит. В соответствии с налоговым законодательством могут также предоставляться налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей.
В экономической классификации России вместо чистого кредитования предусмотрены развернутые данные, характеризующие раздельно выданные кредиты и их погашение. Такой подход имеет свои плюсы, поскольку позволяет видеть полные суммы выданных и полученных кредитов. Более информативным является одновременное предоставление чистого кредитования, позволяющего видеть конечный результат, и развернутых данных.
5.3. Расходы по экономическому назначению в традиционной системе государственных финансов. Перекрестная классификация расходов
Общее понятие и структура расходов и чистого кредитования по экономическому назначению. По экономическому назначению расходы в традиционном понимании, исходя из их роли в общественном воспроизводстве, подразделяются на текущие и капитальные. К текущим расходам относятся расходы, связанные с обеспечением текущей деятельности. К капитальным расходам (расходам на развитие) относятся затраты на капитальное строительство, капитальный ремонт, модернизацию, техническое перевооружение объектов государственной и муниципальной собственности и другие расходы, связанные с затратами на основной капитал и приростом запасов. Экономические характеристики затрат отражаются с помощью экономической классификации расходов и чистого кредитования. Целью этой классификации является группировка затрат применительно к характеру их воздействия на функционирование различных рынков товаров и услуг и финансовых рынков.
При построении данной классификации проводится различие между текущими и капитальными затратами, возмездными и безвозмездными платежами, возмездными платежами работающим по найму и безвозмездными платежами различным секторам и подсекторам экономики. В этой классификации объединяются общие расходы и чистое кредитование. Общие расходы представляют собой платежи государства, не подлежащие возврату и, следовательно, не порождающие и не погашающие финансовых требований. Они направляются либо на текущие цели (текущие расходы), либо на капитальные затраты (капитальные расходы). Расходы могут быть возмездными (например, при покупке товаров) или безвозмездными (например, при выплате пособий). Следует иметь в виду, что платежи в счет погашения государственного долга относятся не к расходам, а к финансированию дефицита.
Во многих странах текущие расходы вместе с текущими доходами выделяются в отдельный раздел бюджета или в самостоятельный бюджет текущих расходов (текущий бюджет). Превышение текущих доходов, включая текущие официальные трансферты, над текущими расходами образует собственные сбережения. Экономическая классификация расходов и чистого кредитования представлена в табл. 5.2.
Таблица 5.2
Экономическая классификация расходов и чистого кредитования
Эта схема детализируется в экономических классификациях, используемых в отдельных странах.
Текущие расходы обеспечивают текущее функционирование органов государственной власти, оказание финансовой помощи другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование. К ним относятся расходы на товары и услуги, выплату заработной платы, взносы в фонды социального страхования, выплаты процентов за пользование заемными средствами, субсидии, другие текущие трансфертные платежи. Текущие расходы включают возмездные платежи, за исключением платежей за капитальные активы или товары и услуги, которые предназначены для создания капитальных активов, а также любые безвозмездные платежи, назначением которых не является приобретение их получателем капитальных активов, компенсация потерь, связанных с разрушением или порчей капитальных активов, или увеличение финансового капитала получателя таких платежей.
Бюджетным кодексом РФ текущие расходы определяются как часть расходов бюджета, направляемая на обеспечение текущего функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также на другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией.
Текущие расходы подразделяются на следующие категории: расходы на товары и услуги, выплаты процентов, субсидии и текущие трансфертные платежи.
Под капитальными расходами понимаются платежи с целью оплаты приобретенных капитальных активов, стратегических и чрезвычайных запасов товаров, земли, нематериальных активов либо капитальные трансферты. Государственные капитальные вложения в условиях рыночной экономики направляются на цели, финансирование которых невозможно за счет других источников.
Расходы на приобретение основного капитала характеризуют объем затрат на новые или существующие товары длительного пользования, предназначенные для использования в невоенном производстве, которые приобретаются на рынке или создаются собственными силами органов государственного управления. В данную статью включаются также расходы на капитальное строительство, капитальный ремонт, реконструкцию и модернизацию. К товарам длительного пользования относятся товары, срок службы которых составляет более одного года, а стоимость превышает установленную минимальную величину. Это могут быть как недвижимые основные фонды (производственные и жилые здания и сооружения), так и движимое имущество (оборудование, транспортные средства и т.д.).
Расходы на создание государственных запасов и резервов – это платежи за товары для создания стратегических и чрезвычайных запасов, запасов товаров, приобретенных организациями, регулирующими деятельность рынка, а также запасов зерна и других товаров, имеющих особо важное значение для страны.
Затраты на приобретение земли и нематериальных активов характеризуют объем расходов на приобретение земли, лесов, внутренних вод и месторождений полезных ископаемых, но не строительных объектов, расположенных на них. В случае если стоимость земли нельзя отделить от стоимости расположенного на ней объекта, расходы на приобретение классифицируются по стоимости основного компонента. Нематериальные активы – это активы, которые не представляют собой финансового требования к другим, например права на разработку недр, ведение рыболовного промысла, долгосрочные договоры, касающиеся аренды земли, и т.п.
Капитальные трансферты предназначены для финансирования расходов их получателя на приобретение капитальных активов, компенсации потерь, связанных с разрушением или порчей основного капитала, либо увеличение финансового капитала получателя.
В категорию «чистое кредитование» включается предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм выплаченных кредитов, выручки от продаж акций либо возврата собственного капитала.
Перекрестная классификация расходов и чистого кредитования в традиционном понимании. Перекрестная классификация расходов и чистого кредитования представляет собой сочетание экономической и функциональной классификаций и позволяет определить объемы расходов на оплату труда, закупки, трансферты, капитальные затраты или кредитование по каждой конкретной функции, а также долю затрат на реализацию каждой функции в общем объеме расходов. Перекрестная классификация создает, таким образом, возможность выявить средства, с помощью которых государственные органы управления осуществляют присущие им функции, а также воздействие, оказываемое ими на занятость, государственные закупки товаров и услуг, трансферты другим секторам, капитальные расходы и кредитование.
Исследование структуры расходов создает основу для проведения сравнительного анализа, позволяющего выявить, каким образом конкретные функции выполняются в рамках того же самого уровня управления; как структура расходов, характерная для каждой функции, изменяется со временем; как одни и те же конкретные функции осуществляются разными уровнями органов государственного управления и т.п. Перекрестная классификация расходов и чистого кредитования представлена в табл. 5.3.
Таблица 5.3
Перекрестная классификация расходов и чистого кредитования
5.4. Роль государственных расходов в социально-экономическом развитии страны
Рост бюджетных расходов и возрастание роли государства в социально-экономической жизни. Общей тенденцией во всех развитых странах в ХХ в. было абсолютное увеличение бюджетных расходов и увеличение их доли в ВВП, что отражало рост роли государства в социально-экономической жизни. Осуществляя расходы, государство финансирует реализацию своих функций и оказывает прямое воздействие на экономику. Оно выделяет средства на такие услуги, которые не в состоянии обеспечить частные рынки: общественную безопасность, правопорядок, оборону, проводит ту или иную финансовую политику и т.д. Способами прямого воздействия государственных расходов на экономику являются государственные закупки товаров и услуг, оплата труда государственных служащих, выплаты социальных трансфертов населению, государственные инвестиции в экономику, расходы на науку и опытно-конструкторские работы, предоставление дотаций или ссуд государственным и частным предприятиям, расходы, связанные с регулированием цен и условий кредита. Государство обеспечивает также лицензирование, государственный арбитраж, стандартизацию, антимонопольную политику и др. Усложнение социально-экономической жизни требовало увеличения расходов на содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. Изменение доли государственных расходов в ВВП (включая расходы органов власти регионов) в течение ХХ в. характеризуется следующими данными.
Таблица 5.4
Правительственные расходы в процентах к ВВП в отдельных странах
Государственные расходы в зоне евро, в которую входят в основном страны так называемого континентального капитализма, отличающегося большей социальной ориентированностью экономики, в 2001 г. составляли по отношению к ВВП 45,1%. В странах с либеральной экономикой англосаксонского типа они были ниже и составляли: в США – 29,3%, в Великобритании – 38,4%. Относительно низкой была доля правительственных расходов в Корее – 23,4% и Ирландии – 27,7%. В России в 2001 г. доля расходов консолидированных бюджетов Федерации и регионов в ВВП составляла 26,7%. Таким образом, доля государственных расходов в ВВП в России значительно (более чем на 40%) ниже, чем в странах Европейского союза, и ниже, чем в таких странах либеральной экономики, как США и Великобритания.
Рост доли происходил во всех странах, причем усиливался во время мировых войн. В результате Первой мировой войны – во Франции, Германии и Великобритании, в результате Второй мировой войны – в большинстве стран. Исключение составили Германия, Япония. В данном случае возрастание роли государственных финансов, и прежде всего бюджета, связано с внешнеэкономическими факторами и борьбой за экономическое и политическое господство в мире. Однако устойчивая тенденция роста государственных расходов наблюдается и в мирное время в связи с необходимостью увеличения социальных расходов, решающей ролью государства в развитии отраслей естественных монополий, ролью государства в модификации циклического развития. Государственное регулирование позволило избежать повторения глубоких кризисов перепроизводства путем смягчения спадов в экономике. «Все американские правительства реагировали на экономические спады и кризисы путем осуществления крупных, а порой громадных государственных расходов, приводивших к дефициту государственного бюджета, рассматривая это как одно из средств стимулирования нового экономического подъема».
Масштабы деятельности государства, как свидетельствуют данные, существенно возросли. Это связано с несколькими факторами: относительным ростом затрат на государственное управление и обеспечение законности и порядка, обусловленным углублением разделения труда и усложнением экономической жизни; развитием новых технологий, создающих потребность в концентрации капиталов, что может быть обеспечено лишь крупными компаниями и государственными корпорациями; ростом роли государства в социальной сфере, в частности в здравоохранении, образовании, где частный капитал не проявляет достаточной активности. Увеличение этих расходов сопряжено с возрастанием функций государства в управлении, социальной, экономической и экологической сферах. Осуществляя с помощью финансов перераспределение доходов, органы государственной власти существенно ослабляют одно из основных противоречий капиталистического способа производства – противоречие между ростом производства и ростом потребления и проводят макроэкономическую политику исходя из стратегических целей развития экономики.
Рост расходов в социальной сфере сопряжен с давлением со стороны наемных работников, использовавших профсоюзные организации и политические партии, и влиянием примера бывших социалистических стран. Рост доли расходов в ВВП в значительной мере связан с увеличением социальных выплат, медицинской помощи, расходов на образование и других сферах. В последние десятилетия ХХ в. и в начале ХХI в. в развитых странах значительное воздействие оказал процесс старения населения, обусловивший увеличение пенсионных расходов. В настоящее время фактором роста социальных расходов является также безработица. Осуществляя все возрастающие социальные расходы, развитые государства в значительной мере реализуют стратегическую политику, обеспечивающую рост человеческого капитала как решающего фактора производства. Растут здоровье населения, продолжительность жизни, уровень образования, профессионализм, научный потенциал общества.
Функция государства как владельца предприятий, осуществляющего предпринимательскую деятельность, в ряде отраслей постепенно сужается. Происходит процесс приватизации некоторых производств оборонной промышленности, уменьшаются масштабы участия государства в железнодорожном и морском транспорте, почте, связи, просвещении, здравоохранении и других сферах. Это обусловлено в значительной мере концентрацией капиталов. Их накопление в значительных масштабах позволяет корпорациям финансировать дорогостоящие проекты, которые раньше были под силу лишь государству. Однако параллельно появляются и развиваются новые масштабные проекты, например космические, атомные, и возрастают регулирующие функции государства. В странах Центральной и Восточной Европы эти тенденции выражены слабее в силу того, что они относительно недавно осуществили переход к рыночному хозяйству.
Приобретая товары и услуги, государство перераспределяет ресурсы от частного к общественному потреблению. Общественное потребление возрастает за счет личного. Социальные платежи населению в виде трансфертов – это выплаты денежных средств. Они ведут к увеличению личного потребления, так как трансферты отдельным лицам предоставляются за счет налогов, уплаченных другими физическими и юридическими лицами. При этом склонность к сбережению и структура потребления получателей трансфертов отличается от структуры товаров и услуг, приобретаемых налогоплательщиками.
Структура расходов различных уровней управления существенно различается. Основными направлениями расходов на общегосударственном уровне являются затраты на оборону, социальное обеспечение, общественную безопасность, обслуживание государственного долга. На уровне регионов преобладают расходы на образование, социальное обеспечение, здравоохранение, на уровне местного самоуправления – на образование, здравоохранение, охрану и поддержание окружающей среды и на жилье. В России в 2004 г. наиболее значительными направлениями расходов федерального бюджета являлись: расходы на оборону (16,0%), социально-культурные цели (13,1), правоохранительную деятельность (11,7), обслуживание государственного долга (7,6), финансовую помощь регионам (33,5%). В консолидированных бюджетах регионов 47% составляли расходы на социально-культурные нужды и 12% – расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.
Осуществляя расходы, государство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая общий объем расходов и расходов на отдельные секторы экономики – оборону, науку, образование и др. Рост общего объема расходов, осуществляемых за счет государственного бюджета (или внебюджетных фондов), ведет к увеличению совокупного спроса и стимулирует рост ВВП. При оценке количественного воздействия прироста государственных расходов на увеличение равновесного выпуска продукции необходимо учитывать мультипликатор. Мультипликатор представляет собой отношение изменения равновесного уровня производства, вызванного изменением спроса к величине изменения спроса.
Воздействие расходов органов управления на экономику зависит не только от их общего объема, но и от способов их осуществления. Так, распределение ресурсов в стране существенно зависит от государственных закупок и трансфертов. Их влияние на распределение связано с соотношением общественного и личного потребления.
Наряду с прямым изменением расходов воздействие оказывается также косвенным образом. Используя налоговые льготы, субсидии и дотации, государство оказывает воздействие на цены и соответственно на объем производства товаров. Если налоги на прибыль и косвенные налоги повышают цену товара и оказывают сдерживающее влияние на масштабы производства, то льготы, субсидии и дотации по своему действию прямо противоположны. Регулирование цен осуществляется также путем ограничения нормы прибыли.
Повышение эффективности государственных расходов. Рациональное использование расходов и кредитования предполагает четкое определение состава затрат, относящихся к каждой категории (статье) расходов, наличие и использование методов оценки рациональности бюджетных расходов и индикаторов результативности затрат государственных средств. Основным принципом рационализации расходов является целевой характер бюджетных ассигнований и достижение целей при минимуме затрат. При формировании бюджета в первую очередь необходимо определить, какие задачи предполагается решить в планируемом периоде, что органы управления собираются сделать, сколько это стоит. После этого можно определить, кто и в каких размерах оплатит решение поставленных задач, и, если источников средств оказывается недостаточно, приходится согласовывать желания и возможности, ограничивая объем задач и изыскивая дополнительные источники доходов.
Задачи определяются на основе концепции бюджетной политики. Ведущими параметрами концепции являются фиксированные характеристики рубежей и реальных результатов, которых предполагается достигнуть путем бюджетного финансирования в планируемом периоде. Финансовое планирование должно учитывать приоритеты расходования средств, обоснование этих приоритетов и использование программ действий по достижению намечаемых результатов. Достижение поставленных целей является мерилом эффективности действий органов государственного управления, за которые оно несет ответственность перед населением.
Выявление потребности в расходах позволяет, отталкиваясь от них, определять налогово-бюджетную политику. Такой подход предполагает устоявшиеся размеры основных статей затрат, системно отработанную процедуру формирования бюджета. В России потребности в расходах пока в достаточной мере не откристаллизовались. Впрочем, даже для стабильно развивающейся экономики с отлаженными традициями формирования бюджетов не всегда ясно, какие расходы являются необходимыми, а какие излишними. К тому же трудности балансирования бюджета возникают не только из-за излишних расходов, но и из-за проблем с поступлением доходов.
Оценка результативности расходов каждого органа власти. При формировании концепции бюджетной политики и в ходе конкретного финансового планирования сложной проблемой является эффективность использования бюджетных средств. Каждый орган исполнительной власти должен обосновать, какие результаты будут достигнуты в случае выделения средств в заявленных объемах по курируемым им сферам экономики. Таким образом, финансовое планирование осуществляется не только финансовыми органами, но и органами исполнительной власти. Эта проблема является более важной, чем обычно находящиеся в центре внимания проблемы нехватки денежных средств и выделения средств по отдельным направлениям.
Определение приоритетов развития экономики с учетом значимости и эффективности отдельных видов затрат. Повышение эффективности использования бюджетных средств нацеливает на то, чтобы не размазывать их по многочисленным направлениям и программам, а определять приоритеты и концентрировать средства на четко сформулированные цели, сокращать количество государственных целевых программ, имея в виду сосредоточение средств на наиболее эффективных и социально значимых проектах и получать возможно большие результаты при минимуме затрат. Существенное значение имеет разработка и реализация государственной инвестиционной программы с использованием государственных и негосударственных источников финансирования на основе государственно-частного партнерства.
Важным направлением повышения эффективности государственных расходов является экономия на закупках товаров и услуг и государственных заказах на их производство. Способствовать их сокращению может отработка механизмов распределения госзаказов на производство и контрактов на закупки путем использования процедур аукционов, открытых конкурсов с публикацией цен и условий конкурса, обеспечивающих добросовестную конкуренцию.
Уменьшение расходов на дотации отдельным отраслям предполагает ликвидацию перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий, сокращение расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, угольную промышленность и другие меры. Все эти проблемы являются довольно сложными. Многие из них связаны с дополнительными затратами на стадии их разрешения, тогда как экономия может быть достигнута лишь в более поздние сроки. Сложность проблемы в России заключается в том, что, с одной стороны, в условиях приватизации и развития частного предпринимательства государственные расходы на народное хозяйство сократились, с другой – сохраняется необходимость в дотациях угольной промышленности, сельскому хозяйству, оборонной промышленности, жилищно-коммунальному хозяйству, требуется государственная поддержка структурной перестройки экономики и т.д.
