Реферат: Вопросы обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы федеральной службы

ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ И ЕЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

В соответствии со статьей 1 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) (Российская газета. 25 декабря 1993 г. N 237.) Россия является правовым государством. Правовое государство характеризуется, прежде всего, тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права, что означает, в первую очередь, верховенство закона.

Другими словами, суть правового государства состоит в том, что власть государственных органов ограничивается законом. Сказанное имеет самое непосредственное отношение и к формированию правовых основ пограничной деятельности, а также стратегического развития пограничной службы.

Новые внешнеполитические и международно-правовые реалии, принимаемые в соответствии с ними меры по совершенствованию государственного управления в области безопасности России значительно усложнили и сделали крайне динамичными процессы в пограничной сфере.

Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере предусматривает в качестве одной из основных задач разработку и своевременное приведение нормативной правовой базы в сфере пограничной деятельности в соответствие с реальной обстановкой в мире и стране, а также потребностями защиты экономической безопасности России и развития ее международных связей. С этой непростой задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически взаимоувязанная, отражающая все важнейшие аспекты и учитывающая все особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов.

Следует отметить, что за последние годы законодательство о государственной границе Российской Федерации (далее - государственная граница) и пограничной деятельности существенно обновилось. Приняты и вступили в силу многие федеральные законы, направленные на регулирование правоотношений по защите государственной границы, выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в пограничной сфере.

Активная законодательная деятельность позволила существенно расширить регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

После принятия Конституции фактически заново сложились такие отрасли законодательства, как уголовное, уголовно-процессуальное, об административных правонарушениях и другие. С помощью закона обеспечивается неотъемлемое право личности - право на свободу передвижения. Усилено внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Однако стремительный темп правотворчества породил ряд острых проблем, ослабляющих эффективное воздействие правового регулирования на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.

Прежде чем входить в предметное обсуждение вопроса о том, в каком направлении может осуществляться стратегическое развитие пограничной службы, необходимо четко представлять правовые рамки такого развития. Иными словами, нужно знать требования права на предмет того, как и в каком направлении должна развиваться пограничная служба, какие цели она обязана или может перед собой ставить, и какие задачи она призвана решать.

Для ответа на эти вопросы требуется детальное исследование большого количества актов федерального законодательства, а также общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, которые, - согласно статье 15 (часть 4) Конституции, - являются составной частью правовой системы России.

В соответствии с частью первой статьи 4 Федерального закона от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (далее - Закон о федеральной службе безопасности) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763.) правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Деятельность федеральной службы безопасности осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Конституция (статья 15, часть 1) определила, что ее нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Именно данное обстоятельство диктует необходимость проведения исследования конституционных положений в целях выработки предложений по совершенствованию правовых основ пограничной деятельности и возможных путей формирования юридических оснований стратегического развития пограничной службы.

Россия имеет самую протяженную в мире государственную границу (протяженность сухопутного участка составляет 14,5 тыс. километров, морского - 38,8 тыс. километров). Площадь континентального шельфа - 4,2 млн. кв. километров, исключительной экономической зоны - 8,597 млн. кв. километров. Это, на наш взгляд, предопределило необходимость наличия в Конституции значительного количества норм, имеющих непосредственное отношение к осуществлению пограничной деятельности.

Разумеется, при исследовании конституционных основ пограничной деятельности в поле зрения должны попасть, прежде всего, нормы, где непосредственно упоминается государственная граница, производные от нее юридические термины и определения, а также исключительная экономическая зона и континентальный шельф.

Вместе с тем нельзя упускать из внимания и другие нормы Конституции, непосредственно не касающиеся государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, но автоматически действующие при осуществлении любых государственных функций, а потому имеющие непосредственное отношение и к пограничной деятельности.

В числе норм Конституции, имеющих непосредственное отношение к регулированию пограничной деятельности, следует выделить целый ряд положений, обладающих универсальным характером, поскольку они в одинаковой мере применимы ко всем отраслям российской правовой системы в целом и к "пограничному законодательству", в частности.

В преамбуле Конституции говорится о государственном единстве и суверенной государственности России (абзацы четвертый и седьмой). Применительно к пограничной деятельности из этих положений следует, что соответствующие государственные органы обязаны принимать все возможные меры по обеспечению суверенитета России, ее независимости, безопасности и целостности. Это требование в полной мере применимо и при формулировании законодательных актов, посвященных вопросам пограничной деятельности. Такое толкование непосредственно вытекает из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 5.).

В свою очередь, на основании раздела IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997г. N1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000г. N 24) (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170.), одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности является обеспечение безопасности пограничного пространства России.

Отсюда следует, что любые решения, действия (или бездействие), имеющие своим результатом снижение безопасности пограничного пространства России, являются не соответствующими преамбуле Конституции.

Равнозначными с принципами государственного единства и суверенной государственности России следует признать принципы защиты прав и свобод человека, а также принципы добра и справедливости. Этот вывод следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 19 марта 2003 г. N 3-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 14. Ст. 1302.) (абзац четвертый пункта 1.1 и абзац первый пункта 2.1 мотивировочной части).

Как отмечается в доктрине государственного права, именно из потенциального восприятия законов как меры справедливости, применяемой ко всем гражданам в равной мере, вытекает всеобщая их обязательность (Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М.: Издательство БЕК, 1996.). Следовательно, несправедливый, попирающий права и свободы человека закон изначально не может быть признан соответствующим Конституции.

Как указывалось выше, Россия является правовым государством (статья 1, часть 1, Конституции). В пункте 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2002 г. N 15-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4829.) отмечено, что "правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах".

Одновременно с этим в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в постановлении от 4 апреля 2002 г. N 8-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497.), в правовом государстве должна быть обеспечена также защита других конституционных ценностей, таких, как суверенитет России, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (пункт 2 мотивировочной части).

Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом (пункт 5 мотивировочной части).

Из изложенного следует, что совершенствование правовых основ пограничной деятельности и обеспечение развития пограничной службы в свете принципов правового государства возможно исключительно на основе обеспечения справедливого баланса публичных и частных интересов, в частности, согласования принципа свободы передвижения с необходимостью защиты национальной безопасности, включая пограничную безопасность.