Увязка предоставляемых населению льгот, дотаций и других выплат с уровнем доходов их получателей. Направлением экономии бюджетных ресурсов, используемых на социальную поддержку населения, является также переориентация с предоставления льгот на выплаты нуждающимся денежных сумм.
Разделение государственных расходов на действующие и вновь планируемые. Объем и структура бюджетных расходов в значительной мере предопределяются обязательствами органов власти, вытекающими из ранее принятых законодательных и нормативных актов и иных обязательств, вытекающих из заключенных договоров, соглашений, действующих бюджетных программ и т.п. Затраты на них подлежат обязательному включению в бюджет. В то же время при формировании бюджета на каждый новый период возникают новые обязательства органов государственной власти. Они могут быть связаны с увеличением трансфертов населению, повышением оплаты труда государственных служащих, досрочным погашением государственного долга, увеличением объема бес платных услуг, предоставляемых населению, формированием новых бюджетных программ или увеличением расходов по ранее принятым, предоставлением бюджетных кредитов и т.д. В целях определения возможностей и масштабов принятия новых обязательств необходимо сопоставление суммарного объема действующих и вновь принимаемых обязательств с общим объемом допустимых расходов, определяемым в конечном счете уровнем доходов. В связи с этим необходимо ведение реестра всех действующих расходных обязательств, позволяющего определить полный объем расходов, подлежащих обязательному включению в бюджет, имея в виду, что новые обязательства могут быть приняты лишь в пределах превышения доходов над объемом обязательных расходов или при принятии решений об их уменьшении, а также в случае, если имеются приемлемые возможности заимствования. В российской практике законодательно не определено понятие «расходные обязательства», а суммарный объем законодательно принятых обязательств намного превышает возможности по их выполнению.
Для решения стоящих перед органами государственного управления задач по управлению финансами, регулированию притока и оттока наличных денег необходимы данные о еще неоплаченных обязательствах. Большое значение в этом плане имеют данные о стадиях осуществления расходов. В связи с этим полезно иметь дополнительные данные о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, на которых они имеют неденежный характер. Фактически произведенные платежи целесообразно анализировать, используя данные о заключенных, но еще не оплаченных контрактах, оказывающих влияние на деятельность поставщиков и занятость населения, а также о неоплаченных органами управления счетах. Увеличение объема платежных поручений, переносимых на следующий период, является сигналом о предстоящем росте спроса на денежные средства и необходимости принятия мер во избежание увеличения сумм текущей задолженности.
В условиях значительного объема просроченных платежей существует потребность в дополнительных справочных таблицах, отражающих задолженность государственных органов по заработной плате, пенсиям, выполненным государственным заказам, трансфертам, субсидиям и т.п. Представляется важным, чтобы подобный учет операций неденежного характера, отражающий те основополагающие моменты и события, благодаря которым впоследствии возникают денежные доходы и расходы, велся в рамках каждой структуры государственного управления. Такие данные оказывают существенную помощь в проведении анализа деятельности органов государственного управления и формировании стратегии их работы.
Защита реального объема бюджетных расходов при инфляции. Крупной проблемой реализации предусмотренных бюджетом расходов является сохранение реального объема расходов в случае обесценения средств в результате инфляции. Защитой от обесценения может быть индексация статей затрат (например, зарплаты, пенсий и др.) в меру роста цен. В целях выявления влияния цен следует произвести корректировку данных на индекс цен. При этом если итоговые данные могут быть пересчитаны по дефлятору ВВП, то для данных по отдельным направлениям расходов больше подходят специализированные индексы: для расходов на заработную плату и пенсии – индексы потребительских цен и т.д. Практическое использование индексации сдерживается общим стремлением органов государственной власти к уменьшению выплат и проблемой ограничения находящейся в обращении денежной массы.
Секвестр расходов. Недобор доходов вынуждает сокращать расходы и порождает проблему приоритетности расходования средств по отдельным направлениям. Проблема заключается в том, что при утверждении бюджета устанавливаются предельные уровни его дефицита. В случае возникновения опасности превышения дефицита из-за недобора налогов или по другим причинам становится неизбежным секвестр расходов, т. е. пропорциональное их сокращение по всем статьям, кроме специально защищенных. В этой связи утверждаются регламенты секвестра (сокращения) расходов. Приходится устанавливать перечень защищенных статей затрат. К защищенным статьям текущих расходов относятся, в частности, зарплата, пенсии, расходы на медикаменты, дотации животноводству.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внесение изменений и дополнений в Закон о федеральном бюджете может быть произведено в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10% в связи со снижением (ростом) поступлений в федеральный бюджет. Изменения и дополнения к федеральному бюджету утверждаются в виде федерального закона. В случае, если такой закон не принимается в установленные сроки, правительство имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия закона по этому вопросу.
Глава 6. Дефицит государственного бюджета. Государственный долг
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте понятие «дефицит государственного бюджета» и причины его образования.
2. Назовите способы финансирования дефицита государственного бюджета и охарактеризуйте их влияние на экономику.
3. Что такое классификация финансирования дефицита государственного бюджета по типу кредитора и для чего она используется?
4. Что такое классификация финансирования дефицита государственного бюджета по типу долгового обязательства и для чего она используется?
5. Дайте определение профицита государственного бюджета и назовите возможные направления его использования.
6. Как влияет дефицит государственного бюджета на экономику?
7. Дайте определение государственного долга.
8. Охарактеризуйте классификации государственного долга по типу кредитора и по типу долгового обязательства.
9. Охарактеризуйте методы управления государственным долгом в условиях нормально развивающейся экономики.
10. Охарактеризуйте методы управления государственным долгом в условиях чрезмерной задолженности.
11. Как влияет государственный долг на экономику?
12. Что понимается под фискальной политикой?
13. Что является центральной проблемой: сбалансированность бюджета или содействие экономическому росту?
14. На какие цели может быть направлена фискальная политика?
15. Как влияют на экономический рост увеличение государственных расходов и изменение налогообложения с учетом мультипликатора?
16. Что такое бюджет полной занятости?
6.1. Понятие «дефицит бюджета» и причины его образования
Понятие дефицита. Доходы и расходы органов государственной власти в принципе могут быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого, как правило, не бывает и имеет место дефицит или профицит. Дефицит или профицит денежных средств может иметь место как в отношении государственного бюджета, так и в отношении внебюджетных фондов. Центральное место занимают рассматриваемые в данном параграфе проблемы дефицита государственного бюджета и его покрытия.
Дефицит государственного бюджета – превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования финансов органов власти и классификации доходов и расходов. Такой концептуальный подход к понятию дефицита позволяет определить, в какой мере сектор государственного управления покрывает свои расходы и выдаваемые в целях проведения государственной политики кредиты за счет доходов, официальных трансфертов и сумм получаемых от погашения ранее выданных им займов без увеличения своих долговых обязательств и без уменьшения объема ликвидных средств. Исходя из этого принципа дефицит равен расходам на товары, услуги и трансферты плюс чистое кредитование минус доходы и минус официальные трансферты. Превышение доходов над расходами (профицит) принято показывать с положительным знаком, а дефицит – с отрицательным. Дефицит покрывается за счет финансирования, величина которого равна дефициту, но имеет противоположный знак.
Эквивалентом понятия «дефицит / профицит» в пересмотренной системе государственных финансов является, как об этом говорилось в параграфе 3.6 главы 3, общее сальдо (общее бюджетное сальдо).
Наличие дефицита или профицита сопряжено с признанием необязательного сбалансирования поступлений и платежей и возможности использования государственных финансов для регулирования экономического развития путем изменения государственных доходов и расходов. Величина дефицита и профицита и их отношение к ВВП являются основными итоговыми финансовыми показателями сектора государственного управления. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучного состояния государственных финансов.
Альтернативные методы определения дефицита. В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных методах определения дефицита. В зависимости от поставленных целей могут использоваться различные подходы.
Определение дефицита с учетом сумм начисленных, но неоплаченных обязательств. Поступления и платежи органов государственного и муниципального управления определяются по кассовому методу, т.е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитывается их задолженность по начисленным, но неоплаченным обязательствам. Такими обязательствами могут быть неоплаченные государственные заказы, закупки, задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность в пенсионный фонд. Также не включаются в дефицит бюджета невыплаченные вовремя дотации и субсидии, например угольной промышленности и др. Неоплаченные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения. Часто они по существу равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование дефицита бюджета. В этих случаях необходимо производить альтернативный расчет дефицита бюджетов государственных и муниципальных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных обязательств. Аналогичные расчеты могут производиться также в случаях переноса значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост предстоящего спроса на денежные средства и ведет к росту текущей задолженности. Возникает необходимость анализа данных о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию и формированию ресурсов для выплат в следующем году.
Определение дефицита в целях оценки воздействия операций сектора государственного управления на состояние финансовых активов и обязательств других секторов экономики. Этот подход соответствует концепции Системы национальных счетов, в которой предусмотрено определение показателя чистого заимствования, включающего как финансирование дефицита, так и чистое кредитование, в основе которого лежит правило симметричного отражения финансовых операций. В этих целях к финансированию дефицита бюджета добавляется чистое кредитование, включая продажу акций. Операции кредитования могут рассматриваться по аналогии с операциями финансирования и, следовательно, не объединяться с расходами. Это позволяет проанализировать финансовые операции органов государственного управления с позиций обеспечения ликвидности и получения прибыли и определения общего влияния сектора государственного управления на состояние финансовых активов и пассивов остальных секторов экономики. В случае объединения категории «кредитование минус погашение» с категорией финансирования появляется возможность определения чистой финансовой позиции сектора государственного управления или, иначе говоря, соотношения его активов и обязательств (разность финансовых активов и обязательств).
Определение дефицита в целях оценки воздействия органов государственного управления на внутренний спрос и платежный баланс. Внутренние и внешние операции органов государственного управления по разному влияют на экономическое положение страны. При этом в случае значительной несбалансированности поступлений от нерезидентов и сумм внешних платежей объемы внешних поступлений могут не покрывать потребности в импорте. Для оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем денежной массы внутри страны может быть рассчитан внутренний бюджет и величина дефицита внутреннего бюджета. В этих целях в общую величину финансирования включается лишь внутреннее финансирование и исключается внешнее финансирование как источник ресурсов для удовлетворения внутреннего спроса независимо от обязательств по выплатам в будущем. Для оценки прямого влияния деятельности органов государственного управления на состояние платежного баланса и анализа воздействия на государственный сектор и макроэкономические показатели внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. Во внешнем бюджете отражаются все операции с нерезидентами, связанные с доходами, официальными трансфертами, расходами, заимствованием, представлением займов и изменением наличных денежных средств, имеющихся в распоряжении государственных органов власти за рубежом. В этих расчетах следует учитывать также операции внебюджетных фондов.
Внешний дефицит (профицит) может быть определен путем вычитания из общего объема поступлений общего объема платежей применительно к разграничению доходов, расходов, кредитования, заимствования, остатков денежных средств, трансфертов на связанные с операциями с резидентами и нерезидентами следующим образом. Доходы определяются как сумма поступлений из-за границы и полученных официальных трансфертов. К поступлениям из-за границы относятся полученные от нерезидентов налоги, лицензионные платежи, дивиденды, проценты, взносы, штрафы, поступления от некоммерческих и побочных продаж товаров и услуг, от продажи капитальных активов, трансферты из негосударственных источников. Общий объем платежей включает выплаты процентов другим странам, текущие трансферты, переданные за границу, капитальные трансферты, переданные за границу, внешнее кредитование за вычетом погашения, прочие внешние расходы. Разность между внешними доходами и расходами образует внешний дефицит, нуждающийся во внешнем финансировании, или профицит.
В зависимости от поставленных задач возможны и другие альтернативные расчеты дефицита. Их использование дополняет расчеты дефицита и методы его финансирования, производимые по концептуальной методологии, в соответствии с которой производится дальнейшее рассмотрение проблем финансирования дефицита.
Общая потребность в заимствовании. Общая концепция определения дефицита (профицита) позволяет оценивать потребность органов государственной власти в чистом заимствовании и денежной наличности в дополнение к имеющимся доходам, официальным трансфертам и поступлениям в счет погашения ранее предоставленных займов для выполнения задач, стоящих перед органами государственного управления. Для выявления общей величины валового заимствования и уменьшения запасов наличности можно объединить сумму погашения долга с суммой расходов и чистого кредитования. При этом учитывается, что валовое заимствование и уменьшение запасов наличности в сумме с доходами, трансфертами и погашением ранее выданных займов необходимы для своевременного погашения задолженности и осуществления расходов и кредитования.
В государственных финансах разграничиваются операции финансирования и кредитования. Критерием отнесения операций к финансированию или кредитованию является преследуемая цель. Основной целью операций кредитования, осуществляемых органами государственного управления (в отличие от других секторов экономики) является не сокращение избытка ликвидных средств и получение дохода, а решение задач экономической политики. Именно поэтому государственное кредитование и приобретение органами государственного управления ценных бумаг других предприятий и организаций отражаются не в финансировании, а в категории «чистое кредитование» (кредитование минус погашение). При этом кредиты предоставляются, как правило, по льготным ставкам.
Если операции кредитования имеют целью управление ликвидными активами и получение прибыли, то они рассматриваются как финансирование. В качестве операций финансирования рассматриваются инвестиции сектора органов государственного управления в ценные бумаги других секторов экономики, производимые в целях управления ликвидностью. Подобные операции осуществляются правительствами Российской Федерации, субъектов Федерации, местными органами управления, Пенсионным фондом, Фондом социального страхования.
При отсутствии какой либо информации о целях покупки ценных бумаг органами государственного управления разграничение операций финансирования и кредитования определяется вовлеченным в сделку уровнем управления. Принято считать, что целью операций по покупке долговых обязательств, выпускаемых более высоким или тем же самым уровнем управления, является управление ликвидностью. Следовательно, в отношении органа кредитора эта операция должна рассматриваться как финансирование. Приобретение ценных бумаг, выпущенных ниже стоящим органом управления, в учете органа кредитора должно отражаться как кредитование. В то же время органами управления заемщика получение финансовых средств от проданных ценных бумаг рассматривается как финансирование независимо от цели приобретения ценных бумаг (кредитование с целью проведения экономической политики или финансирование с целью управления ликвидностью) государственным органом. Исходя из этого органами кредитора ссуды должны рассматриваться в категории «кредитование», а заемщиками – в категории «финансирование».
Причины дефицита бюджетов. Дефицит бюджетов возникает в силу превышения расходов над доходами. Основными причинами дефицита бюджетов являются войны и спады производства.
Войны требуют использования ресурсов на вооружение и содержание армии. При этом напряжение возникает не только в период военных действий, но и в результате расходов на военные нужды в мирное время. Финансирование этих расходов осуществляется за счет увеличения налогов, денежной эмиссии и выпуска государственных долговых обязательств. Каждый из этих источников имеет свои ограничители. Увеличение налоговых ставок ограничивает стимулы к труду и развитию производства. Эмиссия новых денег ведет к инфляции. Выпуск долговых обязательств связан с возможностями размещения займов. Однако остается фактом, что продажа государственных облигаций является существенным источником покрытия дефицита бюджета.
Другим важным фактором, порождающим дефицит, являются спады, стагнация и периоды депрессии производства. В годы, когда ВВП и национальный доход сокращаются, автоматически сокращаются также налоговые поступления. В то же время расходы сохраняют тенденцию оставаться на прежнем уровне. В итоге возникает или увеличивается разрыв между расходами и доходами, растет дефицит.
Рост дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью (в частности, на содержание управленческого персонала, дотации убыточным отраслям и др.). Нерациональная налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут вести к негативному результату вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности.
Дефицит бюджетов и связанный с ним рост государственной задолженности и расходов по ее обслуживанию и погашению стал одной из причин усиления внимания к теориям, обосновывающим необходимость бездефицитности бюджетов и критики кейнсианских концепций стимулирования развития экономики с помощью увеличения государственных расходов с использованием дефицита бюджета. Тем не менее в европейских странах, учитывая реально складывающуюся ситуацию, не провозглашают в качестве цели формирование бездефицитного бюджета и считают дефицит фактором экономического роста. В 70–90-х гг. минувшего и в начале нынешнего века для европейских стран дефицит бюджетов является обычным явлением. По условиям Маастрихтских соглашений приемлемым является уровень бюджетного дефицита в размере 3% к ВВП. Основными причинами дефицита бюджета России в 90-х гг. были резкое уменьшение доходов бюджета из-за сокращения ВВП, трудности с сокращением расходов, существенные размеры нецелевого использования средств. Глубокий кризис производства и расстройство денежно-кредитной системы в 90-х гг. шли рука об руку с расстройством государственных финансов. Либерализация цен в 1992 г. была попыткой сбалансировать спрос и предложение. Неумело проведенная, она породила широкомасштабную инфляцию, привела в сочетании с другими факторами к глубокому финансово-экономическому кризису. Проявлениями кризиса государственных финансов стали дефицит государственного бюджета, неплатежи органов государственного управления по своим обязательствам, ухудшение собираемости налогов, сокращение и неполное финансирование социальных программ. В 1992–1994 гг. для финансирования дефицита бюджета широко использовалась эмиссия денежных средств. В 1992 г. она составила 1,5 трлн. руб., в 1993 г. – 10,1 трлн. Отказ от финансирования дефицита за счет эмиссии облегчил реализацию мер по снижению уровня инфляции и стабилизации рубля. До 1997 г. существенную долю заимствований составляли связанные кредиты правительств иностранных государств и международных финансово-кредитных организаций. С 1997 г. началось использование более эффективных способов заимствования на международных рынках путем эмиссии ценных бумаг. В 1999–2000 гг. заимствование на международных рынках кредитных ресурсов было существенно сокращено. В 2000 и 2001 гг. в России имел место профицит бюджета как следствие роста доходов бюджета в условиях оживления производства и сдерживания роста расходов.
6.2. Финансирование дефицита бюджета
Финансирование дефицита денежных средств сектора государственного управления включает консолидированное финансирование дефицита федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетных фондов. Центральное место занимает финансирование дефицита федерального государственного бюджета. Финансирование дефицита государственного бюджета представляет собой покрытие недостатка доходов и соответственно равно величине дефицита.
Общий объем финансирования определяется на основе сопоставления расходов органов государственного управления и источников их покрытия. Он равен величине заимствования, осуществленного органами государственного управления, минус погашение долга, минус приобретение финансовых требований к субъектам других секторов экономики в целях управления ликвидностью за вычетом продаж или погашения таких требований, плюс чистое уменьшение остатков денежных средств (без учета изменений, вызванных переоценкой их стоимости). Следует отметить, что в финансирование включается только погашение основной суммы долга, в то время как выплата процентов отражается в категории расходов.
Финансирование дефицита бюджетов осуществляется двумя основными способами: за счет государственных и муниципальных займов и за счет эмиссии новых денег. На финансирование дефицита оказывает так же влияние увеличение или уменьшение у органов государственного управления остатков ликвидных финансовых средств. Таким образом, категория финансирования включает заимствование, погашение (выплату) задолженности и изменение остатков средств органов государственного управления на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг.
Финансирование дефицита с помощью займов. Категория финансирования охватывает потоки платежей, поступающих к сектору государственного управления и исходящих от него, которые приводят к возникновению или погашению платежных требований. К ней относятся операции, посредством которых осуществляется управление ликвидными средствами в целях обеспечения бесперебойного функционирования органов государственного управления. Таким образом, государственные финансы оказываются участниками рынка денежных капиталов. В отличие от обязательных и безвозвратных налоговых и неналоговых поступлений заемные средства предоставляются на условиях возвратности и платности. При этом денежные средства могут предоставляться либо в виде непосредственных банковских ссуд, либо в обмен на ценные бумаги.
Для финансирования дефицита бюджетов с помощью займов привлекаются свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира путем использования различных финансовых инструментов: размещение государственных долговых обязательств и прямые кредиты от других уровней государственного управления, международных организаций развития, правительств, банков и поставщиков. В этом плане заимствование как категория государственных финансов отражает денежные отношения между органами государственного управления и юридическими и физическими лицами, в которых первые могут выступать как в роли кредиторов, так и заемщиков. Государство прибегает к выпуску долговых обязательств (эмиссии ценных бумаг) для финансирования дефицита бюджета, рефинансирования старых долгов, финансирования различных программ, например проведения антиинфляционных мероприятий, финансирования непредвиденных государственных расходов, например в случае выпуска жилищных сертификатов и облигаций внутренних займов. Государственные долговые обязательства считаются наиболее надежным видом ценных бумаг. Этим обусловлена их повышенная привлекательность для инвесторов и одновременно относительно низкая доходность.
Возможности размещения государственных ценных бумаг и стоимость обслуживания государственного долга во многом определяются их качественными характеристиками. Они могут быть обращающимися или необращающимися, именными или предъявительскими, размещаемыми в принудительном порядке или на основе добровольности, размещаемыми на аукционах или по подписке, краткосрочными или долгосрочными, купонными или дисконтными, индексируемыми или неиндексируемыми, погашаемыми в установленный срок или с правом досрочного погашения. Существенной характеристикой государственных долговых обязательств является их доходность, определяемая купонной ставкой или величиной дисконта. Возможен также выпуск выигрышных займов, по которым выплата дохода осуществляется на основе тиражей выигрышей. Однако инвесторы в большинстве предпочитают получение стабильного дохода на основе процентов, объявляемых при эмиссии облигаций и других ценных бумаг.
Краткосрочные государственные ценные бумаги выпускаются, как правило, с дисконтом. Долгосрочные, как показывает мировая практика, в основном являются купонными ценными бумагами. К краткосрочным относятся ценные бумаги со сроком обращения до одного года, к средне срочным – со сроком обращения от одного года до пяти лет. Долгосрочные государственные долговые ценные бумаги выпускаются правительством и другими органами государственной власти со сроком погашения свыше пяти лет. Они размещаются по цене, близкой к номиналу, с регулярной (раз в год или полгода) выплатой по купонам и погашаются по номиналу. Купонный доход может быть фиксированным или с плавающей ставкой. Может иметь место индексация. В большинстве стран используются долгосрочные государственные долговые обязательства с фиксированными процентными ставками.
Развитие рынка государственных и корпоративных ценных бумаг позволяет создать финансовый фонд для регулирования экономической конъюнктуры и денежного обращения. Этот фонд может быть использован для формирования портфеля ценных бумаг и операций по сглаживанию ценовых колебаний и иных операций с ценными бумагами.
Финансирование дефицита за счет выпуска новых денег. Государственное заимствование, погашение задолженности и изменение остатков ликвидных финансовых активов являются неэмиссионными способами покрытия дефицита бюджета. Покрытие дефицита за счет выпуска новых денег увеличивает денежную массу в обращении и способствует развитию инфляционных процессов. При этом собственно эмиссия новых денег рассматривается как функция финансового сектора экономики, в то время как сделанные на этой базе займы у центрального банка отражаются в категории финансирования. В условиях неразвитого рынка государственных ценных бумаг займы у центрального банка являются основным внутренним источником финансирования дефицита бюджета. Однако и в условиях высокоразвитого рынка государственных долговых обязательств органы государственного управления могут и практически используют займы у центральных банков.
Изменение остатков ликвидных финансовых активов включает изменение остатков денежных средств (наличных и депозитов) и изменение финансовых требований к другим секторам, приобретенных органами государственного управления в целях управления ликвидностью. Такой подход позволяет определить, насколько сектор государственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспечивать кредитование, не увеличивая при этом объема своих финансовых обязательств и (или) не уменьшая резервов ликвидных средств. Включение изменения остатков денежных средств органов государственного управления на счетах в банках и резервов наличных денег в состав операций финансирования объясняется тем, что влияние этих операций на экономическое развитие аналогично операциям заимствования. Хотя использование ранее накопленных ресурсов не сопровождается привлечением заемных средств, оно также приводит к увеличению общего спроса в экономике, как и по лучение кредитов из центрального банка, поскольку и в том и в другом случае потребности других секторов экономики в финансовых ресурсах в текущем периоде не уменьшаются. Подобным образом увеличение остатков средств органов государственного управления на банковских счетах за счет использования средств других секторов ведет к сокращению общего спроса на ресурсы в данном периоде аналогично погашению задолженности центральному банку.
Наряду с указанными выше инструментами факторами финансирования дефицита бюджета могут быть трансферты центрального банка, представляющие собой внереализационную прибыль (убытки) от переоценки иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса. Такие трансферты аналогичны получению кредита от центрального банка, хотя и не означают увеличения долговых обязательств правительства перед центральным банком. Внереализационная прибыль представляет собой бухгалтерскую запись, появляющуюся в результате переоценки в национальной валюте резервов иностранной валюты или золотого запаса. Подобное начисление внереализационной прибыли не означает поступления каких-либо денежных средств из-за границы и не уменьшает размера требований на финансовые ресурсы со стороны других экономических единиц внутри страны. Поэтому любые трансферты внереализационных прибылей, связанных со стоимостной переоценкой, должны включаться в объем финансирования органов государственного управления центральным банком. Внереализационные убытки вследствие стоимостной переоценки, понесенные органами государственного управления, отражаются в виде отрицательной записи в финансировании, получаемом от центрального банка. Этот вид операций финансирования имеет существенное значение при плавающем валютном курсе. В условиях «валютного коридора» роль этого вида операций финансирования снижается.
Финансирование дефицита государственного бюджета может осуществляться как за счет внешнего заимствования, так и за счет заимствования внутри страны. Влияние внутреннего и внешнего заимствования на величину финансовых ресурсов страны, платежный баланс и рост экономической активности различно. С этой точки зрения существенным является разграничение между внутренним и внешним заимствованием.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. При этом кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. В качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ предусмотрены следующие. Внутренние источники: кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Внешние источники: государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте. В качестве источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом предусмотрены внутренние государственные займы за счет выпуска субъектом РФ ценных бумаг, бюджетные ссуды, полученные от других уровней бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу субъекты Федерации могут также привлекать внешние займы в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты кредитных организаций.
Профицит представляет собой превышение полученных органами государственного управления доходов, официальных трансфертов и сумм в счет погашения кредитов над расходами и валовым кредитованием. Он используется для уменьшения объема долговых обязательств органов государственного управления, увеличения запасов ликвидных средств или на увеличение расходов. Превышение суммы доходов и полученных трансфертов над величиной текущих расходов характеризует величину сбережений, которые могут быть использованы для чистого приобретения сектором государственного управления финансовых активов, нефинансовых активов, оплаты долговых обязательств и чистых капитальных трансфертов, а если исключить полученные трансферты, то получится величина собственных сбережений.
Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, согласно Бюджетному кодексу РФ направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размеров дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения дополнений и изменений в закон (решение) о бюджете. В случае необходимости направить дополнительные доходы на иные цели либо в случае превышения ожидаемых фактических расходов над утвержденными более чем на 10% финансирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в этот закон (решение).
6.3. Классификации источников финансирования дефицита бюджетов
Объединение многочисленных операций финансирования в однородные экономические группы может быть произведено по различным основаниям и различными способами в зависимости от целей анализа. Существует потребность в разграничении операций, осуществляемых различными уровнями управления, в разграничении займов на внутренние и внешние, на рыночные и нерыночные, краткосрочные и долгосрочные, внешние и внутренние, по экономическим секторам – источникам получения средств и т.д. Эти задачи решаются с помощью классификаций источников финансирования дефицита государственных финансов. Наиболее значительными являются классификация операций финансирования по типам кредиторов и классификация операций заимствования по типу долгового обязательства.
Классификация операций финансирования по типам кредиторов. Эта классификация представляет собой группировку данных о прямых кредитах и займах, обеспеченных ценными бумагами, характеризующую распределение заемных средств по типам кредиторов и владельцев долговых обязательств с относительно однородными моделями экономического поведения. Подобная классификация особенно эффективна, если показатели в ней представляются в разбивке на секторы и подсекторы, объединяющие самостоятельные экономические единицы с однородными целями, стимулами и моделями хозяйственного поведения. Возможность составления подобной классификации и ее ценность определяются полнотой и точностью учета денежных средств, выплачиваемых или получаемых органами государственного управления в счет погашения основной суммы задолженности, а также четкостью отслеживания смены держателей ценных бумаг в процессе торговли. Практическая возможность использования классификации операций по типам кредиторов зависит от наличия надежной информации о суммах, получаемых и выплачиваемых органами государственного управления, и информации, характеризующей тип инвестора (кредитора), приобретающего ценные бумаги при первичном размещении и смене собственников в процессе торговли на вторичном рынке (табл. 6.1).
Таблица 6.1
Классификация финансирования по типам кредиторов
Все виды обязательств отражают поступления за вычетом погашения. Для более подробного анализа наряду с сальдированными данными раздельно показываются погашения и поступления.
Под общим финансированием понимаются итоговые результаты государственного заимствования и погашения задолженности. Оно определяется как сальдо всех поступающих органам государственного управления платежей и денежных потоков от них, в отношении которых возникают или погашаются денежные требования, кроме требований, приобретаемых в целях проведения государственной политики. В общее финансирование входит также изменение государственных запасов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, используемых для управления ликвидностью, в связи с проведением финансовых операций, но не в связи с переоценкой их стоимости. Общее финансирование подразделяется на внутреннее и внешнее.
Под внутренним финансированием понимаются все операции финансирования между органами государственного управления и резидентами данной экономики (органами управления, финансовым сектором, предприятиями, частными лицами и другими экономическими единицами). На объем внутреннего финансирования оказывают также влияние операции с государственными ценными бумагами, осуществляемые между резидентами и нерезидентами. Данная категория также отражает изменение величины государственных резервов национальной валюты, депозитов в финансовых учреждениях – резидентах и объема ценных бумаг, выпущенных резидентами и используемых органами управления в целях управления ликвидностью. Внутреннее финансирование разграничивается по различным типам кредиторов. Это дает возможность определения сумм заимствования у отдельных секторов экономики (от органов государственного управления, от финансово-кредитных учреждений, от нефинансовых предприятий и домашних хозяйств) и основных типов инвесторов.
Под финансированием от других частей сектора государственного управления понимаются изменения в объеме договорных обязательств с фиксированным сроком между отдельными составными частями сектора государственного управления. Эти изменения являются результатом операций заимствования и погашения долга, продажи и погашения ценных бумаг, а также изменения объема ценных бумаг других органов государственного управления при их использовании данным органом для управления ликвидностью. При консолидации данных по сектору государственного управления в целом данная статья исключается. Сюда не относятся долговые обязательства, владельцами которых являются нефинансовые государственные предприятия и государственные финансовые учреждения, и финансовые требования к этим предприятиям и учреждениям со стороны органов государственного управления.
В категории «финансирование от органов денежно кредитного регулирования» отражаются изменения в объеме обязательств и требований по отношению к центральному (национальному) банку и другим органам денежно-кредитного регулирования, а также другие операции, результат которых эквивалентен предоставлению или получению кредита от органов регулирования. Они складываются из чистого объема заимствования, изменения депозитов, изменения наличных денежных средств и результатов переоценки иностранной валюты.
Чистый объем заимствования отражает чистое изменение долговых обязательств органов управления по отношению к органам денежно-кредитного регулирования, которое является результатом прямого предоставления последними ссуд и авансов либо приобретения ими государственных ценных бумаг у самого правительства или в результате операций с другими экономическими единицами на открытом рынке или при операциях по поддержанию рыночных цен. Согласно с Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что кредиты Банка России (являющегося органом кредитно-денежного регулирования), а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. На практике, однако, обстоятельства вынуждают прибегать к прямому кредитованию. Что касается запрета на приобретение на первичном рынке государственных долговых обязательств, то его можно довольно легко обойти с помощью операций на вторичном рынке. В начале 1998 г. Банк России и контролируемый им Сбербанк сконцентрировали около двух третей ГКО и ОФЗ.
Изменение объема депозитов отражает изменение объема государственных депозитов, находящихся у органов денежно-кредитного регулирования в результате операций органов управления с этими депозитами за данный период. Уменьшение объема депозитов отражается как положительная величина, поскольку оно означает, что органы государственного управления получили дополнительные финансовые средства. Увеличение объема депозитов показывается как отрицательная величина. К этой категории относятся также все счета органов управления в центральном банке. Если ухудшение состояния платежного баланса вследствие увеличения объема просроченных внешних платежей или внешних обязательств, подлежащих погашению в скором времени, сверх имеющихся запасов иностранной валюты, приводит к необходимости открытия специальных депозитных счетов для последующего погашения внешней задолженности, такие счета должны относиться к органам денежно-кредитного регулирования. Платежи на эти счета рассматриваются как расходы. Поэтому остатки на таких счетах не должны рассматриваться в качестве депозитов органов управления.
Изменение объема наличных денежных средств характеризует изменение объема денежной наличности в результате всей совокупности операций органов управления с наличными денежными средствами. Как правило, наличные деньги находятся в казначействе и его территориальных подразделениях, производящих выплаты и принимающих платежи от населения.
Перечисление органам государственного управления внереализационной прибыли или убытков вследствие переоценки иностранной валюты отражает суммы перечисленной органам государственного управления внереализационной прибыли или убытков, образовавшихся в результате переоценки стоимости резервов иностранной валюты или золотого запаса, которые учитываются на счетах органов денежно-кредитного регулирования в форме бухгалтерской записи. Использование государственными органами внереализационной прибыли ведет к росту расходов в экономике. По своим результатам эта операция аналогична получению кредитов от центрального банка. Перевод внереализационной прибыли может осуществляться как отдельная операция или в составе переводимой прибыли центрального банка.
В финансирование от коммерческих банков включается чистое изменение объема обязательств органов управления перед этими банками, отражающее либо прямые ссуды или авансы, предоставленные государственным органам, либо государственные ценные бумаги, приобретенные этими банками. Крупными кредиторами органов государственного управления могут быть универсальные коммерческие банки, депозитные банки, инвестиционные компании, специализированные сберегательные и инвестиционные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и другие финансовые учреждения. Уменьшение объема требований в данной статье отражается как положительная величина, поскольку означает увеличение объема средств, которые могут быть использованы органами управления.
Финансирование от нефинансовых государственных предприятий характеризует финансирование, поступающее от нефинансовых предприятий, в которых органы управления владеют основной долей капитала.
Финансирование от нефинансовых частных предприятий характеризует чистое изменение объема обязательств государственных органов перед частными предприятиями промышленности, строительства, транспорта и других отраслей. Такое изменение может отражать ссуды, предоставленные этими предприятиями органам управления, кредиты поставщиков в связи с государственными закупками в форме договорных обязательств с фиксированным сроком, приобретение государственных ценных бумаг непосредственно у государственных органов, приобретение и продажу государственных ценных бумаг на вторичном рынке, погашение органами управления кредитов и ценных бумаг наличными деньгами и выкуп государственных ценных бумаг, выпускаемых для продажи за наличные в счет уплаты налогов (обмен проданных государственных ценных бумаг на налоговые освобождения). Сюда же включаются изменения объема ценных бумаг, за исключением акций, выпускаемых нефинансовыми частными предприятиями, которые используются государственными органами для управления ликвидностью. Государственное кредитование частных предприятий, не имеющее своей целью управление ликвидностью сектора государственного управления, а также погашение такого кредитования отражаются не здесь, а в категории «кредитование минус погашение».