Статьей 2 Конституции закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. С учетом изложенного выше данное конституционное положение следует также назвать основным, по сути, направлением совершенствования правовых основ пограничной деятельности и стратегического развития пограничной службы.

В соответствии со статьей 4 (часть 1) Конституции суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Данная конституционная норма самым непосредственным образом затрагивает пограничную деятельность, поскольку на основании статьи 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон о границе) (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.) пространственный предел действия государственного суверенитета России определяется именно ее государственной границей.

В силу статьи 4 (часть 2) Конституции она наряду с федеральными законами имеет верховенство на всей территории России. Принцип верховенства Конституции по отношению к пограничной деятельности обусловливает необходимость строгого следования смыслу и содержанию конституционных положений.

Данный конституционный принцип подтверждается в части первой статьи 4 Закона о границе, где признается, что законодательство о государственной границе основывается на Конституции.

Существенное значение для пограничной деятельности имеет норма статьи 27 (часть 2) Конституции, согласно которой каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Россию.

Значительна роль в пограничной деятельности и положений статьи 55 (часть 3) Конституции, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В отношении пограничной деятельности эта норма Конституции определяет, что при наделении пограничных органов определенного рода полномочиями федеральный законодатель обязан соблюдать требования, в силу которых ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм (Подобные разъяснения содержит, в частности, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 года N 14-П// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3214.

7 К таким выводам пришел Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 5 ноября 2003 г. N 348-О и N 349-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 1.).

Исходя из смысла статьи 55 (часть 3) Конституции, на основании общих принципов права введение ответственности за правонарушения в сфере пограничной деятельности и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния (К таким выводам пришел Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 5 ноября 2003 г. N 348-О и N 349-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 1.).

С этих позиций и необходимо рассматривать возможность и правомерность ограничения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при осуществлении пограничной деятельности.

Непосредственным образом основывается пограничная деятельность и на положениях статьи 71 (пункты "м" и "н") Конституции, согласно которым безопасность, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России, отнесены к вопросам исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, Конституцией закрепляется принцип единства правового регулирования названых вопросов на всей территории России.

В силу статьи 76 (часть 1) Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

В то же время важно учесть, что регулирование режима пограничных зон Конституция рассматривает в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1).

В силу статьи 76 (часть 2) Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 108 (часть 1) Конституции федеральные конституционные законы принимаются исключительно по предусмотренным ею вопросам. Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень (Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л. А. М.: Издательство БЕК, 1996.). Пограничная деятельность в этом перечне отсутствует. Вместе с тем отдельные вопросы пограничной деятельности нашли свое отражение в федеральных конституционных законах.

К примеру, в силу статьи 20 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.) Правительство Российской Федерации осуществляет меры по охране государственной границы. Согласно части первой статьи 17 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.) для обеспечения режима чрезвычайного положения в целях охраны государственной границы привлекаются пограничные органы федеральной службы безопасности.

Отсюда следует, что в число нормативных правовых актов, составляющих правовую основу пограничной деятельности, входят также федеральные конституционные законы.

Вместе с тем согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 9 января 1998 г.

N 1-П(Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2.), приведенные выше конституционные нормы никоим образом не исключают возможности принятия по вопросам определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Такой вывод вытекает из системного анализа статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции.

Однако определяющее значение в правовом регулировании пограничной деятельности в России должны иметь федеральные законы.

В соответствии со статьей 78 (часть 1) Конституции федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Как отмечается в доктрине государственного права, данное конституционное положение раскрывает механизм взаимосвязей в системе федеральных органов исполнительной власти (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3214.).

Приведенные конституционные нормы применительно к пограничной деятельности непосредственно предполагают трансформацию всех пограничных органов федеральной службы безопасности, созданных ранее по экстерриториальному принципу, в территориальные органы ФСБ России.

На основании статьи 78 (часть 4) Конституции осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивают в соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Координационным органом, обеспечивающим целенаправленную совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики Российской Федерации, является Государственная пограничная комиссия, образованная Указом Президента Российской Федерации 28 мая 2003 г. N 581 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2144.).

В соответствии со статьей 79 Конституции Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами.

Приведенное конституционное положение также имеет значительный потенциал развития пограничной деятельности.

В частности, согласно части первой статьи 4 Устава Содружества Независимых Государств (Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. "Содружество". 1993. N 1.), к сферам совместной деятельности государств-участников, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие органы, относится сотрудничество в области охраны внешних границ государств-участников СНГ.

На основании статьи 13 Устава СНГ каждое государство-участник принимает надлежащие меры по обеспечению стабильного положения на внешних границах государств-участников СНГ. На основе взаимного согласия государства-участники координируют деятельность пограничных служб, которые осуществляют контроль и несут ответственность за соблюдение установленного порядка пересечения внешних границ государств-участников СНГ. В силу части первой статьи 14 Устава СНГ высшим органом Содружества по вопросам охраны внешних границ государств-участников является Совет глав государств. При этом органом Совета глав государств по этим вопросам является Совет командующих Пограничными войсками, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего Положения, утверждаемого Советом глав государств (статья 31 Устава СНГ).

Глава 4 Конституции посвящена вопросам правового статуса Президента Российской Федерации.

Применительно к пограничной деятельности в этой главе Конституции первостепенное значение имеют статьи 80 (часть 2), 82, 83 (пункт "ж"), 85, 87 (часть 1) и 90. Из этих норм следует, что Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета России и ее безопасности. Президент Российской Федерации обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как защита государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в пункте 4 мотивировочной части постановления от 31 июля 1995 года N 10-П, Конституция определяет, что Президент Российской Федерации действует в установленном ею порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции задач во исполнение указов Президента Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что приведенный в главе 4 Конституции перечень полномочий Президента Российской Федерации нельзя рассматривать в качестве исчерпывающего. В правоприменительной практике неоднократно возникала необходимость прибегать к так называемым "скрытым полномочиям", что получило фактическое признание и Конституционного Суда Российской Федерации. В качестве примера можно привести Указы Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 371 "О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 12. Ст. 1059.) и 19 июня 1996 г. N 943 "О проведении эксперимента по невойсковой охране отдельных участков государственной границы Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N26. Ст. 3065.).

Представляется, что институт так называемых "скрытых полномочий" Президента Российской Федерации может оказать значительное влияние на развитие пограничной службы. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N3.), в соответствии со статьей 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 3.). Данная правовая позиция впоследствии была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 апреля 1997 г. N 7-П (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N4.).

Отдельные нормы, посвященные прерогативам Президента Российской Федерации в сфере пограничной деятельности, содержатся в Законе о Правительстве. Согласно части первой статьи 32 названного Закона Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положение о нем и назначает его руководителя.

Глава 5 Конституции, определяя полномочия Федерального Собрания, также содержит в себе нормы, посвященные регулированию пограничной деятельности.

В частности, в соответствии со статьей 106 (пункт "д") Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон по вопросам статуса и защиты государственной границы. Однако значение статьи 106 (пункт "д") Конституции не исчерпывается признанием особого порядка рассмотрения и одобрения имеющего основополагающее значение для пограничной деятельности федерального закона. Эта норма во взаимосвязи с положениями статьи 71 (пункт "н") Конституции, прежде всего, предопределяет название и содержание соответствующего федерального закона.

Нетрудно заметить, что как название, так и содержание действующего Закона о границе не в полной мере согласуется с приведенными конституционными положениями.

Конституция непосредственно определяет и полномочия Правительства Российской Федерации в сфере пограничной деятельности.

Так, статьей 114 (пункт "д" части 1) Конституции предусматривается, что Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в Законе о Правительстве. Статья 20 названного Закона определяет, что в рамках реализации своих конституционных полномочий по обеспечению обороны и государственной безопасности России Правительство Российской Федерации принимает меры по охране государственной границы.

Кроме того, на основании части второй статьи 32 Закона о Правительстве оно в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, т. е. и такое основное направление деятельности этого органа как пограничная деятельность.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Закон о Правительстве не содержит даже примерного перечня мер, которые Правительство Российской Федерации вправе либо обязано принимать в целях охраны государственной границы.

Представляется, что установление такого перечня в названном Законе и его последующая конкретизация в принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах явилось бы существенным продвижением в совершенствовании правовых основ пограничной деятельности.

Признание Конституции юридической первоосновой любой отрасли российского права (законодательства) в отечественной правовой доктрине превратилось, по сути, в правовую аксиому (См.: Коняхин В. Конституция как источник Общей части уголовного права//Российская юстиция. 2002. N 4.).

В этой связи следует прийти к выводу о том, что рассмотренные выше положения Конституции реализуют в отношении правового регулирования пограничной деятельности преимущественно системообразующую функцию, формируя ее вертикальную (иерархическую) структуру и очерчивая круг возможного правового регулирования этой деятельности. При этом необходимо обеспечить строгое следование смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов. Иначе в системе правоположений появятся противоречивые нормативные предписания и, как следствие, ошибочные решения и трудности в практике правоприменения.

Таковы основные конституционные положения, выступающие в своей совокупности в качестве правовых оснований стратегического развития пограничной службы.

Современный период существования Российского государства характеризуется достаточно серьезным различием между необходимым уровнем обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы и тем, который имеется к настоящему времени в наличии.

В свою очередь, это вызывает необходимость совершенствования пограничной политики государства, ревизии существующих методов ее осуществления. Движение в этом направлении требует тщательного анализа правового обеспечения пограничной политики России (См.: Хвощев В.Е., Муллаянов Р.Ш. Пограничная политика и безопасность. Опыт регионального анализа. Челябинск. 2001. С. 6, 27.).

Прежде чем перейти к детальному обсуждению проблем совершенствования федерального законодательства о деятельности пограничной службы представляется необходимым рассмотреть вопрос о том, что представляет собой ныне и чем должна характеризоваться в перспективе эта деятельность.

Не вызывает сомнений, что предметное обсуждение вопроса о путях и формах совершенствования какой-либо деятельности невозможно без адекватного понимания ее правового содержания. В этой связи крайне важно уяснить юридическое содержание понятия "пограничная деятельность".

Конституция понятия "пограничная деятельность" не содержит. Оно имеется в Законе о федеральной службе безопасности.

Однако Закон о федеральной службе безопасности лаконичного определения этого понятия не дает. Законодатель, очевидно, полагает, что оно подлежит раскрытию через перечисление видов (направлений) деятельности, которые следует отнести к пограничной.

Согласно статье 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности направлениями пограничной деятельности являются:

защита и охрана государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;

защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках.

Итак, очевидно, что стержневое значение для пограничной деятельности имеет понятие "государственная граница", которое и должно предопределять смысл и содержание названной деятельности, а из числа федеральных законов, опосредствующих пограничную деятельность, первостепенное значение имеет Закон о границе.

На основании статьи 1 Закона о границе государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.

Следует напомнить, что на основании статьи 4 (часть 1) Конституции суверенитет России распространяется на всю ее территорию.

Между тем возникает вопрос о соответствии положений статьи 1 Закона о границе нормам международного права, Конституции и реалиям сегодняшнего дня.

Определение территории России содержится в статье 67 (часть 1) Конституции, где сказано, что она включает в себя территории субъектов Российской Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

В соответствии с частью первой статьи 1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, подписанного в городе Керчи 24 декабря 2003 г. (Бюллетень международных договоров. 2004. N 7. С. 46 - 47.), Азовское море и Керченский пролив признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22 апреля 2004 года N 23-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 17. Ст. 1590.) названный международный договор ратифицирован и стал составной частью правовой системы России. Согласно пункту 1 статьи 2 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982г. (Бюллетень международных договоров. 1998. N 1. С. 3 - 168.) государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а суверенитет России имеется.

Вполне вероятно, что аналогичным образом может быть разрешен вопрос и на Каспийском море.

Между тем понятие государственной границы в действующем Законе о границе на эту правовую ситуацию оказалось не рассчитанным.

Согласно части первой статьи 3 Закона о границе защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности России заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Опираясь на приведенное; положение, представляется необходимым для выявления сущностных характеристик пограничной деятельности провести ее сопоставление с другими основными направлениями деятельности федеральной службы безопасности.

Часть первая статьи 8 Закона о федеральной службе безопасности называет в числе основных направлений деятельности органов федеральной службы безопасности - наряду с пограничной деятельностью - также контрразведывательную деятельность, борьбу с преступностью и террористической деятельностью, разведывательную деятельность и обеспечение информационной безопасности.