В финансировании от домашних хозяйств отражается чистое изменение объема государственных ценных бумаг, приобретенных домашними хозяйствами и частными некоммерческими учреждениями непосредственно у органов управления или в результате операций с другими экономическими единицами. Сюда не включаются депозиты домашних хозяйств в форме вкладов на счетах сберегательной системы, которая считается частью подсектора финансовых учреждений. Финансирование органов управления, осуществляемое из этого источника, должно рассматриваться как чистый объем государственного заимствования, полученного у финансовых учреждений. Получение или погашение домашними хозяйствами ссуд, полученных от органов государственного управления, отражается не здесь, а в категории «кредитование минус погашение».
Данные о финансировании, получаемом от различных категорий кредиторов, основываются на оценках, отличающихся от фактического поступления денежных средств и фактических платежей, осуществляемых органами государственного управления. Так, например, объем выпущенных долговых обязательств по номинальной стоимости отличается от фактического поступления заемных средств на величину премии или дисконта, а суммы финансирования от каждой категории кредиторов определяются по фактическому поступлению средств, т.е. исходя из цены эмиссии ценных бумаг. В ряде случаев в соответствии с условиями договора о займе величина непогашенного долга, фигурирующая в реестре или других учетных документах, возрастает на сумму процентов, которые были начислены за данный период, но еще не были выплачены. Это вызывает необходимость корректировок, которые нельзя соотнести с конкретной категорией держателей долговых обязательств.
Данные об изменении объема финансирования могут отличаться от величины изменения долга, зафиксированного в государственном реестре, вследствие выпуска государственных долговых обязательств, не связанного со встречными денежными потоками, так называемого без денежного (не продаваемого за деньги) выпуска. Такие операции осуществляются в случае выпуска государственных ценных бумаг в целях увеличения капитала государственных предприятий, в случае принятия на себя долгов других органов управления или выпуска ценных бумаг в пользу какого-либо учреждения, которое в последующем будет получать платежи процентов и/или суммы в счет погашения основного долга, и т.п. Такой вид государственной задолженности образовался, например, в результате принятия Российской Федерацией долгов бывшего СССР (задолженность ЦБ РФ по кредитным ресурсам бывшего Сбербанка СССР, целевой заем 1990 г., государственные казначейские обязательства бывшего СССР, внутренний долг ЦБ РФ, принятый от СССР, и т.п.).
В ряде случаев данные о финансировании, получаемом от отечественных кредиторов, базируются на стоимостной оценке непогашенного долга, величина которой изменится, если его выразить в иностранной валюте либо провести его индексацию относительно иностранной валюты или цен.
Внешнее финансирование. К внешнему финансированию относятся операции финансирования, проводимые органами государственного управления данной страны по договорам с международными организациями экономического развития, государственными органами других стран, банками, предприятиями, частными лицами и другими экономическими единицами, не являющимися резидентами. Операции осуществляются как в иностранной, так и в национальной валюте. Как внешнее финансирование рассматривается также сальдо торговли между резидентами и нерезидентами государственными ценными бумагами. Кроме того, в объеме внешнего финансирования отражаются все изменения в государственных резервах иностранной валюты, в объеме депозитов, депонированных в финансовых учреждениях – нерезидентах, а также изменения в результате операций по купле продаже в объеме ценных бумаг, выпущенных организациями нерезидентами и приобретенных государственными органами для управления ликвидностью.
В отличие от внутреннего финансирования при отражении внешнего финансирования по типу кредиторов классифицируются только операции с государственными долговыми обязательствами.
В финансирование от международных организаций экономического развития включаются все заемные средства за минусом сумм погашения от Всемирного банка, Азиатского банка развития, Европейского банка реконструкции и развития и других международных организаций развития. Эти средства могут поступать путем платежей кредиторов либо непосредственно государственному органу – заемщику, либо поставщикам, от которых он получает оборудование, материалы или услуги. При пересчете в национальную валюту сумм заимствования и погашения основного долга, выраженных в иностранной валюте, следует использовать данные о фактической выручке или платежах в национальной валюте. В случаях отсутствия данных в национальной валюте для пересчета должен применяться средний рыночный курс валюты сделки на момент совершения финансовой операции.
В финансирование «от зарубежных органов управления» включаются ссуды, предоставляемые официальными кредитными учреждениями иностранных государств
В «банковские ссуды и авансы» включается поступление ссуд и авансов, предоставленных банками нерезидентами органам управления, за вычетом их погашения. Под ссудами понимается заимствование определенных сумм с установленными сроками возврата; авансы представляют собой суммы, обычно краткосрочные, предоставляемые в счет полученного кредита в рамках оговоренной кредитной линии. Здесь также учитываются ссуды, обеспеченные долговыми обязательствами, не обращающимися на рынке ценных бумаг либо обращение которых не предусматривается. Ссуды официальных международных банков, членство в которых представлено на уровне государств, должны показываться как ссуды международных организаций развития.
В кредиты поставщиков включаются государственные закупки в кредит у поставщиков нерезидентов, осуществляемые в соответствии с договорными обязательствами с фиксированным сроком за вычетом их погашения. Сумма кредита отражается одновременно как расход и как операция по финансированию на момент выполнения условий возникновения долгового обязательства, определенных в контракте на поставку в кредит, а погашение долга органами управления – на момент фактического погашения.
Изменения в объемах наличности, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью – это изменения в величине государственных резервов иностранной валюты, объеме депозитов в финансовых учреждениях – нерезидентах, и объеме иностранных обращающихся ценных бумаг, используемых государственными органами для управления ликвидностью, которые являются результатом финансовых операций, а не переоценки. Эта категория относится в основном к так называемым рабочим остаткам на счетах государственных органов в форме требований к экономическим единицам – нерезидентам и к активам в форме иностранных ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью или получения дохода. В нее не включаются активы для регулирования платежного баланса или управления международными резервами и активы, возникающие в результате государственного кредитования. Уменьшение величины активов рассматривается как положительная величина, отражающая увеличение объема средств, которые могут быть использованы органами государственного управления.
В данной категории не учитываются любые активы органов управления, связанные с исполнением ими функций органов денежно кредитного регулирования: резервы иностранной валюты и иностранных ценных бумаг, а также какие-либо взносы, специальные права заимствования и кредитная позиция в Международном валютном фонде, которые могут быть отнесены к органам управления.
Выше указывалось, что государственное финансирование подразделяется на две основные категории: внутреннее финансирование, осуществляемое резидентами, и внешнее финансирование, осуществляемое нерезидентами. Не менее важно, в какой валюте будет производиться возврат предоставленных финансовых ресурсов – национальной или иностранной, так как погашение задолженности в иностранной валюте будет воздействовать на платежный баланс страны иначе, чем ее погашение в национальной валюте. В связи с этим необходимо анализировать информацию о внутреннем финансировании, погашаемом в иностранной валюте, и внешнем финансировании, погашаемом в национальной валюте.
Согласно российскому законодательству к внешнему финансированию относятся все операции в иностранной валюте, хотя бы операции по предоставлению (получению) займов и их погашению осуществлялись с резидентами. Поскольку поведенческие мотивы внутренних и внешних инвесторов различны, следует иметь и анализировать данные об операциях с резидентами и нерезидентами независимо от валюты.
Классификация операций финансирования дефицита по типу долгового обязательства. Последствия государственного заимствования для бюджета во многом определяются условиями государственного заимствования по видам долговых обязательств и срокам заимствования. В связи с этим при составлении и исполнении бюджетов используется классификация операций финансирования дефицита по типу долгового обязательства. Эта классификация представляет собой группировку различных видов долговых обязательств в однородные группы в зависимости от условий и сроков кредита, условий выпуска и сроков обращения долговых ценных бумаг.
В классификации проводится разграничение между внутренним и внешним финансированием, между заимствованием в форме прямых ссуд, не предназначенных для обращения, и заимствованием в форме ценных бумаг. При этом во внутреннем и внешнем финансировании разграничиваются долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, краткосрочные ссуды и изменения объемов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью. Краткосрочное финансирование включает все ссуды и ценные бумаги, первоначальный срок погашения которых не превышает одного года.
Данные о финансировании, классифицируемые по типу долгового обязательства, позволяют проанализировать способы, используемые государственными органами для финансирования своего дефицита или распределения финансовых ресурсов, образовавшихся в результате превышения доходов над расходами. Эти данные позволяют предвидеть наиболее вероятные последствия или экономическое поведение, связанные с размещением и погашением различных типов государственных долговых обязательств.
Данные о поступлениях от размещения каждого типа долгового обязательства должны соответствовать фактически полученным суммам, соответственно погашение долговых обязательств должно отражать фактические платежи, произведенные в счет погашения основной суммы долга. Процентные платежи отражаются не в финансировании, а в расходах как затраты по обслуживанию долга. Все виды обязательств отражают поступления за вычетом погашения. Для более подробного анализа наряду с сальдированными данными раздельно показываются погашения и поступления (табл. 6.2).
Таблица 6.2
Классификация по типу долгового обязательства
Пояснения к понятиям «общее финансирование», «внутреннее и внешнее финансирование», данные при описании классификации по типам кредиторов, сохраняют свое значение и для данной классификации. Поэтому ограничимся лишь дополнениями, вызываемыми спецификой данной классификации.
Внутреннее финансирование. В статье «Долгосрочные облигации» отражаются денежные поступления за вычетом погашения, получаемые органами государственного управления от всех ценных бумаг, первоначальный срок погашения которых составляет больше одного года. Такие ценные бумаги имеют фиксированную ставку процента либо ставку процента, величина которой увязывается с каким либо индексом, и подлежат погашению, начиная с даты, устанавливаемой в момент эмиссии. При отражении выпуска облигаций учитываются фактические денежные поступления. При отражении платежей органов управления в счет погашения долгосрочных облигаций в отличие от погашения основной суммы выплаты накопленных или просроченных процентов включаются не сюда, а в статью «Расходы на выплату процентов». Доход по долгосрочным облигациям выплачивается на основе купонов. Некоторые долгосрочные облигации могут не иметь купонов. Такие долговые обязательства, называемые облигациями с нулевым купоном, продаются со скидкой с номинала, а доход выплачивается одновременно с выкупом облигаций.
Статья «Краткосрочные облигации и векселя» характеризует денежные поступления (за вычетом погашения), полученные органами управления от продажи ценных бумаг, владельцами которых являются резиденты. Сюда включаются все виды заимствования, осуществляемого посредством выпуска векселей, облигаций или других долговых обязательств, срок погашения которых составляет один год или меньше. Краткосрочные государственные облигации, как правило, не имеют купонов. Продажа их осуществляется со скидкой с номинала, а погашение – по номиналу. Погашение дисконтных бумаг, сумма процентов по которым вычитается заранее, должно учитываться только по цене эмиссии, а сумму дисконта следует включать в расходы на выплату процентов.
В статье «Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям», отражается объем денежных поступлений за вычетом погашения, получаемых органами государственного управления по ссудам, предоставленным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг и имеют срок погашения, считая с момента заимствования, более одного года. Здесь отражаются все виды подобного заимствования у банков и поставщиков в форме долговых обязательств с фиксированным сроком.
Статья «Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим категориям» дает представление о краткосрочных ссудах и авансах, предоставленных банками и поставщиками. Здесь отражаются денежные поступления за вычетом сумм погашения, получаемые органами государственного управления по ссудам, предоставленным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг со сроком погашения кредитов не более одного года.
Статья «Прочие обязательства» охватывает поступления средств в органы управления за вычетом погашения по прочим обязательствам, не отраженным ранее. Здесь должны отражаться ссуды, полученные от коммерческих банков под залог государственных пакетов акций приватизированных предприятий, переданных им в трастовое управление. В данную статью включается внереализационная прибыль или убытки, возникающие на счетах органов денежно-кредитного регулирования в результате переоценки иностранной валюты или золота.
Влияние на объем финансирования изменения государственных резервов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью, отражается отдельно от обязательств органов управления по статье «Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью». Она характеризует изменения в активах органов государственного управления в форме наличных денег, депозитов, хранимых в финансовых учреждениях – резидентах, и резервов ценных бумаг, выпущенных резидентами – предприятиями и учреждениями, включая государственные органы, которые используются ими для управления ликвидностью. Уменьшение активов рассматривается как положительная величина, поскольку означает увеличение объема денежных средств, использованных органами управления в течение данного периода. Увеличение активов, напротив, характеризует уменьшение объема средств на величину, израсходованную для приобретения дополнительных активов.
Внешнее финансирование. При классификации операций внешнего финансирования по типу долгового обязательства содержание выделяемых статей тождественно аналогичным позициям внутреннего финансирования с той разницей, что касается взаимоотношений органов государственного управления с нерезидентами. В России к внешнему финансированию относятся также долгосрочные облигации внутреннего государственного валютного займа, поскольку они выражены в иностранной валюте, хотя их держателями могут быть как резиденты, так и нерезиденты. Этими облигациями была оформлена задолженность Внешэкономбанка СССР перед своими клиентами (т.е. имел место «безденежный» выпуск). Поэтому в рассматриваемой статье сейчас должна показываться только сумма их погашения.
Статья «Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью» охватывает изменения в активах органов государственного управления в форме иностранной валюты, депозитов в финансовых учреждениях – нерезидентах и резервов иностранных ценных бумаг, которые произошли в результате финансовых операций, а не вследствие стоимостных переоценок. Здесь не отражаются активы, предназначенные для регулирования платежного баланса или управления международными резервами либо возникшие в результате кредитной деятельности государственных органов. Таким образом, из данной категории должны исключаться резервы иностранной валюты и иностранных ценных бумаг, а также любые взносы, СДР или кредитная позиция в Международном валютном фонде, связанные с выполнением органами управления функций органов кредитно-денежного регулирования.
Законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» предусмотрены раздельные классификации: «Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации» и «Классификация источников внешнего финансирования федерального бюджета Российской Федерации».
Поскольку в России пока не налажено формирование информации о заимствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства, эти классификации являются смешанными. В них присутствуют как элементы классификации по типу кредитора, так и деления по типу долговых обязательств. Такое смешение не позволяет выявить взаимосвязь между государственным финансированием и другими финансовыми потоками, определить степень влияния операций финансирования на совокупный спрос в экономике. Поэтому для обоснования эффективности мер государственного воздействия на экономическое развитие необходимы дополнительные классификации по типу кредитора и по типу долговых обязательств.
Недостатком является также отсутствие данных о суммарной величине внутреннего и внешнего финансирования. Хотя классификации позволяют формировать суммарные данные, характеризующие общие итоги финансирования, однако такие итоги следовало бы формировать на регулярной системной основе. Потребностям планирования и анализа финансирования в больше мере соответствует классификация, предусматривающая как итоговые результаты операций финансирования, так и их подразделение на внутреннее и внешнее финансирование.
6.4. Влияние способов и источников финансирования дефицита бюджета на экономику
Управление государственным заимствованием является одним из направлений государственной экономической и финансовой политики. Объемы и инструменты государственного заимствования оказывают воздействие на денежное обращение, уровень процентных ставок, производство и занятость. От способов финансирования бюджетного дефицита в существенной мере зависит финансово-экономическая политика корпораций, в частности направление инвестиций в государственные ценные бумаги или в производство, управление оборотом денежных средств на предприятиях и др. Поэтому операции финансирования должны быть согласованы с общей экономической и финансовой политикой государства в целях обеспечения стабильного развития экономики.
Для покрытия дефицита бюджета, как уже говорилось, могут быть использованы различные финансовые инструменты: внутреннее и внешнее заимствование, денежная эмиссия. Займы могут различаться по типам кредиторов, типам и условиям долговых обязательств c различной, экономической природой. Соответственно они оказывают различное, нередко противоречивое воздействие на экономическое и финансовое положение в стране. В связи с этим процессом финансирования дефицита бюджета нужно и можно управлять с помощью выбора тех или иных источников финансирования, маневрирования условиями (объемом, сроками обращения, доходностью и т.п.) выпуска государственных ценных бумаг, соотношения внутренних и внешних займов, создания благоприятных условий для сохранения внутренних сбережений населения, индексации ценных бумаг и вкладов, ограничения расходов по обслуживанию государственного долга и т.д.
Целью операций по государственному финансированию, как и денежно-кредитных операций, является удовлетворение финансовых нужд органов управления для обеспечения стабильного развития экономики. Поэтому все эти операции должны быть согласованы с изменениями, происходящими в финансовой системе. Эффективное управление бюджетным дефицитом предполагает, что увеличение государственных расходов должно направляться прежде всего на содействие расширению производства и занятости населения. Следует также учитывать, что если в финансировании дефицита и соответственно государственного долга принимает участие значительная часть населения, то это способствует формированию социального слоя, заинтересованного в стабильности социально-политической и экономической ситуации в стране.
Заимствование внутри страны означает перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Воздействие внутреннего заимствования на экономику определяется характером заимствуемых государством средств.
Если кредитные ресурсы, используемые государственными органами, могли быть направлены в секторах экономики на какие-то другие цели, то заимствование их государством уменьшает объем расходов, производимых другими секторами, и не ведет к росту совокупного спроса в экономике. Заимствование средств, которое не сокращает общего объема расходов других секторов, приводит к увеличению совокупного спроса и соответственно к росту экономической активности. Поэтому в условиях, когда частный сектор располагает крупными средствами, которые государство может привлекать на условиях заимствования, государственные займы могут оказывать позитивное влияние на экономику, так как создают возможности для увеличения государственных расходов и общего спроса. В условиях, когда частный сектор сам нуждается в деньгах, когда низка насыщенность экономики деньгами и проводится рестриктивная денежная политика, государственные займы изымают деньги, необходимые самому частному сектору, и сужают возможности экономического развития.
Возможность обеспечения потребностей органов управления без сокращения спроса на ресурсы со стороны других экономических единиц зависит от проводимой государством денежно-кредитной политики. В рамках этой политики определяется, должно ли кредитование государственных органов центральным банком или коммерческими банками приводить к сокращению кредитных ресурсов, предоставляемых другим экономическим единицам.