В свою очередь, частью первой статьи 9 Закона о федеральной службе безопасности определено, что контрразведывательная деятельность - это деятельность органов федеральной службы безопасности по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Статья 11 Закона о федеральной службе безопасности предусматривает, что разведывательная деятельность осуществляется органом внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 143.).

Оговорок о том, что контрразведывательная и разведывательная деятельность не осуществляются в районе государственной границы и на приграничной территории или осуществляются с какими-либо особенностями, Закон о федеральной службе безопасности не содержит.

Между тем, как видно из приведенной выше части первой статьи 3 Закона о границе, защита государственной границы осуществляется путем принятия, в том числе разведывательных и контрразведывательных мер.

Отсюда следует, что пограничная деятельность, с одной стороны, и разведывательная и контрразведывательная деятельность, с другой, не могут рассматриваться в качестве абсолютно самостоятельных друг по отношению к другу направлений деятельности федеральной службы безопасности.

На основании статьи 10 Закона о федеральной службе безопасности в рамках борьбы с преступностью и террористической деятельностью органы федеральной службы безопасности осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению преступлений, досудебное производство по которым отнесены к их ведению (часть первая); деятельность указанных органов в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством (часть третья).

В то же время часть первая статьи 3 Закона о границе в целях защиты государственной границы также предполагает осуществление оперативно-розыскных мер.

Кроме этого, в соответствии с частью первой статьи 30 Закона о границе в целях защиты государственной границы пограничные органы федеральной службы безопасности ведут дознание и осуществляют профилактику правонарушений.

Пунктом 3 части первой статьи 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.) предусмотрено, что следователями органов федеральной службы безопасности производится предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных частью второй статьи 322 и частью второй 323 Уголовного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 2003. N 27 (часть 2). Ст. 2712; N 50. Ст. 4848.) (незаконное пересечение государственной границы, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения, и изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного изменения государственной границы, повлекшие тяжкие последствия, соответственно).

В свою очередь, пункт 3 части третьей статьи 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности производится дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных частью первой статьи 322 и частью первой статьи 323 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Суммируя изложенное, следует заключить, что пограничная деятельность не может осуществляться самостоятельно и в отрыве от борьбы с преступностью, а действующее федеральное законодательство не содержит положений, которые бы позволили однозначно отграничить пограничную деятельность от иных направлений деятельности федеральной службы безопасности. При этом даже пространственный критерий (привязку к государственной границе и пограничному пространству) нельзя признать определяющим в данном вопросе. Дело в том, что статья 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности относит к пограничной деятельности, в частности, охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации.

1998. N 51. Ст. 6273.) пределы российской исключительной экономической зоны, как правило, отстоят на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря России.

Иными словами, получается, что пограничная деятельность - по буквальному смыслу названной нормы закона - может и должна осуществляться на расстоянии многих сотен километров как от территории России, так и от ее государственной границы.

В соответствии с неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 2-3.), от 15 июля 1999 г. N 11-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.

1999. N 5.), от 11 ноября 2003 г. N 16-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 6.) и др.).

Однако, как видно из проведенного выше правового анализа, содержащееся в федеральном законодательстве понятие "пограничная деятельность" не в полной мере отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности.

Продолжая анализировать указанное понятие, приходится констатировать, что его некорректность изложенными выше обстоятельствами не исчерпывается. Данное понятие содержит в себе еще ряд серьезных недостатков правового характера.

Во-первых, одним из направлений пограничной деятельности - наряду с защитой и охраной государственной границы - является защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Между тем, по смыслу статьи 71 (пункт "н") Конституции, защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации не являются составной частью защиты государственной границы, а представляют собой совершенно самостоятельные сферы деятельности уполномоченных государственных органов.

То обстоятельство, что по причинам практической целесообразности этот вид деятельности поручается осуществлять пограничным органам федеральной службы безопасности, само по себе еще не дает достаточных правовых оснований к тому, чтобы автоматически рассматривать его в качестве пограничной деятельности.

Например, согласно Основному закону Федеративной Республики Германии, подразделения федеральной пограничной охраны могут использоваться в особо важных случаях по требованию земель для сохранения или восстановления общественного порядка или безопасности, для оказания помощи в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы для предотвращения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или какой-либо земли, а также для обороны территории страны (абзацы 2 и 3 статьи 35, абзац 2 статьи 87а, статьи 91, 115) (См.: Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова - М: Изд. Группа ИНФРА-М. М-НОРМА, 1997. С. 192 - 224.). Однако при этом никто не утверждает, что указанные направления деятельности подразделений федеральной пограничной охраны Федеративной Республики Германии относятся к пограничной деятельности.

Изложенное приводит к выводу о несогласованности между собой названного конституционного положения и нормы статьи 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности, что является абсолютно недопустимым.

Более того, представляется, что уточнение понятия "пограничная деятельность" не должно иметь своим следствием серьезную ревизию правовых основ деятельности федеральной службы безопасности.

На основании части второй статьи 8 Закона о федеральной службе безопасности федеральным законодательством могут быть определены и иные - помимо рассмотренных выше - направления деятельности органов федеральной службы безопасности.

Применительно к защите и охране экономических и иных законных интересов России в пределах исключительной экономической зоны соответствующей правовой основой для деятельности органов федеральной службы безопасности является Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (статьи 35 и 36). В отношении защиты и охраны экономических и иных законных интересов России в пределах ее континентального шельфа - Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (статьи 42 и 43) (33 Собрание законодательства Российской Федерации 1995. N 49. Ст. 4694; 1999. N 7. Ст. 879; 2001. N 33. Ст. 3429; 2003. N 17. Ст. 1557.).

Что же касается охраны за пределами исключительной экономической зоны России запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках, то решение данного вопроса возможно посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004, N 52 (часть 1). Ст. 5270.).

Во-вторых, статья 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности, формализуя признаки пограничной деятельности, употребляет термины "защита" и "охрана".

Действующий Закон о границе не содержит четких и лаконичных определений терминов "защита государственной границы" и "охрана государственной границы".

В отношении понятия "защита государственной границы" статья 3 Закона о границе гласит, что: "защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер" (часть первая); "защита государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации" (часть четвертая).

Той же статьей определено, что охрана государственной границы является составной частью защиты государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав федеральной службы безопасности, в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации. Охрана государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу (часть пятая).