Взаимосвязь между государственным финансированием и другими финансовыми потоками и воздействием операций финансирования на экономический рост в значительной мере определяется характером предоставляемых ссуд и кредиторами, задействованными в этих операциях. Вероятность сокращения расходов других экономических единиц в случае заимствования у банков, в частности, значительно меньше, чем при заимствовании у домашних хозяйств. В сущности, любая операция, связанная с заимствованием средств органами государственного управления, может оказывать на расходы других экономических единиц только «сокращающее» или нулевое воздействие. Однако с учетом расходования органами государственного управления полученных заемных средств такое воздействие либо ведет к росту расходов в экономике, либо имеет нейтральный характер.
Размещение займов оказывает существенное воздействие на денежное обращение. Центральные банки используют операции по покупке и продаже государственных ценных бумаг или выдаче кредитов под их залог как крупный инструмент регулирования ликвидности коммерческих банков и денежного обращения.
Привлечение средств населения уменьшает его платежеспособный спрос. В случае направления этих средств на инвестиции и другие производственные затраты общая величина денежной массы в обращении сократится, а при использовании на выплату зарплаты и пенсий не изменится. При заимствовании в бюджет средств хозяйствующих субъектов и использовании их на выплаты населению наличная денежная масса в обращении возрастает.
Выпуск государственных долговых обязательств, увеличивая спрос на деньги, ведет также к росту процентных ставок. Учитывая, что инвестиционные расходы в условиях нормально функционирующей экономики обратно пропорциональны процентным ставкам, государственное заимствование снижает уровень частных инвестиций и некоторых потребительских расходов, связанных с процентными ставками. При погашении государственной задолженности государство выкупает свои долговые обязательства, передавая свои доходы вновь на денежный рынок, увеличивает предложение денег, стимулируя падение ставки процента, инвестиции и потребление. В условиях хронического дефицита бюджетов государственные займы, ведущие к чрезмерному увеличению государственного долга, приводят к повышению кредитных ставок, оказывая негативное воздействие на инвестиции, увеличению расходов по обслуживанию и погашению государственного долга и соответственно к росту налогов. Вместе с тем проведение такой политики в сочетании с рестрикционной денежной политикой может смягчить инфляционное давление и существенно ограничить темпы инфляции.
Денежная эмиссия для финансирования дефицита бюджета в отличие от выпуска долговых обязательств государства позволяет избежать негативного влияния эмиссии государственных ценных бумаг на инвестиции, способствуя одновременно увеличению государственных расходов и совокупного спроса в экономике. Эмиссия новых денег является, таким образом, более стимулирующим способом финансирования дефицита бюджета, чем расширение займов, однако чревата опасностью инфляции.
Внешнее заимствование. Внутреннее заимствование предполагает операции с резидентами, внешнее – с нерезидентами. Потоки средств, поступающих в сектор государственного управления из-за рубежа, и обратные потоки платежей оказывают существенное влияние на доходы, спрос, занятость, цены, денежно-кредитное обращение. Это воздействие затрагивает как непосредственных получателей средств, так и опосредованно их контрагентов путем изменения экономического поведения субъектов хозяйствования в отношении расходов, сбережений, потребления, инвестиций, импорта, приобретения финансовых обязательств.
В момент поступления средств внешнее заимствование приводит к увеличению общего объема финансовых ресурсов страны и позволяет увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели. Вместе с тем займы иностранных государств, международных финансовых организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты государственных закупок за рубежом, возврата ранее полученных кредитов, процентов по внешним займам, направляться после конвертации в национальную валюту на выплаты населению и для других целей. Внешнее заимствование оказывает прямое воздействие на состояние платежного баланса в момент получения кредита, которое особенно значимо в случае использования поступивших кредитных ресурсов для оплаты государственных закупок за границей, для выплаты процентов и возврата полученных кредитов.
Как правило, страны, имеющие крупную внешнюю задолженность, вынуждены проводить политику жесткой экономии, расширять экспорт и сокращать импорт, направляя доходы от внешней торговли на выплату долга. Использование чистого экспорта на выплату долга сокращает ресурсы для собственного экономического развития. В итоге снижается жизненный уровень населения и формируются тенденции экономического отставания. Возможности внешнего финансирования для той или иной страны, как правило, ограничены различными факторами.
Принципиально важным является разграничение заимствованных средств на направляемые на цели экономического развития и на цели текущего потребления. В случае если займы обусловлены главным образом потребностями покрытия дефицита текущих затрат, то заемные средства «проедаются» и ведут к увеличению государственного долга и расходов по его обслуживанию. Расходование средств на военные нужды означает, что возмещение этих расходов возможно либо за счет налогов, либо за счет новых займов. Расходование средств на социальные нужды ведет к увеличению потребления населения, однако не создает конкретных очевидных источников средств для погашения займов.
В случае, если дефицит бюджета сформировался в результате недостатка средств на инвестиционные нужды, покрытие дефицита за счет заемных средств можно считать экономически обоснованным. Государство и страна в целом будут располагать новыми функционирующими активами. Новые активы будут приносить доход для выплаты процентов, а сами капитальные активы со временем могут быть реализованы для погашения основного долга. При использовании займов на капитальные расходы увеличению государственного долга соответствует равноценное увеличение государственных активов, а чистая стоимость государства остается неизменной. Это «золотое правило» государственных финансов. В ряде стран даже формируется так называемый двойной бюджет. Так, например, в Германии (ст. 115 Конституции) заемные средства разрешается тратить только на инвестиции и на борьбу с рецессиями, а не на цели потребления. При двойном бюджете текущие расходы покрываются за счет налоговых платежей, а капитальные расходы – за счет заемных средств. Аналогичной политики придерживаются в Великобритании. Считается, что «золотое правило» соответствует принципам справедливого распределения налоговой нагрузки между поколениями. Занятые средства, использованные на потребление, облегчая нагрузку на живущее поколение, оплачиваются из доходов последующих поколений. Тогда как осуществленные за счет займов капитальные вложения будут использоваться как живущим, так и последующими поколениями. В России, как и большинстве других стран, действует принцип совокупного покрытия бюджета, однако расходы делятся на текущие и капитальные. Кроме того, предусмотрены данные, характеризующие источники финансирования дефицита бюджета, в том числе и за счет заемных средств. Это позволяет сопоставлять размеры заимствования средств с величиной инвестиционных расходов.
6.5. Понятие и классификации государственного долга
Понятие о государственном долге. В результате финансирования дефицита бюджета образуются непогашенные обязательства. Сумма непогашенных обязательств образует государственный долг. Долг органов государственного управления, таким образом, представляет собой сумму их прямых договорных обязательств перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг) и зарубежными кредиторами (внешний долг). Он определяется как сумма всех положительных сальдо (профицитов) государственных финансов и их отрицательных сальдо (дефицитов) на конец какого-либо периода. Долг органов государственного управления – один из важнейших элементов в структуре активов и пассивов экономики.
Долговые обязательства страны показываются на валовой основе, т.е. не уменьшаются на величину требований сектора государственного управления к другим секторам экономики и другим государствам.
Данные о государственном долге охватывают сектор государственного управления в целом – федеральное правительство, органы управления субъектов федерации, штатов, провинций, местные органы управления и государственные внебюджетные фонды. Следует, однако, отметить, что очень часто, особенно в периодической печати и на бытовом уровне, под термином «государственный долг» понимается не вся задолженность органов государственного управления, а бюджетная задолженность центрального (федерального) правительства. В таком понимании он не включает задолженность региональных и муниципальных органов власти и внебюджетных фондов.
Поскольку государственный долг представляет собой сумму непогашенных обязательств, оценка государственного долга производится по номинальной стоимости в национальной валюте и отражает сумму, подлежащую выплате при наступлении сроков. Задолженность в иностранной валюте пересчитывается в национальную. Одновременно (особенно в странах со слабой валютой) общая величина внешнего долга определяется также в иностранной валюте. При этом долги различным странам кредиторам пересчитываются из их национальной валюты в одну из сильных валют, на пример в доллары США, по рыночному курсу на дату переоценки.
Изменение валютного курса в период между датами фиксации государственного долга является фактором изменения долга, выраженного в национальной валюте. При этом, если национальная валюта по отношению к иностранной валюте, например к доллару, падает, эквивалент долга в национальной валюте (например, рублевый) будет расти.
Данные о государственном долге охватывают признанные прямые обязательства органов управления перед другими секторами экономики или странами мира, обслуживаемые путем выплаты процентов и/или по гашения основной суммы задолженности. В государственном долге не показываются пассивные долги, т.е. долги, основные платежи и выплаты процентов по которым были приостановлены с согласия кредитора или вследствие одностороннего отказа должника. При возобновлении обслуживания таких долгов соответствующие суммы вновь включаются в государственный долг. Долг, по которому не было заявлено об отказе от его уплаты, но платежи были временно приостановлены или просрочены, должен сохраняться в объеме государственного долга.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием, гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые ими на себя обязательства третьих лиц. Сумма непогашенных долговых обязательств государства образуется в основном в результате государственных или муниципальных займов, осуществленных в целях финансирования дефицита бюджета. Объем финансирования определяется величиной взятых за бюджетный период долговых обязательств за вычетом погашения. Величина государственного или муниципального долга характеризуется объемом непогашенных обязательств на конец какого-либо периода, включая неоплаченные долговые обязательства предыдущих периодов.
Государственным федеральным долгом Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, иными субъектами международного права. Он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
Под государственной казной понимается нераспределенное имущество (средства бюджета, имущество и др.), являющееся собственностью государства. Указанное имущество является объектом взыскания кредиторов по обязательствам государства и муниципальных образований, а также источником дополнительной (субсидиарной) ответственности органов власти по долгам принадлежащих им предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для погашения обязательств перед кредиторами. Распределенное государственное и муниципальное имущество (имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления) не может быть использовано для покрытия государственных или муниципальных обязательств, так как предприятия и учреждения не отвечают своим имуществом по обязательствам своих учредителей. Для покрытия обязательств может быть использовано лишь имущество, остающееся непосредственно у органов государственного управления и органов власти муниципальных образований, прежде всего денежные средства. В имущество, находящееся в гражданском обороте, не входят также объекты, являющиеся исключительной собственностью государства: недра земли, континентальный шельф, морская экономическая зона, ограниченная в обороте земля и другие природные ресурсы, которые не могут быть переданы в собственность других лиц. Казна составляет имущественную базу участия органов власти различных уровней в гражданском обороте. При этом федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации и муниципальных образований не отвечают по обязательствам друг друга.
Классификации государственного долга. Для оценки, анализа, выявления влияния на развитие экономики и управления долгом органов государственной власти необходима систематизированная информация об имеющейся задолженности. Эта информация должна включать данные о видах задолженности, владельцах долговых обязательств, методах стоимостной оценки и др., соответствующие общим принципам формирования государственных финансов. Она должна учитывать различные аспекты функционирования долга: типы долговых обязательств, размещенных государственными органами и обращающихся на финансовом рынке, хронологический порядок их обслуживания, распределение долговых обязательств среди владельцев, относящихся к различным подсекторам экономики, влияние этого распределения на структуру активов последних. Систематизация государственных долговых обязательств осуществляется на основе специальных классификаций.
В целях финансового планирования и выявления влияния государственного долга на экономику страны его многочисленные элементы агрегируются в однородные категории по аналогии c категориями, принятыми для анализа финансирования дефицита по типу кредитора и типу долгового обязательства. Кроме того, производится распределение долга в соответствии с хронологическим порядком его обслуживания и по странам кредиторам. Это позволяет планировать суммы, подлежащие погашению в том или ином рассматриваемом периоде, определять время, наиболее благоприятное для размещения новых выпусков ценных бумаг и иметь представление о размерах задолженности отдельным государствам.
Классификация долга по типам кредиторов играет важную роль при анализе влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных частей. Под ней понимается группировка государственных долговых обязательств в однородные категории по типам кредиторов (держателей долговых обязательств) с примерно одинаковыми мотивами экономического поведения.
При широком распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном рынке их распределение по категориям владельцев определяется не только спецификой государственного заимствования, но и условиями функционирования кредитно-банковской системы, например изменением спроса на банковские ссуды или изменением величин резервов банков, под влиянием которого кредиторы в свою очередь изменяют структуру принадлежащих им портфелей государственных ценных бумаг (табл. 6.3).
Таблица 6.3
Классификация государственного долга по типам кредиторов
Категории, используемые в классификации, соответствуют категориям финансирования, описанным в разделе, посвященном классификации финансирования дефицита государственных финансов. Разница между ними заключается в том, что государственный долг отражает накопленный запас непогашенных обязательств, а финансирование по типам кредиторов характеризует денежные потоки, связанные с созданием или погашением долговых обязательств органов государственного управления за определенный период. Поэтому ограничимся лишь необходимыми дополнительными пояснениями.
Внутренний долг другим частям сектора государственного управления включает все долги другим частям сектора государственного управления (например, долг субъекта федерации федеральному бюджету). Поэтому данная статья исключается при получении консолидированной итоговой величины долга сектора государственного управления в целом. Долговые обязательства, держателями которых являются нефинансовые государственные предприятия и государственные финансовые учреждения, в данной статье не учитываются.
Определенной спецификой в этой классификации отличается отражение государственной задолженности органам кредитно-денежного регулирования. Она включает прямые ссуды и авансы, полученные государственными органами от органов кредитно-денежного регулирования, портфели государственных ценных бумаг, приобретенных последними непосредственно у правительства или в результате операций с другими экономическими единицами. Здесь не показываются государственные долговые обязательства, находящиеся у органов кредитно-денежного регулирования, выступающих в качестве финансовых агентов по их обслуживанию. В данную категорию не включаются резервы национальной валюты центрального банка, выпущенной органами управления. Считается, что ее эмиссия была осуществлена ими в целях регулирования денежно-кредитного обращения.
Раздел «Внешний долг» аналогичен соответствующему разделу классификации «Финансирование дефицита по типу кредитора». Вместе с тем какая-то часть внутреннего долга может подлежать погашению в иностранной валюте, а какая-то часть внешнего – в национальной. В связи с этим наряду с разграничением долга на долг резидентам и нерезидентам должна быть обеспечена информация, позволяющая характеризовать общий объем задолженности, подлежащей погашению в национальной валюте, и общий объем задолженности, подлежащей погашению в иностранной валюте.
Трудности получения информации для заполнения таблицы государственного долга по типу кредитора также аналогичны тем, которые возникают при формировании данных об операциях финансирования. При использовании различных источников информации могут возникнуть расхождения между данными для отдельных категорий держателей долговых обязательств и общей величиной долга.
Классификация долга по типу долгового обязательства выявляет типы долговых обязательств, размещенных органами государственного управления, и характеризует типы активов, которыми располагают кредиторы. В ней выделяются внутренний и внешний долг, долг в форме ценных бумаг и в форме ссуд, не предназначенных для обращения; краткосрочный и долгосрочный долг. Категории, используемые при классификации государственного долга по типу долгового обязательства, тождественны аналогичным категориям финансирования. Классификация государственного долга по типу долгового обязательства выглядит следующим образом (табл. 6.4).
Таблица 6.4
Классификация государственного долга по типу долгового обязательства
Изменение объема государственного долга должно быть равно изменению объема чистого заимствования, однако на практике существует ряд факторов, приводящих к различиям в величинах изменений этих категорий государственных финансов. В целях выяснения причин расхождений данных о государственном долге с данными о чистом заимствовании, а также для анализа факторов увеличения или уменьшения государственного долга могут использоваться специальные справочные данные, дополняющие основную классификацию видов как внутреннего, так и внешнего долга.
Величина непогашенного долга представляет собой сумму, которая должна быть выплачена при погашении, а не сумму, фактически полученную в момент заимствования. Она может отличаться от полученной суммы на величину премии (дисконта), корректировок индексируемого долга, величину переоценки долга в иностранной валюте из-за изменения валютного курса и др. Находящиеся в обращении ценные бумаги могут быть куплены по ценам выше или ниже номинала. В номинальную стоимость ценных бумаг, предусматривающих выплату процентов при погашении, с самого начала может быть включена полная сумма процентов (например, для казначейских векселей, проданных со скидкой) либо сумма накопленных процентов, являющаяся частью стоимости, выплачиваемой в соответствии с графиком погашения (например, для ценных бумаг, погашаемых по требованию). При погашении долга сумма этих процентов, включенная в его состав, рассматривается по категории «расходы» как выплата процентов. Эти обстоятельства требуют проведения корректировок итоговых сумм как внутреннего, так внешнего долга. Тем не менее даже при отсутствии полной исходной информации классификация долга по типу долгового обязательства имеет большую аналитическую ценность.
На величину государственного долга оказывают влияние операции, связанные с безденежным долгом. Внутренний долг может увеличиваться в связи с безденежным выпуском государственных обязательств и уменьшаться в связи с аннулированием долгов кредиторами.
В отношении внешнего долга наряду с указанными выше факторами существенное влияние оказывает переоценка внешнего долга в национальную валюту, вытекающая из изменения валютных курсов. Такая переоценка может иметь место и в отношении той части задолженности перед резидентами, которая выражена в иностранной валюте в случае изменения валютного курса.
Бюджетной классификацией России предусмотрены две раздельные классификации: «Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации». При этом группировки долговых обязательств по типам кредиторов и по типу долгового обязательства, нужные для анализа воздействия долга на функционирование экономики, не предусматриваются.
Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по существу представляет собой перечень долговых обязательств органов государственного управления внутренним заемщикам. Такая классификация дает представление об общей величине государственного долга и конкретных видах задолженности, однако в аналитическом плане она бессодержательна, а с течением времени и увеличением видов задолженности станет совершенно необозримой.
В Классификации видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации содержатся элементы распределения долга по типам кредиторов. Вместе с тем в ней отсутствуют данные о распределении задолженности на прямые ссуды и займы, по лученные в обмен на эмитированные страной ценные бумаги, а также данные о распределении долговых обязательств на краткосрочные и долгосрочные.
В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются долговые обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. В российской практике согласно Бюджетному кодексу к внутреннему долгу относятся долговые обязательства, выраженные в национальной валюте.