Иными словами, - опустив "лишние" фразы, понятия "защита государственной границы" и "охрана государственной границы" можно определить следующим образом.

Защита государственной границы есть согласованная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая путем принятия всей совокупности предусмотренных Конституцией и федеральным законодательством мер, обеспечивающих жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе и в пределах приграничной территории.

В свою очередь, под охраной государственной границы следует понимать осуществляемую федеральной службой безопасности, Вооруженными Силами Российской Федерации и другими силами (органами) обеспечения безопасности России в случаях и в порядке, определяемом федеральным законодательством, деятельность в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что приведенные выше положения Закона о границе определяют, что охрана государственной границы является составной частью ее защиты, а статья 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности поддерживает данный подход.

Возникает вопрос: насколько вышеприведенные положения соответствуют Конституции и российской правовой традиции?

Исследование Конституции приводит к выводу, что термин "охрана" и образованные на его основе понятия используются - по большей части - применительно не к объектам материального мира, каковым (с известной степенью условности) следует признать государственную границу, но к неким нематериальным конституционно значимым объектам. Так, согласно Конституции, в России охраняются труд и здоровье людей (статья 7, часть 2; статья 41, части 1 и 2), природные ресурсы (статья 9, часть 1), достоинство личности (статья 21, часть 1), право частной собственности (статья 35, часть 1; статья 114, часть 1, пункт "е"), интеллектуальная собственность (статья 44, часть 1), права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52), окружающая среда (статья 72, часть 1, пункты "д", "к"; статья 74, часть 2), памятники истории и культуры (статья 72, часть 1, пункт "д"), суверенитет Российской Федерации, ее независимости и государственной целостность (статья 80, часть 2), права и свободы человека и гражданина (статья 82, часть 1), общественный порядок (статья 114, часть 1, пункт "е"; статья 132, часть 1).

Соотношение же между терминами "охрана" и "защита" можно проследить на примере статей 80 (часть 2) и 82 (часть 1) Конституции.

В силу статьи 80 (часть 2) Конституции Президент Российской Федерации в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Реализовывая же данное конституционное полномочие, Президент Российской Федерации, как это следует из его присяги, текст которой приведен в статье 82 (часть 1) Конституции, должен "защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства". Подобная фразеология применена явно не случайно. Дело в том, что вопросы принятия мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности отнесены Конституцией к числу полномочий не только Президента Российской Федерации. Так, согласно статье 114 (пункт "д" части 1) Конституции, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, в том числе меры по охране государственной границы (статья 20 Закона о Правительстве).

Таким образом, из приведенных положений Конституции с необходимостью следует вывод, что именно защита является частью охраны, а не наоборот, как это закреплено в нынешней редакции части пятой статьи 3 Закона о границе.

Обращаясь к истории вопроса об использовании терминов "защита" и "охрана" в законодательстве о государственной границе, представляется уместным обратить внимание на следующее. Из статей 5 и 6 Положения об охране государственных границ Союза ССР, утвержденного Постановлением Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 15 июня 1927 г., следовало, что составной частью охраны государственных границ Союза ССР являлась, в частности, защита пограничного населения от вооруженных нападений.

Статьей 3 Положения о медали "За отличие в охране Государственной границы СССР", утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 июля 1950 г. (Ведомости Верховного Совета СССР. 1950. N 20.), было предусмотрено, что этой медалью награждаются "за умелое руководство боевыми действиями пограничного наряда при защите неприкосновенности границы СССР".

Позднее, в статье 28 Закона СССР от 24 ноября 1982 г. "О государственной границе СССР" (Свод законов СССР. 1990. Т. 9. С. 202.), было закреплено, что, "...охраняя государственную границу СССР, пограничные войска обязаны... отражать вооруженные вторжения на территорию СССР войсковых групп и банд, пресекать вооруженные и иные провокации на государственной границе СССР, защищать от указанных преступных посягательств население, социалистическую собственность и личную собственность граждан". При этом употребление в приведенном законоположении термина "охрана государственной границы" являлось абсолютно уместным, поскольку в пункте 8 статьи 73 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г., речь шла именно об охране "государственных границ и территории СССР" (Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14.).

Таким образом, из приведенных примеров видно, что в законодательстве советского периода последовательно использовался подход, согласно которому применительно к государственной границе защита представляла собой часть ее охраны.

Это было впоследствии воспринято и в законодательстве Российской Федерации. Любопытно отметить, что самая первая редакция части первой статьи 3 Закона о границе определяла, что охрана государственной границы "... заключается в осуществлении политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по ... защите" на государственной границе жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Однако, как уже отмечалось выше, действующая Конституция употребляет термин "защита государственной границы".

При таких обстоятельствах следует признать совершенно неоправданным ни с точки зрения конституционных основ России, ни с позиций истории советского/российского права изменение в нынешней редакции статьи 3 Закона о границе соотношения между терминами "защита государственной границы" и "охрана государственной границы" посредством включения охраны в состав защиты.

Более того, статьей 76 (часть 3) Конституции установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Однако действующая редакция части пятой статьи 3 Закона о границе, предусматривающая, что охрана границы осуществляется пограничными органами, противоречит нормам статьи 20 Закона о Правительстве, согласно которой - это полномочия Правительства Российской Федерации.

В-третьих, обращает на себя внимание то обстоятельство, что в статье 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности говорится о том, что защита и охрана государственной границы осуществляется как для недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, так и в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

Такая цель защиты государственной границы как недопущение противоправного изменения ее прохождения с правовой точки зрения сомнений не вызывает. В то же время упоминание в качестве цели - обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу представляется более чем сомнительным.

В правовой доктрине под термином "правовой режим" принято понимать нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации). В отличие от правового статуса, который касается правовой характеристики субъекта отношений, правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации (См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 812.).

Возвращаясь к нормам части первой статьи 3 Закона о границе, следует напомнить, что защита государственной границы осуществляется путем принятия организационно-правовых, пограничных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Правила режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как видно из содержания разделов III-V Закона о границе, как раз и выступают в качестве организационно-правовых и пограничных мер, посредством реализации которых осуществляется защита государственной границы. Юридическая ценность правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу самих по себе ни в коем случае не может быть равнозначной либо большей, нежели правовое значение защиты государственной границы.

Обеспечение безопасности пограничного пространства Российской Федерации является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России. На это обстоятельство специально обращено внимание в разделе IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24). В свою очередь, соблюдение правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу по отношению к названной задаче имеет лишь служебно-вспомогательное значение.

Отсюда следует, что не защита государственной границы осуществляется в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как это закреплено в статье 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности, а, наоборот, перечисленные выше правила устанавливаются и соответствующие лица принуждаются к их неукоснительному соблюдению в целях защиты государственной границы.

Таким образом, закрепленное в федеральном законодательстве понимание пограничной деятельности не в должной мере основано на нормах Конституции. В свою очередь, это обстоятельство предопределяет необходимость совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы, в качестве правовой формы которого призваны выступить законопроекты "О федеральной службе безопасности" (новая редакция) и "О пограничной деятельности". В настоящее время разработка упомянутых законопроектов близится к своему завершению.

Активная деятельность по созданию нормативной правовой базы деятельности пограничной службы ведется с 1993 г. В результате принятых за последние годы мер общее количество законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в пограничной сфере, многократно увеличилось. Вместе с тем вследствие постоянно меняющейся обстановки указанное законодательство все еще продолжает содержать значительное количество нерешенных проблем и вопросов. Более того, оно в настоящее время не в полной мере соответствует реалиям внутриполитической обстановки в стране, международному положению России и не позволяет адекватно правовыми средствами реагировать на новые угрозы и вызовы (См. подробнее: Проничев В. Е. Пограничная безопасность России. О формировании и развитии законодательства о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации // Граница России. 2004. N 43.).

Президентом Российской Федерации неоднократно ставилась задача избавления правового поля от пустых деклараций, от норм двойного толкования и внутренних противоречий. В связи с этим в законах надлежит формулировать только ясные и реальные требования, а также прописывать четкие механизмы их применения (См.: Выступление В. В. Путина на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией // Право и безопасность. 2004. N 1(10). С. 6).

Безусловно следует исключить рассогласованность в системе правовых норм как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами, снять внутреннюю противоречивость и декларативность ряда нормативных правовых актов. Следует переходить от хаотичной разработки федеральных законов по принципу ликвидации пробелов в правовом регулировании к планомерной реализации положений Конституции, требующей разработки конкретных законодательных актов и, в первую очередь, тех, которые касаются безопасности страны.

Представляется, что усилия государственных органов в указанной сфере должны быть сконцентрированы на следующих основных направлениях.

Во-первых, статьей 71 (пункт "н") Конституции определение статуса и защита государственной границы отнесены к предметам исключительного ведения Российской Федерации. При этом, как предусмотрено статьей 76 (часть 1) Конституции, по предметам ведения Российской Федерации подлежат принятию федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Трудно переоценить важность основополагающего законодательного акта, регулирующего правовой статус и защиту государственной границы. Этот закон призван обеспечить справедливый баланс частного и публичного интересов посредством установления действенных механизмов реализации прав и законных интересов человека и гражданина в сфере правоотношений, связанных с пересечением государственной границы, при условии обеспечения пограничной безопасности страны, ее сотрудничества с иностранными государствами, реализацию иных направлений пограничной политики России.

Действующий в настоящее время Закон о границе был принят Верховным Советом Российской Федерации 1 апреля 1993 г. в период применения Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 г. (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.), т.е. в совершенно отличных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономических условиях.

Представителями юридической общественности и аппаратом Совета Безопасности Российской Федерации в этой связи в качестве одного из важнейших мероприятий в сфере национальной безопасности подчеркивалась настоятельная необходимость переработки Федерального закона о государственной границе (См.: В. А. Петров. Методологический опыт научного обеспечения деятельности Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам государственной и общественной безопасности// Научные проблемы национальной безопасности". 2002. С. 157.).

Правоприменительная практика также показала, что законодательство о государственной границе требует серьезной модернизации. Основные усилия в этом направлении должны быть сосредоточены на совершенствовании деятельности всех субъектов пограничных отношений. Необходимо сформировать единую систему защиты интересов государства в пограничной сфере, повысить эффективность государственного управления в области пограничной безопасности. При этом подлежат учету изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, обладающих компетенцией в области обеспечения безопасности.

В настоящее время в научных кругах активно обсуждается вопрос о необходимости принятия кодифицированного законодательного акта, призванного регламентировать вопросы пограничной деятельности. Иными словами, речь идет о так называемом Пограничном кодексе Российской Федерации.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2804.), кодифицированный нормативный правовой акт призван осуществлять комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений. Кодекс выполняет особую роль в правовой системе России.

В российской правовой системе исторически сложилось, что кодексы принимаются в тех отраслях права, где Конституция предусматривает необходимость наличия не просто правового регулирования, а именно законодательства. При этом Конституция употребляет именно термин "законодательство" применительно к сфере правового регулирования, где может и должен быть принят законодательный акт в форме кодекса.

К примеру, Конституция предусматривает, что в ведении Российской Федерации находятся уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (статья 71, пункт "о"), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство (статья 72, пункт "к" части 1).

Соответственно по каждой из этих отраслей законодательства в настоящее время принят кодекс.

В то же время, говоря, например, о правовом регулировании вопросов обороны и безопасности, Конституция не делает указаний о необходимости существования законодательства по данным вопросам (статья 71, пункт "м"). Сообразно этому указанные вопросы урегулированы федеральными законами с соответствующими конституционной норме наименованиями (Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2446-I "О безопасности" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.) и Федеральный закон от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.)).

Регламентируя вопросы определения статуса и защиты государственной границы, Конституция не упоминает о необходимости законодательства в этой сфере.

Кроме того, как предусмотрено пунктом 1.6.3 Рекомендаций по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кодекс должен обеспечивать единообразное регулирование и содержать в систематизированном виде всю массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.

При этом следует учитывать, что в кодекс могут входить лишь нормы, включаемые в федеральные законы. Возможность же включения в кодекс положений, подлежащих регламентации на уровне федеральных конституционных законов, Конституцией не предусмотрена и правоприменительной практике России не известна.