6.6. Управление государственным долгом
Наличие государственного долга требует осуществления мер по управлению им. Под управлением государственным долгом понимают разработку и реализацию мер по его погашению и обслуживанию, имея в виду удовлетворение потребности в заимствованиях при минимальных затратах. Основным условием успешного регулирования долга является обеспечение расширенного воспроизводства, увеличение на этой основе доходов в стране, в том числе доходов бюджета. При значительных масштабах задолженности приходится решать противоречивую задачу ограничения потребляемой части ВВП для выплаты внешних долгов и их обслуживания.
Государственный долг является накопленным дефицитом государственного бюджета. Соответственно его уменьшение может быть результатом профицита государственного бюджета. Для того чтобы государственный долг не увеличивался за счет процентов, необходимо, чтобы доходы государственного бюджета были равны расходам, включая платежи по процентам. Для того чтобы погашать государственный долг, необходимо иметь общий профицит бюджета.
Погашение накопленного долга происходит различными путями: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговое освобождение, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредитором, принятием задолженности другим органом управления и т.п. Наряду с этим в целях управления государственным долгом могут быть использованы механизмы рефинансирования и реструктуризации государственного долга, регулирование расходов по его обслуживанию и другие методы.
Основными источниками средств для обслуживания и погашения государственного долга являются налоговые и неналоговые доходы бюджета. Альтернативным источником средств может быть эмиссия дополнительных денег.
Основными задачами управления государственным долгом являются:
- максимально возможное сокращение затрат на его обслуживание и погашение с учетом конъюнктуры мирового рынка;
- обеспечение своевременного исполнения долговых обязательств по погашению и обслуживанию внутренних и внешних долгов;
- минимизация долга для заемщика;
- обеспечение приемлемого курса государственных долговых обязательств на внутреннем и внешнем рынках, недопущение их резких колебаний.
Общими условиями системы управления государственным долгом являются:
- обеспечение надежной информации о государственном долге в соответствии с принятыми классификациями;
- обоснованный прогноз изменения государственного долга и формирование политики в отношении его объема и структуры;
- обеспечение денежных средств для обслуживания и погашения государственного долга;
- законодательное определение верхних пределов дефицита бюджета и верхних пределов внутреннего и внешнего государственного долга;
- текущее регулирование операций по заимствованию и погашению государственного долга, минимизация расходов по обслуживанию, рефинансирование, реструктуризация задолженности;
- регулирование рынка государственных ценных бумаг.
Следует различать управление государственным долгом в условиях относительно равновесной экономики и в условиях крупной задолженности, особенно сопряженной с экономическим и финансовым кризисами.
Управление государственным долгом в условиях нормально развивающейся экономики. В нормально развивающейся экономике и обстановке экономического роста управление государственным долгом осуществляется в условиях увеличения ВВП, доходов всех секторов экономики, налоговой базы при более или менее сбалансированном бюджете, относительно низкой реальной ставке по долговым обязательствам и достаточно длительных сроках заимствования средств.
Стратегия управления государственным долгом базируется на согласовании динамики долга с темпами экономического роста и снижении затрат по его обслуживанию. Соблюдение этих условий, как правило, позволяет при увеличении абсолютных масштабов заимствования сохранять примерно на одном уровне отношение государственного долга к ВВП, не допуская ситуации, при которой начинает проявляться негативное воздействие государственного долга на экономику.
Основными проблемами, рассматриваемыми при решении вопросов о новых заимствованиях, являются эффективность заимствований, определение допустимых размеров заимствований и источников их покрытия, оценка влияния заимствований на социально-экономическое развитие.
Управление государственным долгом основывается на оптимизации государственных заимствований. Оптимизационный подход предполагает:
- балансирование поступления налоговых и неналоговых доходов и эмиссионной деятельности с увеличением государственного долга и расходов по его обслуживанию;
- стабилизацию размеров государственного долга в увязке с инвестированием;
- разработку и реализацию мер по ограничению и возможному уменьшению государственного долга;
- обесценение государственного долга в силу инфляционных процессов.
В качестве источника средств для погашения долгов, по которым наступил срок выплат, и для обслуживания государственного долга наряду с доходами государственного бюджета используется механизм рефинансирования. Под рефинансированием понимают погашение ранее взятых долговых обязательств за счет новых займов, т.е. продажи новых облигаций и использования части полученных средств для выплаты держателям погашаемых облигаций или же получения новых кредитов и погашения за их счет ранее полученных. Таким образом, обязательства перед кредиторами выполняются за счет новых займов, а кредиторы получают проценты за предоставляемые средства.
Система рефинансирования обеспечивает возможность функционирования внутреннего государственного долга как постоянно действующего инструмента, не требующего обязательного погашения.
В случае если приток новых займов ослабевает и становится меньше затрат по погашению долга, то в целях увеличения заинтересованности инвесторов в предоставлении новых займов могут быть увеличены проценты по прямым кредитам и государственным ценным бумагам. В случае уменьшения потребности в займах процентные платежи могут быть уменьшены.
Рефинансирование государственного долга может осуществляться путем прямых кредитов внутри страны и за рубежом или путем эмиссии государственных ценных бумаг, размещаемых среди резидентов и нерезидентов.
Рефинансирование представляет особый интерес также в плане замещения внешней задолженности внутренней. В этом случае, во-первых, возрастающая доля выплат по государственному долгу будет оставаться внутри страны и так или иначе будет работать на экономику, а во-вторых, будут уменьшаться возможности давления на органы государственного управления со стороны других государств и международных финансовых организаций путем выставления различных условий предоставления займов.
Управление государственным долгом в условиях чрезмерной задолженности. В условиях возникновения чрезмерной задолженности управление государственным долгом требует формирования специальной стратегической программы.
Стратегия управления государственным долгом должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, улучшение структуры долга, снижение затрат на его обслуживание, приведение величины долга в соответствие с возможностями страны по его обслуживанию и погашению.
Мерами регулирования государственного долга являются контроль над его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава, структуры, форм и методов обслуживания и др. Это предполагает создание единой системы мониторинга и управления государственным долгом, включая внешние займы субъектов федерации и органов местного самоуправления, формирование программы погашения и обслуживания государственного долга. Программа должна содержать нормативы, при нарушении которых принятие новых долговых обязательств автоматически приостанавливается. Одновременно должен быть обеспечен мониторинг и контроль внешней задолженности банков и предприятий.
Сложность проблемы заключается в том, что государственный долг разнороден, составляющие его элементы нуждаются в специфических механизмах регулирования с использованием различных финансовых инструментов. Многие составляющие имеют высокую степень неопределенности и нуждаются в специальном анализе для выбора наиболее эффективных методов решения.
Стратегическая программа уменьшения чрезмерного государственного долга должна быть согласована с методами управления государственным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране.
На первый план выходят следующие методы регулирования государственного долга:
- сбалансирование налоговых и неналоговых доходов бюджета и эмиссионной деятельности с расходами, размерами государственного долга и затратами на его обслуживание и погашение, определение и использование стабилизационных инструментов, имея в виду стабилизацию и уменьшение долга;
- возможности рефинансирования задолженности государства, ее реструктуризации и аннулирования долга или его части кредиторами;
- уменьшение расходов по обслуживанию государственного долга с учетом инфляционного обесценения основной суммы долга и затрат на обслуживание;
- сокращение государственных расходов;
- обеспечение валюты для погашения и обслуживания внешней задолженности.
Для определения стратегии страны по погашению и обслуживанию государственного долга необходимо ответить на вопрос о том, может ли она выйти из долговой ямы за счет собственных средств и при каких условиях. После этого можно определяться в вопросе о возможности и масштабах реструктуризации долга, целесообразности рефинансирования внешнего долга за счет новых займов и в других вопросах.
В условиях крупной задолженности странам нередко приходится прибегать к различным мерам и механизмам, позволяющим урегулировать ситуацию и не допустить кризиса финансово-кредитной системы. В этой связи прибегают к формированию специальных стабилизационных фондов, осуществляют реструктуризацию долгов и другие меры.
Стабилизационный фонд. В целях более уверенного управления государственным долгом могут создаваться стабилизационные фонды (государственные фонды погашения долга). Под стабилизационным фондом понимают фонд, формируемый за счет отчислений органов государственного управления в государствах, имеющих большой государственный долг, в целях обеспечения возможностей относительно безболезненных выплат в пиковые периоды и постепенного погашения задолженности. Основной задачей таких фондов является ответственное и упорядоченное погашение государственного долга. Вместе с тем фонды погашения могут иметь инвестиционный портфель, используемый для управления ликвидностью и максимизации доходов по ценным бумагам. Управление фондом может осуществляться самостоятельной структурой, независимой от министерства финансов и центрального банка. Наличие такого фонда способствует возникновению атмосферы доверия к государству должнику и содействует нормальному функционированию рынка государственных ценных бумаг.
В России в бюджете на 2002 г. в целях обеспечения своевременного погашения государственного долга и повышения устойчивости бюджета было предусмотрено образование финансового резерва, а начиная с бюджета на 2004 г. впервые был сформирован Стабилизационный фонд РФ, составивший на конец 2004 г. около 1 трлн. руб.
Одним из способов облегчения положения заемщиков в случае не возможности своевременного погашения и обслуживания государственного долга является реструктуризация долга. Под реструктуризацией государственного долга понимается изменение сроков погашения основной суммы долга и/или выплаты процентов по нему. Может также предусматриваться списание части основного долга и снижение процентной ставки. Реструктуризация долга обеспечивает отсрочку и рассредоточение уплаты долгов и снижает текущие расходы по обслуживанию долга. Кроме того, используется эффект обесценения долга в результате инфляции. Если номинальная величина долга не индексируется, реальная покупательная способность основной суммы долга при погашении в отодвинутые сроки окажется ниже, чем при погашении в сроки, установленные по условиям выпуска. Проблемами реструктуризации внешних долгов занимаются Парижский (в части государственных долгов) и Лондонский (в части не государственных долгов) клубы кредиторов.
Под реструктуризацией долга в Бюджетном кодексе РФ понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев, когда это производится в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех участников этих организаций и клубов.
В определенных условиях может осуществляться конвертация (конверсия) выпущенных государственных займов. Под конвертацией займов понимают изменение условий займа, зафиксированных при их выпуске. Она осуществляется в различных формах: изменении сроков погашения, снижении процентных платежей, изменении способов погашения и др. Конверсия может носить принудительный, факультативный или добровольный характер. Принудительная конверсия предполагает обязательный обмен долговых обязательств на новые облигации, в которых отражены измененные условия займа. Добровольная конверсия производится с согласия кредитора, факультативная предполагает возможность для кредитора согласиться или отказаться от изменения условий займа. Конверсия, как правило, осуществляется в отношении внутренних займов.
Консолидация и унификация займов, как и конверсия, осуществляются, как правило, в отношении внутренних займов. Консолидация займов представляет собой объединение нескольких займов, например краткосрочных, в один с более длительным сроком погашения и уменьшенными процентами. Унификация займов осуществляется путем объединения ранее выпущенных займов в один с обменом старых облигаций на новые, в целях уменьшения объемов работы и связанных с этим затрат.
Новация долга представляет собой замену старых долговых обязательств новыми по договоренности между заемщиком и кредитором. Отсрочка платежей по займам осуществляется обычно в случае концентрации платежей в определенный период, когда возможности новых займов для рефинансирования ограничены, а получение новых займов на приемлемых условиях затруднено. Путем отсрочки достигается рассредоточение платежей по основной сумме займа и возможно прекращение выплаты процентов. Отсрочка, как правило, осуществляется по соглашению с кредиторами.
Аннулирование государственного долга может быть либо следствием действий кредиторов, согласившихся на списание долга или его части, либо следствием отказа заемщика из-за финансовой несостоятельности.
Эмитированные государством долговые обязательства погашаются в сроки, установленные условиями эмиссии. Погашение может производиться единовременно или по частям. Погашение по частям может осуществляться в период срока займа равномерными долями, возрастающими или убывающими долями в зависимости от условий, оговоренных эмиссией. Вместе с тем долговые обязательства государства могут выпускаться с правом досрочного погашения. В случае, если на финансовом рынке падает уровень процентных ставок по сравнению с предусмотренными условиями эмиссии, государство как заемщик обязано продолжать платить высокие проценты. Во избежание потерь становится целесообразным выкупить облигации займа и выпустить новые облигации под менее высокие проценты. Следует учитывать, что заемщики не склонны соглашаться на досрочное погашение долга. В этом случае они лишаются процентов, которые могли бы быть получены при погашении долга в соответствии с графиком платежей. Поэтому при переговорах о досрочном погашении долга вполне реальны встречные претензии о компенсации упущенной выгоды кредиторов.
При решении вопроса о выкупе займа следует принимать также во внимание инфляционные процессы. Выкуп внешнего займа – это всегда изъятие денег из экономики страны. Покупательная способность конвертируемых валют также постепенно обесценивается, поэтому с течением времени погашение займа по номиналу означает относительно меньший вычет из национальной экономики.
Досрочное погашение не означает скупку заемщиком долгов, выпущенных без права досрочного погашения. Скупка долгов заемщиком условиями выпуска, как правило, запрещается. Такие действия рассматриваются кредиторами как нарушение этических норм. Стандартная оговорка pari passu, присутствующая в каждом проспекте эмиссии и предусматривающая равное отношение ко всем кредиторам, в этом случае нарушается, так как при скупке проводятся конфиденциальные сепаратные переговоры о досрочном погашении облигаций. Заемщик, осуществляющий такие операции, может лишиться доверия при получении новых кредитов, а его новые облигации не будут покупаться. Открытая скупка долгов может вызвать также резкий рост цен на долговые обязательства и сделать эту операцию неэффективной. В то же время возможна продуманная стратегия гибких мер, направленных на покупку долговых обязательств различного рода скрытыми методами (через посредников и др.). Выкуп долга облегчает возможности его реструктуризации, поскольку при этом требуется согласие определенного числа кредиторов.
Обмен внешнего долга на инвестиции. В качестве одного из вариантов уменьшения внешнего долга Министерством финансов России в 2001 г. предлагался так называемый обмен внешнего долга на инвестиции. Эта операция выглядит следующим образом. В случае достижения договоренности с правительством какой-либо страны инвесторы этой страны получают возможность выкупить часть долга страны должника. Приобретенные инвестором требования предъявляются уполномоченной структуре государства должника (например, Минфину). Государство должник оплачивает эти требования в национальной валюте. Полученные инвестором средства могут быть использованы только в стране должнике и только на реализацию инвестиционных проектов. Выгода страны должника в том, что платеж в валюте заменяется платежом в рублях. Кроме того, привлекаются зарубежные инвестиции. Выгода инвестора в том, что уменьшается часть его первоначальных рисков. Такая форма расчетов использовалась странами кредиторами в расчетах по задолженности с Марокко. Основная проблема этого варианта заключается в трудности найти такие проекты и условия их реализации, которые устраивали бы как инвесторов, так и государство заемщика.
Источники валюты для погашения внешней задолженности. Способность государства погашать и обслуживать займы в иностранной валюте во многом зависит от величины золотовалютных резервов. Золотовалютные (международные) резервы – это величина резервных активов национального банка (в России – ЦБ РФ) и Минфина РФ по состоянию на отчетную дату, включающих монетарное золото, специальные права заимствования, резервную позицию в МВФ и прочие ликвидные валютные активы. Рост золотовалютных резервов способствует укреплению курса национальной валюты и стабильности фондового рынка.
Основными источниками средств для обслуживания и погашения внешнего государственного долга являются валюта, покупаемая национальным банком на бирже по поручению и на средства правительства в национальной валюте или передаваемая национальным банком в виде валютных кредитов правительству для погашения долга, а также валютные поступления от должников страны. Для покупки валюты нужны средства в национальной валюте, которые можно получить в виде налогов, прямых кредитов, займов с помощью ценных бумаг или эмиссии денежных средств. Общим ограничением накопления валюты в стране является соотношение ее поступления и оттока. Условия для притока валюты обеспечиваются путем поддержания активного сальдо платежного.
В России в 2005 г. при наличии большого внешнего долга сложилась довольно благоприятная ситуация с платежным балансом и золотовалютными резервами. В целях сохранения и расширения экспортных возможностей, благоприятных условий для конкурентоспособности продукции отечественного производства и притока валюты в области валютной политики целесообразно поддерживать несколько заниженный курс рубля. Это обеспечивает рентабельность экспорта и сдерживает импорт. При этом рост внутренних цен и изменение курса рубля должны примерно соответствовать друг другу. Учитывая размеры топливно-энергетической составляющей в объеме экспорта и притоке валюты, важную роль может играть согласованность объемов экспорта топливно-энергетических ресурсов с достаточно прагматичной экспортной и ценовой политикой стран ОПЕК.
Положительное сальдо текущих операций платежного баланса в России в значительной мере съедается отрицательным сальдо по капитальному счету в результате оттока валюты из страны и низкого притока иностранного капитала. Росту валютных накоплений в стране может способствовать уменьшение оттока капитала за счет улучшения инвестиционного климата и увеличение иностранных инвестиций.
В этих условиях не следует стремиться к значительным внешним заимствованиям, однако целесообразно поддерживать нормальные партнерские отношения с МВФ и другими международными финансовыми организациями для создания и поддержания инвестиционного имиджа страны. Привлечение инвестиций способствует принципиальному изменению характера платежного баланса, обновлению производственного потенциала.
Покупка центральным банком валюты ограничивает ее предложение для остальных покупателей и способствует поддержанию курса национальной валюты. В случае ограничения покупки валюты центральным банком в условиях значительного положительного сальдо торгового баланса предложение валюты на внутреннем валютном рынке превысит спрос. Это создаст тенденцию к повышению курса национальной валюты и снижению конкурентоспособности национальных предприятий. Одновременно усилится тенденция к оттоку капитала за рубеж.