Между тем нормы, имеющие непосредственное отношение к пограничной деятельности, содержатся в целом ряде федеральных конституционных законов. В качестве примера следует назвать упомянутые выше статью 20 Закона о Правительстве и часть первую статьи 17 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".

Уже поэтому невозможно обеспечить наличие в Пограничном кодексе Российской Федерации в систематизированном виде всей массы норм, регулирующих сферу пограничных правоотношений.

Кроме того, следует учесть, что пограничная деятельность носит комплексный характер. На основании статьи 30 Закона о границе защита государственной границы осуществляется, в том числе, посредством принятия к правонарушителям мер уголовно-правового воздействия в очерченных федеральным законодательством уголовно-процессуальных рамках.

Однако Уголовный кодекс Российской Федерации (часть первая статьи 1) и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (часть первая статьи 1) запрещают рассредоточение регулирования правоотношений, входящих в предмет уголовного права, по другим федеральным законам, хотя бы последние и облекались в форму кодексов.

Таким образом, в рамках правовой системы России принципиально невозможно обеспечить сосредоточение всех норм, опосредствующих пограничную деятельность, в рамках кодекса.

В этой связи представляется необходимым принятие именно федерального закона о статусе и защите государственной границы, который должен относиться к отрасли законодательства, определяющего основы конституционного строя Российской Федерации. Он должен быть направлен на практическую реализацию положений, закрепленных в статьях 4, 27 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункты "а" - "г", "е", "к", "м" и "н"), 72 (пункты "б" и "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции.

Основная идея федерального закона о статусе и защите государственной границы должна заключаться в обеспечении правового регулирования вопросов статуса и защиты государственной границы.

Целями этого федерального закона призваны стать:

определение статуса государственной границы;

формирование адекватной системы защиты интересов Российской Федерации на государственной границе и в пограничном пространстве;

совершенствование государственного управления в сфере защиты государственной границы;

сокращение количества органов, осуществляющих функции по государственному контролю на государственной границе;

упрощение порядка пересечения границы лицами, осуществляющими в пограничном пространстве России правомерные виды деятельности.

Действие названного федерального закона целесообразно распространить на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (в оговоренных этим федеральным законом случаях), органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, организации и общественные объединения, вступающие в правоотношения, связанные со статусом и защитой государственной границы. Этот федеральный закон в определенных им случаях должен будет регулировать также отношения с участием иностранных государств, их органов и должностных лиц.

Конечной целью принятия указанного федерального закона следует признать качественное повышение уровня защиты национальных интересов на государственной границе и в пограничном пространстве России в целом.

Необходимо найти баланс между контактной и барьерной функциями границ и разрешить противоречие между развитием приграничного сотрудничества и обеспечением безопасности, борьбой с трансграничной преступностью.

В этой связи опыт европейских государств представляет определенную ценность для России, особенно тех, которым удалось сбалансировать контактную и барьерную функции, создать эффективную систему безопасности, продемонстрировав при этом успехи в развитии приграничного сотрудничества. Но следует учитывать, что в силу многих причин автоматическое копирование зарубежного опыта способно нанести вред и затормозить сотрудничество.

Вышеназванный федеральный закон призван стать ядром нового правового поля, обеспечивающего реализацию пограничной политики, адекватное реагирование правовыми средствами на угрозы и вызовы национальной безопасности государства в пограничной сфере, в первую очередь, со стороны международного терроризма и трансграничной преступности, способствовать развитию связей России с государствами ближнего и дальнего зарубежья.

Данный федеральный закон должен быть положен в основу системы пограничной деятельности в России. Каждый субъект пограничной политики должен четко представлять, какие мероприятия ему предстоит осуществлять для защиты прав и законных интересов России на государственной границе.

Федеральный закон в силу требований статей 71 (пункт "н") и 106 (пункт "д") Конституции должен именоваться "О статусе и защите государственной границы".

С учетом неукоснительного следования положениям упомянутых конституционных предписаний должна быть выстроена и структура законопроекта. В частности, самостоятельным разделом подлежат урегулированию вопросы, связанные со статусом государственной границы. В свою очередь, также отдельным разделом должны опосредствоваться и вопросы защиты государственной границы.

Определение статуса государственной границы надлежит давать, исходя из того, что его обусловливают правила установления, обозначения и режима государственной границы.

Содержание понятия "статус государственной границы" предлагается сформулировать как правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом территории Российской Федерации, а также предусмотренными федеральным законом правилами установления, обозначения, режима и защиты государственной границы.

Понятие "охрана государственной границы" из федерального закона о статусе и защите государственной границы должно быть безусловно исключено.

Что же касается термина "защита государственной границы", то представляется, что под ним необходимо понимать деятельность государственных органов, направленную на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы. Защита государственной границы должна осуществляться путем принятия политических, организационно-правовых, экономических, разведывательных, контрразведывательных, оборонных, оперативно-розыскных, а также других мер, предпринимаемых с целью недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы.

Представляется важным обеспечить правовое регулирование вопросов вооруженной защиты государственной границы. Однако на сегодняшний день в федеральном законодательстве этот термин не раскрывается.

Следует законодательно закрепить, что вооруженную защиту государственной границы осуществляют Вооруженные Силы Российской Федерации. К выполнению отдельных задач вооруженной защиты государственной границы могут также привлекаться другие войска, воинские формирования и органы (См.: Федеральный закон "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ. Ст. 1, пункте. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.) всеми находящимися в их распоряжении средствами в соответствии со статьей 51 Устава ООН (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. - М., 1956. С. 14 - 47.) в порядке осуществления неотъемлемого права России на индивидуальную или коллективную самооборону.

Значительные изменения должны коснуться вопросов режима государственной границы.

Необходимо подчеркнуть, что режим государственной границы устанавливается именно в целях обеспечения соблюдения статуса государственной границы.

В режим государственной границы следует включать правила содержания государственной границы, ее пересечения, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением первых двух видов правил. На первый взгляд, сопоставление этого положения с нормами части первой статьи 7 действующего Закона о границе приводит к выводу о сокращении количества правил, образующих в своей совокупности режим государственной границы. Однако в действительности это не так. Все дело в том, что анализ части первой статьи 7 действующего Закона о границе позволяет заключить, что данное положение является неточным. В частности, правила перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных, правила пропуска через нее лиц и транспортных средств, а также ведения на государственной границе хозяйственной деятельности, связанной с ее пересечением, полностью охватываются содержанием правил пересечения государственной границе.

В законопроекте целесообразно предусмотреть, что конкретное содержание правил режима государственной границы определяется Правительством Российской Федерации по представлению ФСБ России с учетом требований федеральных законов и международных договоров Российской Федерации.

Предложенные изменения в правовом регулировании режима государственной границы призваны обеспечить большую оперативность и адекватность реагирования федеральных органов государственной власти на динамично меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы. Тем самым должно достигаться оптимальное соотношение между публичным и частными интересами в деле защиты государственной границы.

Учитывая то обстоятельство, что контроль пересечения государственной границы имеет первостепенное значение в деле обеспечения соблюдения статуса государственной границы, в законопроекте этому вопросу должно быть уделено существенное внимание. Представляется целесообразным закрепить принцип выборочности пограничного контроля. При осуществлении пограничного контроля пограничные органы должны быть в законодательном порядке уполномочены ограничиваться проведением только тех мероприятий, которые достаточны для обеспечения соблюдения законодательства о статусе и защите государственной границы.

Подобный подход продиктован, в частности, необходимостью реализации поручений Президента и Правительства Российской Федерации, решений Совета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной комиссии об упрощении процедур пограничного контроля российских судов, ведущих промысел водных биологических ресурсов, связанный с пересечением государственной границы, а также - в более широком плане - признании приоритетным направлением совершенствования организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров создание максимально благоприятных условий для пересечения границы.

Статья 55 Конституции, так же как и ряд международно-правовых актов, определяет общие принципы установления возможных ограничений прав и свобод, обязательные для законодателя. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г (Бюллетень международных договоров. 2001. N 3. С. 3-44.) допускает вмешательство государства в частную жизнь в интересах безопасности в демократическом обществе лишь тогда, когда это предусмотрено законом (статья 8). Раскрывая названные понятия, Европейский Суд по правам человека констатировал, что наблюдение за частной жизнью допустимо, только если существуют процедуры, гарантирующие соответствие мер наблюдения установленным законом условиям (Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. - М.: Норма, 2000. С. 168-186.).

С учетом изложенного следует детально изложить в законодательстве о пограничной деятельности содержание пограничного контроля и его формы. По нашему мнению, к числу форм пограничного контроля необходимо отнести следующие: проверка документов и сведений, устный опрос, получение пояснений, наблюдение, досмотр транспортных средств и грузов, личный досмотр и осмотр помещений и территорий.

В ходе совершенствования правовых основ пограничной деятельности необходимо адекватно учесть решения Совета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной комиссии о необходимости сокращения количества государственных контрольных органов, действующих в пунктах пропуска через государственную границу, удаления из пунктов пропуска организаций, деятельность которых не связана с осуществлением контрольных функций и с обеспечением функционирования пунктов пропуска.

Представляется, что в пунктах пропуска через государственную границу должен проводиться исключительно пограничный, а в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, также таможенный контроль.

Ветеринарный, иммиграционный, санитарно-карантинный, фитосанитарный, транспортный и другие виды контроля, при необходимости их проведения, должны осуществляться в специально отведенных для этого местах вблизи пунктов пропуска, как правило, в пределах территорий железнодорожного, автомобильного вокзалов, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытых для международных сообщений.

Вместе с тем совершенствование правовых основ пограничной деятельности не может исчерпываться лишь принятием нового федерального закона о статусе и защите государственной границе.

Сегодня на государственных границах государств-участников СНГ сосредоточен практически весь спектр их государственных и межгосударственных интересов, который составляет основу национальной безопасности каждого из них и Содружества в целом. Принимая во внимание указанные обстоятельства, представляется целесообразным активизировать с использованием механизмов международного сотрудничества противодействие противоправной деятельности на государственных границах государств-участников СНГ, прежде всего: международному терроризму и экстремизму, незаконной миграции, организованной преступности и незаконному обороту наркотических средств. Опираясь на двусторонние и многосторонние договоренности в этой сфере, целесообразно активизировать взаимодействие по организации и проведению практических мероприятий (совместных пограничных операции и профилактических мер) по защите политических, военных, экономических и иных интересов стран на государственных границах государств-участников СНГ.

Приведенные выше тезисы вновь нашли свое подтверждение в ходе работы Совета командующих Пограничными войсками в июле 2004 г., решением которого были одобрены дополнительные меры по укреплению пограничной безопасности государств-участников СНГ. При этом в качестве таких мер Совет командующих Пограничными войсками предусмотрел, в частности, содействие гармонизации (унификации) нормативной базы государств-участников СНГ и инвентаризацию нормативной базы в пограничной сфере.

Необходимо активизировать работу по заключению с сопредельными государствами международных договоров об упрощенном порядке пересечения государственной границы жителями приграничных территорий. Важно разработать конкретные меры по совершенствованию процедур пограничного, таможенного и иных видов контроля в отношении организаций и граждан, постоянно зарегистрированных на приграничной территории.

В рамках совершенствования правовых основ пограничной деятельности надлежит ускорить подготовку проектов федеральных законов "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации" и "О государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации". В этих законопроектах необходимо предусмотреть четкое разграничение полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в сфере приграничного сотрудничества.

Однако наряду с подготовкой новых законопроектов важно обеспечить необходимую преемственность в вопросах правового регулирования. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовое регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. Такая правовая позиция нашла, в частности, свое отражение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. N 8-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 5.), от 23 апреля 2004 г. N 9-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 4.) и др.

В этой связи в ходе совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы представляется важным воздержаться от чрезмерно поспешных "революционных" преобразований и отказа от прежнего опыта, из которого следует извлечь максимальную пользу. Основную роль, по нашему мнению, должен играть принцип систематизации положительно зарекомендовавших себя подходов и наработок, сложившихся еще в рамках Пограничной службы Российской Федерации. Выстроенную таким образом систему следует подвергать постоянному мониторингу и при обнаружении в ней элементов разбалансированности, неадекватности современным угрозам и вызовам оперативно реагировать на выявленные недостатки.

Итак, необходима разработка и осуществление комплекса последовательных, строго выверенных мер, направленных на совершенствование правовых основ деятельности пограничной службы и предполагающих формирование единой системы законодательства в пограничной сфере.