По данным, приведенным спикером Совета Федерации С. Мироновым, суммарная величина Стабилизационного фонда и золотовалютных запасов ЦБ РФ в конце ноября 2004 г. составляла 130 млрд. долл., в том числе Стабилизационного фонда - 17 млрд. долл. Это существенно превышает внешний государственный долг страны и обеспечивает значительную финансовую устойчивость. Этих сумм достаточно для оплаты импорта страны в течение полутора - двух лет без новых поступлений валюты или для того, чтобы полностью погасить внешний государственный долг России. Стабилизационный фонд и в силу сохранения благоприятной конъюнктуры на конец 2005 г. составил 1,2 трлн. руб. или 44 млрд. долл. Этот капитал должен работать и приносить доход. Величина одного процента доходов с этой суммы составляет 440 млн. долл., или порядка 12 млрд. руб. (при курсе 30 руб. за долл.). Такие средства требуют квалифицированного управления.
В России сложилась практика вложения резервных средств в ценные бумаги западных стран. Эти финансовые инструменты считаются надежными, однако процентный доход по ним составляет не более –34% годовых. В то же время по долгам стран Парижского клуба Россия платит 7% годовых. Величина упущенных возможностей составляет не менее 3%. К тому же эти деньги работают на экономику западных стран, способствуя увеличению разрыва в уровнях экономических потенциалов. В качестве одного из аргументов хранения валютных средств за рубежом называется их избыток, влекущий за собой удорожание национальной валюты. Перевод валютных средств в иностранные банки позволяет ослабить их влияние на национальную валюту. Конечно, вложения средств в надежные и высоколиквидные ценные бумаги зарубежных государств необходимы на случай возникновения непредвиденных ситуаций. Однако разумный предел, очевидно, перейден. Нужно искать более выгодные направления использования финансовых резервов.
Одним из таких направлений является, как уже отмечалось, досрочное погашение внешней задолженности. Ее уменьшение ведет к экономии на выплате процентов по долгам.
Более выгодным в экономическом плане может оказаться вложение средств в развитие национальной экономики. Вложение средств в предприятия на коммерческих основах позволяет решать несколько задач. Государство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение инвестиций в экономику за счет государственных средств позволяет ускорять экономический рост, содействует модернизации производства, оказывает существенное воздействие на структурную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей.
6.7. Влияние государственного долга на экономику
Неоднозначность воздействия государственного долга на экономику. Сектор государственного управления является одним из секторов экономики. Соответственно его финансы являются составной частью финансов страны, а государственный долг входит в общую структуру активов и пассивов экономики. Заимствование средств для финансирования дефицита бюджета, приводящее к образованию государственного долга, используют все страны в целях балансирования потребностей в расходах и привлечения средств сверх установленных законодательством налоговых и неналоговых платежей в бюджет. В связи с этим проблемы государственного долга постоянно находятся в центре экономических и политических дискуссий. В отношении воздействия государственного долга на экономику существует несколько точек зрения.
Согласно одной из них государственный долг является бременем, осложняющим функционирование экономики, так как долги правительства являются долгами налогоплательщиков и требуют расходов по их обслуживанию. Этот подход обосновывается экономистами либеральной ориентации, полагающими экономическую активность государства и связанный с ней государственный долг нежелательными. Считается, что рост государственных расходов приводит к сужению частных расходов. С этих позиций следует стремиться к сбалансированному бюджету при минимальной активности государства.
Государственный долг действительно может оказывать серьезное негативное воздействие на экономику по следующим причинам. Рост государственного долга ведет к сокращению инвестиций в физический капитал, поскольку соответствующие средства вместо того, чтобы быть вложенными в акции, вкладываются в ценные государственные бумаги. В результате акционерный капитал и объем производства оказываются меньше их потенциальной величины. Кроме того, выплаты крупных процентов по долгу вынуждают увеличивать налоги, а увеличение налогов уменьшает желание работать и снижает стимулы к предпринимательской деятельности. Значительный и продолжительный дефицит может приводить к нежелательной спирали, в которой дефицит увеличивает государственный долг, а рост долга увеличивает расходы по его обслуживанию и ведет к еще большему росту дефицита и государственного долга.
Эта аргументация не однозначна. В качестве общего принципа можно принять, что если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные, в частности производственные, цели, то их заимствование уменьшает объем расходов других секторов экономики и соответственно возможности вложения средств в производство. Если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту общего спроса в экономике. Многое зависит от того, из каких секторов привлекаются средства. Привлечение средств населения сопряжено с уменьшением его платежеспособного спроса на товары и услуги, средств предприятий реального производства – с уменьшением их вложений в производство и других расходов, средств банков – с уменьшением их возможностей кредитования и инвестирования.
Использование чрезмерной части денежных ресурсов на покрытие дефицита бюджета в условиях, когда инвестиции в производство являются реально возможными, действительно означает определенные ограничения финансирования развития и модернизации производства. Учитывая ограниченность ресурсов, возможных к перераспределению, бюджет, рынок ценных бумаг и кредитный рынок объективно выступают как конкуренты. Увеличение поступлений в бюджет, например, за счет налогов ведет к уменьшению ресурсов для реализации ценных бумаг и на кредитном рынке. Активный выпуск государственных ценных бумаг сужает возможности привлечения средств в коммерческие банки и производство.
Согласно второй точке зрения государственный долг является долгом государства населению и по существу представляет собой задолженность налогоплательщиков самим себе, так как население одновременно является и держателем государственного долга, и в лице государства должником по нему. Исключение составляют зарубежные долги, по которым возврат основного долга и платежи процентов осуществляются за счет текущего ВВП, уменьшая его величину, остающуюся в стране. Сбалансированный бюджет в принципе не является обязательным. Более того, сохранение бездефицитного бюджета в течение длительного времени может стать причиной экономического спада, а в период экономического спада попытки ликвидировать связанный с ним дефицит бюджета путем увеличения налогообложения лишь усугубят ситуацию.
Согласно этой позиции, обычно связываемой с кейнсианством и активной государственной экономической политикой, государственный долг и экономическая деятельность государства дополняют частное предпринимательство за счет мер, которые частный капитал не может осуществить, и таким образом создают условия и инфраструктуру, благоприятствующие частной предпринимательской деятельности и экономическому развитию. Положительное влияние государственных расходов признается наиболее существенным в условиях значительного недоиспользования производственных мощностей. Государственные расходы увеличивают общий спрос, дают толчок к активизации частных сбережений, которые без этого импульса не были бы использованы, и таким образом стимулируют экономический рост.
Существует также третий подход, провозглашающий гипотезу нейтральности государственного долга. Он возник в середине 1970-х гг. Согласно этому подходу влияние государства на экономику не зависит от того, осуществляется ли финансирование государственных расходов за счет налогов или за счет заимствований, увеличивающих государственный долг. При этом не проявляется ни эффект множителя, ни оживление хозяйственной деятельности за счет импульса от государственных расходов. По этим причинам уровень отечественных государственных и частных сбережений не меняется. Естественно, что эту позицию критикуют как неокейнсианцы, так и неолибералы.
По-видимому, многое зависит от конкретной финансово-экономической ситуации и соотношения различных социально-экономических и политических сил. В зависимости от масштабов долга, его динамики, характера его использования, размеров расходов на погашение и обслуживание, способов финансирования дефицита бюджета государственный долг может как содействовать, так и тормозить экономическое развитие, оказывать позитивное или негативное воздействие на потребление, сбережение, инвестиции, денежное обращение, валютный курс и другие важнейшие показатели. Роль государственного долга в функционировании экономики зависит от типа кредитора, типа долговых обязательств, сроков погашения и т.д.
Появившиеся в результате заимствования дополнительные денежные ресурсы облегчают проведение государственной экономической политики в период их получения и могут быть эффективным средством регулирования экономики. В случае, если заемные средства эффективно использовались на нужды развития производства, прирост экономического потенциала, доходов и налоговых поступлений позволяет относительно легко расплачиваться с кредиторами и обеспечивать экономическую рентабельность производимых займов.
Однако займы могут быть израсходованы непроизводительно – на нужды потребления, закупки иностранных товаров, оплату ранее полученных кредитов и процентов по ним и т.д. Между тем органы государственного управления должны осуществлять дополнительные расходы в целях выплаты процентов по возникшей задолженности и ее погашения по истечении обусловленного срока. Эти расходы производятся за счет увеличения сумм собираемых налогов, нового заимствования или за счет сокращения расходов на другие нужды. В случае существенной величины государственного долга и длительных сроков его погашения расходы по его обслуживанию и погашению в значительной мере переносятся на последующие поколения. С другой стороны, у кредиторов появляются дополнительные приносящие доход активы или наличность, оказывающие воздействие на их экономическое поведение. Поскольку государственный долг требует расходов на его погашение и обслуживание (выплату процентов), он оказывает негативное воздействие на экономику.
Финансирование дефицита бюджета с помощью внешних займов приводит к росту процентных выплат и сумм погашения основного долга. В случае превышения допустимых пределов заимствования все большая часть ВВП и бюджетных средств уходит за рубеж. Нехватка средств вынуждает прибегать к новым займам. Бюджет попадает в порочный круг, а обращение за новыми займами сопряжено с усилением внешнего экономического и политического давления. Рост государственного долга в размерах, превышающих возможности его обслуживания и погашения, ведет к подрыву экономической и политической безопасности государства, чреват потерей государственного суверенитета и может привести к его финансовому банкротству. В этих условиях крупный международный капитал, поддерживаемый своими правительствами, начинает активно формировать товарные и денежные потоки, перераспределяя финансовые ресурсы и организуя экономическое развитие и структурную перестройку экономики страны в своих интересах. Они активно воздействуют на процессы миграции капитала, структуру экономики, опираясь на идеи свободного предпринимательства, овладевают с помощью инвестиций, кредитов и чрезмерной либерализации финансово-экономической деятельности основными сферами экономики, в частности кредитной и страховой сферой, добычей нефти, газа и других природных ресурсов, отраслями естественных монополий. Эти процессы сопровождаются переводом за рубеж прибыли и дивидендов иностранных инвесторов, процентов по кредитам, ослаблением и девальвацией национальной валюты и обесценением национального богатства.
Практический опыт многих стран показывает, что наличие дефицита бюджета и государственного долга в определенных пределах не приводит к негативным последствиям, а изменение дефицита в ряде случаев помогает избегать неприятностей, связанных со спадом в экономике. Что считать приемлемой величиной государственного долга? По условиям Маастрихтских соглашений для вхождения в систему единой европейской валюты государственный долг в процентах к ВВП не должен превышать 60%. Во всех странах государственный долг возрастает. При этом рост абсолютной суммы государственного долга происходит параллельно с увеличением размеров ВВП и даже может его опережать. Вместе с тем предупреждения сторонников первой точки зрения не лишены оснований и должны приниматься во внимание.
Размеры и динамика государственного долга России. Государственный долг России сформировался в 80–90-е гг. ХХ в. Интенсивный рост государственного долга в России происходил в условиях стагнации 1980-х гг. и экономического спада 1990-х гг. Он негативно влиял на производство, распределение и потребление ВВП. Увеличение государственного долга и расходов по его обслуживанию порождало дополнительные ограничения всего воспроизводственного процесса. Проведение политики заимствования средств в крупных размерах негативно сказывалось на производстве, инвестициях, занятости, ухудшало ситуацию с формированием доходной части бюджета за счет сокращения налоговой базы и уменьшения сбора налогов, стимулировало развитие неплатежей и использование в обращении различного рода суррогатов денег. Получаемые займы расходовались бессистемно на латание дыр бюджета в основном на непроизводительные нужды и не содействовали развитию производства.
Возросший государственный долг и затраты на его обслуживание стали одной из центральных экономических проблем России. Крупная для экономики России задолженность государства вынуждает органы государственного управления производить дополнительные затраты из вновь созданного ВВП на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет высокого уровня налогообложения, рефинансирования долга путем новых заимствований и сокращать бюджетные расходы. Только процентные платежи федерального бюджета в 2004 г. составили 205 млрд. руб., или 7,6% от общего объема расходов федерального бюджета. В 1999–2000 гг. объем государственного долга оставался неизменным. В 2001–2004 гг. ситуация с бюджетом улучшилась. Доходы стали превышать расходы. Появилась возможность уменьшить объем государственного долга. Отношение федерального государственного долга к ВВП несколько ниже, чем во многих развитых странах. Проблема, однако, заключается в том, что подавляющая часть долга приходится на внешний долг. В этих условиях предпринимались меры для погашения внешнего долга и замены внешнего долга на внутренний долг. По данным ЦБ РФ, внешний долг органов управления России перед нерезидентами сократился с 127,5 млрд. долл. на 1 января 2001 г. до 97,9 млрд. долл. На 1 января 2004 г.
Замена внешних долгов на внутренний долг позволяет в критических ситуациях избегать неприемлемых экономических, а иногда и политических требований иностранных кредиторов и проводить более самостоятельную и устойчивую финансовую политику. Снижаются валютные риски. Кроме того, при внутренних займах суммы погашений и процентные платежи остаются в стране и работают на национальную экономику, а не уходят за рубеж. При благоприятных условиях можно несколько уменьшить суммы по обслуживанию долга, причитающиеся исходя из установленного графика платежей. Что касается экономии на платежах по основной сумме долга, следует учитывать два обстоятельства. При более длительных сроках платежей основной долг выплачивается в постепенно обесценивающейся из-за инфляции иностранной валюте. Внешний долг удешевляется. При досрочном погашении выплаты производятся в более дорогой валюте.
Долг государства перед гражданами по сбережениям, утраченным в процессе экономических реформ, по самым консервативным оценкам составляет, по заявлению бывшего главы Центробанка РФ В. Геращенко, около 4 трлн. руб. Сбережения граждан России, обесценившиеся в ходе реформ, были обеспечены не золотовалютными запасами, а всей государственной собственностью, которая при приватизации стала частной собственностью. Проведенная государством приватизация не освобождает его от ответственности перед гражданами, что в принципе признается выплатой мизерных компенсаций. Нужно восстановить утерянные гражданами средства в качестве внутреннего долга и расплатиться с вкладчиками Сбербанка так же как, государство рассчитывается по внешнему долгу. Каждой тысяче рублей дореформенного долга сегодня, по оценке В. Геращенко, соответствует 35 тыс. руб.
Долг перед вкладчиками по обесцененным сбережениям в Сбербанке был признан Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». По данным, приведенным заместителем министра финансов Б. Златкис, этот долг составляет 10 трлн. руб., или три годовых федеральных бюджета. С учетом внутреннего (10 млрд. долл.) и внешнего (120 млрд. долл.) долгов принимаемых при формировании федерального бюджета, общая величина государственного долга по отношению к ВВП составляет не 40, а 140%.
6.8. Фискальная политика и балансирование бюджета
Государственные финансы оказывают воздействие на основные экономические показатели в силу того, что сектор государственного управления является сектором экономики, участвующим в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инвестиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьшение сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расходов. Изменения этих величин оказывает существенное влияние на экономическую ситуацию в стране. В США государственный сектор закупает около одной пятой выпускаемой в стране продукции, а чистые налоги составляют около 20% ВВП.
Государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику. Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.
Общепризнанными являются два основных положения. Согласно первому увеличение государственных расходов ведет к росту совокупного спроса в экономике и соответственно к росту выпуска продукции и занятости. Влияние изменения государственных расходов в некоторой мере аналогично воздействию инвестиционного спроса, однако в данном случае для упрощения изложения предполагается, что размеры капитальных вложений, чистого экспорта и цены не изменяются и не оказывают влияния на величину ВВП. Согласно второму увеличение налогообложения (в целях упрощения изложения в данном параграфе под налогами понимаются чистые налоги, т.е. суммы, взимаемые государством за минусом социальных трансфертов) ведет к сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости.
В связи с этим прежде всего нужно ответить на вопрос о том, следует ли стремиться к систематическому ежегодно сбалансированному бюджету, т.е. к бюджету, обеспечивающему равенство доходов и расходов.
Сбалансированный бюджет в условиях экономического спада, снижения доходов и безработицы ведет к автоматическому снижению налоговых поступлений в бюджет и росту его дефицита. Чтобы сбалансировать бюджет, нужно увеличить налоги, сократить расходы или сделать и то и другое. Попытки устранить вызванный спадом дефицит этими способами только усугубят ситуацию. Любая из этих мер ведет к дальнейшему сокращению совокупного спроса, падению производства, что достаточно четко проявилось в России в 1990-е гг. В условиях резкого падения производства, связанного с ним сокращения поступления налогов и острого недостатка денежной массы в обращении прилагавшиеся усилия по сокращению государственных расходов и количества денег в обращении, мотивировавшиеся необходимостью сбалансированности бюджета и сокращения инфляции, приводили к кризису неплатежей и дальнейшему падению производства.
Ежегодно балансируемый бюджет в условиях нормально работающей экономики может способствовать ускорению инфляции. Если в условиях инфляции повышаются номинальные доходы, то соответственно возрастают налоговые поступления, что может привести к бюджетным излишкам. В этих условиях государственные органы могут использовать образующиеся излишки для погашения государственного долга либо снизить налоговые ставки. В обоих случаях увеличивается денежная масса в обращении и стимулируется инфляция.
В условиях спада экономики, сопровождающегося одновременно недостатком денежной массы в обращении, увеличение государственных закупок за счет эмиссии денег, покрывающей дефицит бюджета, ведет к росту совокупного спроса и увеличению производства без или при минимальном инфляционном эффекте.
В целом стремление к сбалансированному бюджету ограничивает возможности регулирования экономического развития путем изменения доходов и расходов в зависимости от складывающейся конъюнктуры.
Более рациональным с позиции обеспечения сбалансированности является составление бюджетов с дефицитом во время спадов производства и с профицитом в периоды инфляции. Иначе говоря, бюджет должен балансироваться не ежегодно, а на циклической основе. В условиях спада производства необходимо снижать налоги и повышать расходы, увеличивая, таким образом, дефицит бюджета. В период экономического подъема, способствующего инфляции, следует, наоборот, повышать налоги и сокращать государственные расходы, добиваясь положительного сальдо бюджета и используя его для погашения государственного долга. В целом за экономический цикл суммы дефицита и профицита примерно уравниваются. Этот механизм использует воздействие встроенных стабилизаторов. В период спада при сохранении нормы налоговой нагрузки доходы государственных финансов уменьшаются быстрее, чем расходы, что ведет к дефициту. Дефицит государственных финансов поддерживает совокупные расходы и создает определенные возможности для ослабления спада и поддержания стабильности. На стадии экономического подъема возникают условия для формирования профицита. Превышение доходов над расходами может использоваться для погашения государственного долга. Следует, однако, иметь в виду, что величины и длительность спадов и подъемов не одинаковы, что затрудняет балансирование доходов и расходов. Кроме того, возможно влияние других факторов (военных и непроизводительных расходов и др.).
Другой позицией является концепция функциональных финансов. Исходным положением является тезис, согласно которому центральной задачей государственных финансов является макроэкономическое стимулирование развития производства. Цель должна достигаться, даже если для этого потребуется составлять бюджет с дефицитом. Это увеличивает совокупный спрос, способствует росту производства и налоговых поступлений в бюджет. При этом средства, привлекаемые для покрытия дефицита бюджета, предпочтительнее направлять на цели экономического развития. Считается, что выгоды, получаемые страной от экономического роста, перевешивают минусы, связанные с дефицитом бюджета и ростом государственного долга. При этом бюджетные проблемы незначительны по сравнению с потерями экономики, которые могли бы иметь место в случае отказа от мер по их предотвращению.
Во всех случаях центральной проблемой должна быть не сбалансированность бюджета, а содействие экономическому росту, использованию экономического потенциала, полной занятости. Государственный бюджет должен быть инструментом поддержания обеспечения макроэкономической стабильности независимо от того, достигается это в данный период на основе дефицита или профицита. На первом плане должна быть общая стратегия экономического развития, глобальные цели и направленные на их достижение программы развития.
Обеспечение финансовыми ресурсами органов государственного управления и финансовое регулирование экономического развития – это две стороны одного и того же процесса распределительных отношений в процессе общественного воспроизводства. Нацеленность воспроизводства на полную занятость и экономический рост предполагает, что объемы и методы аккумуляции денежных средств государством, их распределение и использование обеспечивают баланс интересов участников процесса воспроизводства – домашних хозяйств, производителей и государства. Общий вектор баланса интересов в конечном счете обеспечивает наиболее эффективное использование факторов производства страны с позиций национальных интересов. Этому вектору должно соответствовать распределение финансовых ресурсов. В этом собственно и заключается согласование фискальных и регулирующих функций государственных финансов. Это приводит к выводу, что наиболее рациональным является балансирование доходов и расходов бюджета на длительной основе в сочетании с нацеленностью государственной бюджетной политики на эффективность экономического развития страны. Такая финансовая политика может базироваться на общих проектировках экономического развития на перспективу. Критерием эффективности этой политики является общая эффективность экономического развития страны и увеличение доходов и расходов органов государственного управления.
Финансовая политика государства должна быть направлена не только на обеспечение текущих доходов органов государственного управления, но прежде всего на содействие экономическому росту. Этому способствует снижение налоговой нагрузки, увеличение совокупного спроса, стимулирование инвестиций. Критерием правильности бюджетной политики является рост объема производства на основе структурных изменений, пропорций накопления и потребления в ВВП и повышение реальных доходов населения, а не задача финансовой стабилизации как таковой. Фискальная политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредитно-денежных мер для максимального приближения ВВП к его потенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабильного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности – осуществление мер по уменьшению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.
При экономическом спаде может осуществляться стимулирующая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов, снижении налогов и соответственно увеличении дефицита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная политика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, увеличение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюджета или его положительное сальдо.
Крупным направлением бюджетной политики и соответственно функций бюджета является использование бюджетных средств для экономической и социальной стабильности, создания условий экономического роста, сглаживания последствий экономических и финансовых кризисов. При этом все большее внимание уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Государственные инвестиции составляют от 20 до 40% общего объема инвестиций.
В странах с развитой рыночной экономикой дефицит государственного бюджета не рассматривается как негативное явление, которого следует обязательно избегать. Более того, согласно кейнсианской точке зрения политика дефицитного финансирования признается полезной.
Ограниченный бюджетный дефицит может способствовать экономическому росту. Управление бюджетным дефицитом заключается в том, чтобы суметь направить его действие в русло повышения совокупного спроса и оживления производства. В случае, если начинает преобладать инфляционная составляющая, возникает необходимость корректировки финансовой политики. Пределы допустимого дефицита зависят от экономической ситуации.
В условиях стабильно развивающейся экономики считается допустимым бюджетный дефицит в пределах –23% к ВВП и 10% к расходам бюджета. При существенном спаде производства и недостатке денежной массы в обращении масштабы дефицита могут быть увеличены с учетом источников его покрытия и направлений расходования средств.
Для бюджетов, отягощенных значительным государственным долгом и крупными выплатами по его погашению и обслуживанию, при анализе влияния государственных расходов на экономическую ситуацию внутри страны необходимо различать общее увеличение или уменьшение государственных расходов и изменение так называемых непроцентных расходов. Государственный спрос на товары и услуги определяется непроцентными расходами, т.е. расходами за вычетом платежей по обслуживанию государственного долга. Сокращение процентных расходов бюджета, а также затрат по погашению долга ведет к повышению расходов на товары и услуги.
Поскольку стимулирующее или ограничивающее воздействие фискальной политики сопряжено с изменениями бюджетного дефицита и профицита, то это воздействие зависит от методов финансирования дефицита и направлений использования бюджетного излишка.
Покрытие дефицита бюджета может производиться путем займов или денежной эмиссии. Займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, увеличивают спрос на деньги и ведут к повышению равновесной величины процентной ставки. Поскольку величина инвестиций с ростом процентных ставок уменьшается, конкуренция государственных ценных бумаг на денежном рынке ведет к сокращению инвестиций.
Выпуск новых денег для покрытия дефицита бюджета не сопряжен с уменьшением инвестиций и в этом смысле оказывает более существенное воздействие на совокупный спрос, чем увеличение государственных займов.
В случае вызванной избыточным спросом инфляции правительство может нацелить свои усилия на образование бюджетного излишка. Антиинфляционное воздействие этого излишка зависит от того, будет ли он использован на погашение государственной задолженности или соответствующие денежные средства будут изъяты из обращения. Используя профицит бюджета на погашение задолженности, правительство вновь направляет денежные средства в обращение, увеличивая денежную массу, и снижает антиинфляционное воздействие бюджетного излишка. Однако побочным следствием является стимулирование снижения процентных ставок и соответственно увеличения инвестиций. В случае, если правительство изымет излишек доходов бюджета из обращения, оно добьется более существенного антиинфляционного эффекта по сравнению с вариантом использования излишка для погашения государственного долга, так как в этом случае деньги не возвращаются в оборот.
При оценке количественного воздействия прироста государственных расходов на увеличение равновесного выпуска продукции необходимо учитывать мультипликатор. Мультипликатор (М) представляет собой отношение изменения равновесного уровня производства, вызванного изменением спроса, к величине изменения спроса. Он определяется по формуле
где ПСП - предельная склонность к потреблению, т.е. доля прироста дохода, на величину которой увеличивается потребление. Прирост выпуска продукции больше увеличения государственных расходов на величину воздействия мультипликатора.
Предположим, что предельная склонность к потреблению составляет 0,50, прирост государственных расходов - 100. Определим, на сколько увеличится равновесный выпуск продукции за счет увеличения государственных расходов. Величина мультипликатора составляет 1 : (1 – 0,5) = 2. Умножая прирост государственных расходов на мультипликатор, получаем прирост объема доходов и выпуска продукции в размере 200 единиц.
Изменение чистых налогов также может быть использовано государством для воздействия на объем производства. Рост налогообложения ведет к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину располагаемых доходов и потребительских расходов. Величина воздействия зависит от масштаба изменения налогов и мультипликатора, отражающего влияние предельной склонности к потреблению. Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбережения.
Величина взимаемых налогов и социальных выплат зависит от уровня доходов. В периоды роста ВВП размеры взимаемых налогов, ставки которых в значительной мере пропорциональны получаемым доходам, возрастают, а социальные выплаты, в составе которых значительную долю составляют пособия по безработице, сокращаются. В результате вместе с ростом доходов увеличивается величина чистых налогов, а рост располагаемого дохода и соответственно потребительского спроса отстает от роста ВВП. Это приводит к уменьшению величины мультипликатора. В периоды экономического спада чистые налоги уменьшаются, что способствует увеличению совокупного спроса. В случае необходимости можно прибегнуть к увеличению налогообложения.
Количественное выражение взаимосвязи между налогами и бюджетом во многом зависит от величины мультипликатора, отражающего влияние прироста доходов на объем потребительского спроса. Величина мультипликатора показывает воздействие прироста совокупного спроса (например, в связи с увеличением правительственных расходов) на равновесный уровень доходов.
Как уже отмечалось, с увеличением доходов налоги, как правило, возрастают и, наоборот, снижение доходов ведет к уменьшению налогов. Если при увеличении доходов увеличиваются ставки налогообложения, то одновременно снижается предельная склонность к потреблению. Это ведет к снижению совокупного спроса и выпуска продукции. Мера снижения зависит от величины мультипликатора, определяемого по формуле:
где ПСП* = ПСП (1 - t), т.е. представляет собой мультипликатор, скорректированный на (1 - t) или, иначе говоря, на долю каждой дополнительной единицы дохода, которая фактически остается у домашних хозяйств после уплаты налогов.
Из формулы вытекает: чем выше ставка налогообложения (речь идет о чистых налогах), тем меньше величина мультипликатора, а меньшей ставке налогообложения соответствует большая величина мультипликатора. Соответственно чем выше мультипликатор, тем больше возрастает потребительский спрос в результате увеличения выпуска продукции и доходов. При высокой налоговой ставке изменение уровня доходов лишь незначительно отразится на размерах располагаемых доходов домашних хозяйств и величине их потребительского спроса. Величина мультипликатора будет небольшой.
Если размер налогообложения пропорционален доходам, то взаимосвязь между налогами и величиной бюджетного дефицита характеризуется следующим.
Изменение дефицита государственного бюджета (D) равно изменению государственных расходов (G) за вычетом изменения налоговых доходов (Y), или
DD = DG- DY,
а если налоговая ставка (t) меняется, то DD = DG- t DY.
В свою очередь, изменение государственных расходов, уменьшенное на мультипликатор, равно изменению равновесного уровня доходов.
DG × M = DY.
Из этих уравнений вытекает также, что
DD = DG + t DY.
Таким образом:
- рост государственных расходов ведет к росту дефицита бюджета, хотя и на меньшую величину;
- рост налоговых поступлений всегда меньше увеличения государственных расходов;
- дефицит государственного бюджета возрастает на сумму, равную превышению прироста государственных расходов над приростом взимаемых налогов.
Государственные расходы оказывают прямое непосредственное воздействие на совокупный спрос, а налогообложение – косвенное: изменение налогообложения ведет к изменению располагаемых доходов и их распределения на потребление и сбережения и лишь в части изменения потребления влияет на совокупный спрос. Таким образом, изменение государственных расходов воздействует на совокупный спрос в большей мере, чем равновеликое изменение налогов.
В условиях сбалансированного бюджета при одновременном увеличении налогообложения и государственных расходов на одну и ту же величину прирост правительственных расходов почти сразу увеличивает на эту величину (например, на 1000 единиц национальной валюты) совокупный спрос, в то время как уменьшение совокупного спроса за счет роста налогов составит меньшую величину. Эта меньшая величина равна произведению прироста налогов на предельную склонность к потреблению. Если она равна 0,80, то сокращение потребительского спроса составит 1000 · 0,80 = 800 ед. Таким образом, общий совокупный спрос при прочих равных условиях увеличится на 200 ед. (1000 - 800), а с учетом мультипликатора, если он равен, например, 3, - на 600 ед. В итоге получается фискальное расширение сбалансированного бюджета. Эффект действия мультипликатора сбалансированного бюджета заключается в том, что сальдированным результатом одновременного одинакового по размерам увеличения государственных расходов и суммы налогообложения является рост совокупного спроса и, следовательно, выпуска продукции. Это обстоятельство является существенным при анализе и выработке государственной фискальной политики. Если уровень инвестиций не меняется, то мультипликатор сбалансированного бюджета равняется единице, а равновеликое увеличение государственных расходов и налогов ведет к такому же по размерам приросту производства.
Общий уровень расходов бюджета может быть представлен в виде суммы государственных закупок товаров, включая услуги, и общего объема социальных выплат. Аналогично доходы бюджета представляют собой сумму всех поступлений (назовем их налоговыми или налогами, так как налоги составляют их основную часть), а чистые налоги – это налоговые поступления минус социальные выплаты. Дефицит бюджета (расходы минус доходы) в этом случае может быть выражен как разность между суммой государственных закупок и услуг и величиной чистых налогов: доходы – расходы – налоги – (государственные закупки социальные выплаты). В итоге дефицит (с учетом знака) равен государственным закупкам минус чистые налоги. При сбалансированном в условиях сложившегося уровня доходов бюджете эта разность равна нулю. Важно, однако, что будет происходить при нарушении сбалансированности.
Если уровень доходов возрастает, будет наблюдаться превышение доходов над расходами (профицит бюджета). Иначе говоря, при данном уровне расходов и сложившемся уровне налогообложения размер дефицита бюджета зависит от уровня доходов, связанного с выпуском продукции. Чем больше выпуск продукции и доходы, тем больше профицит бюджета или меньше его дефицит.
Однако выпуск продукции зависит от уровня государственных расходов и ставки налогообложения. В связи с этим возникает необходимость ответить на вопрос о том, возможно ли, чтобы рост государственных расходов приводил к сокращению, а не росту бюджетного дефицита, или, другими словами, может ли увеличение государственных расходов привести к такому экономическому росту, при котором сумма дополнительных поступлений налогов превысит прирост расходов.
Очевидно, что немедленным следствием роста государственных расходов будет увеличение дефицита бюджета. Постепенно с ростом производства и соответственно доходов станет больше сумма поступающих налогов. Прирост налоговых поступлений будет, однако, меньше, чем прирост расходов. Возросшие расходы на государственные закупки будут лишь частично погашены за счет налогов. Это связано со следующими обстоятельствами. В условиях равновесной экономики дефицит государственного бюджета равен разнице между сбережениями и инвестициями. Если величина инвестиций остается неизменной, то с ростом государственных расходов дефицит бюджета возрастает. Возрастание дефицита обусловлено увеличением сбережений по мере роста государственных расходов и соответственно доходов. Увеличение сбережений, связанных с ростом государственных расходов, ведет к увеличению суммы налоговых доходов в меньших размерах, чем возрастают государственные расходы.
Анализ взаимосвязей государственного бюджета и уровня доходов в экономике показывает, что в условиях высокого экономического роста бюджетный дефицит уменьшается, а при спадах увеличивается.
Означает ли изменение дефицита бюджета достижение целей бюджетной политики, направленной на увеличение или сокращение совокупного спроса. Иначе говоря, свидетельствует ли увеличение или сокращение бюджетного дефицита о том, что правительство, пытаясь стимулировать спрос, успешно использует финансовые меры для увеличения спроса и наоборот. На эти вопросы трудно дать однозначный ответ, поскольку на дефицит бюджета влияют также другие факторы, не зависящие от фискальной политики. В частности, это изменение равновесного уровня доходов при неизменности самой фискальной политики, например, при падении инвестиционного спроса.
Для оценки обоснованности фискальной политики необходимо исходить из альтернативной концепции бюджета. Основой такого подхода является оценка бюджета исходя из условия полной занятости. Это позволяет изолировать эффект, оказываемый на бюджет фискальной политикой, от воздействия других факторов, например изменения доходов.
Бюджет полной занятости отражает размер дефицита или профицита государственного бюджета, который имел бы место, если бы экономика функционировала в условиях полной занятости, при которой бюджет не зависит от текущего уровня доходов. Он показывает, каким был бы бюджет, если бы была осуществлена полная занятость.
Рост дефицита бюджета полной занятости или сокращение избытка ведут к увеличению совокупного спроса и росту выпуска продукции и наоборот - уменьшение дефицита или прирост профицита создают обратную тенденцию.
Использование активной фискальной политики сопряжено с рядом сложных проблем. Трудно определить время, когда следует изменить фискальную политику, поскольку это связано с проблемами оценки ситуации, складывающейся в экономике: спад ощутимо проявляется лишь когда он уже наступил, да и в этом случае нелегко оценить его глубину и продолжительность. В результате решения принимаются с опозданием. Существует также временной лаг от момента, когда приняты решения по изменению фискальной политики, до времени реального увеличения спроса и роста выпуска продукции, поскольку требуется время на планирование и налаживание правительственных расходов (например, инвестиций или общественных работ). Наконец, реализуемые меры медленно сказываются на экономике и их результаты трудно определить с достаточной точностью, кроме того, затруднительно определить величину мультипликатора, что приводит к неопределенности в оценке размера изменения налогов.
В реальной экономике существует ряд факторов, смягчающих воздействие изменений совокупного спроса на ВВП. Это так называемые автоматические стабилизаторы. Основными автоматическими стабилизаторами являются подоходный налог, ставки которого увеличиваются с увеличением доходов, и пособия по безработице. В периоды экономического спада они поддерживают выпуск продукции. Так, подоходный налог уменьшает величину мультипликатора, амортизируя влияние уменьшения выпуска продукции. Аналогично пособия по безработице сдерживают падение спроса лиц, потерявших работу. Воздействие автоматических мультипликаторов не требует принятия специальных мер, а наступает в силу срабатывания ранее установленных правил. Их действие смягчает глубину и длительность экономических спадов.