Реферат: Історія та світовий досвід реалізації громадянами права на захист засобами адміністративної юстиції

Історія та світовий досвід реалізації громадянами права на захист засобами адміністративної юстиції

Вступ

Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову в сучасних демократичних державах характеризується наявністю механізму стримувань і противаг, який запобігає узурпації влади та її концентрації в одній з трьох гілок. Одним з елементів механізму стримувань і противаг є гілка судової влади.

У країнах із розвиненими демократичними традиціями функціонування державної влади суди посідають особливе місце. Зазначене підтверджується зокрема, показником кількості суддів на мільйон жителів, а також обсягом державних коштів, що витрачаються на утримання судових установ і суддів. Так, у Федеративній Республіці Німеччина на один мільйон жителів припадає більше, ніж 200 суддів, в Англії – 51, Італії – 101, Швеції – 100. У Німеччині дві третини коштів, що спрямовуються на підтримку правопорядку, витрачається на суди, тоді як в інших європейських країнах суди отримують приблизно одну третину цих коштів [17].

Більшість вітчизняних вчених, які досліджували загальні проблеми захисту прав і свобод громадян від порушень у публічно-правових відносинах, а також питання вдосконалення відповідних адміністративних процедур вивчали тенденції формування адміністративного судочинства у контексті становлення адміністративної юстиції. Зокрема, зазначене стосується робіт Ю.В. Георгієвського, Ю.С. Педько, В.Г. Перепелюка, О.І. Шостенко, та ін. Дійсно, такий підхід є логічним, адже запровадженню найбільш ефективної серед інших форм захисту прав, свобод, законних інтересів – судової форми захисту – до сфери публічно-правових відносин передує формування відповідної моделі, адаптованої до тенденцій державотворення у кожній країні. Разом з тим, викликає зацікавленість вивчення проблеми витоків формування адміністративного судочинства як окремої форми захисту прав, свобод, законних інтересів. Доцільність саме такого підходу ґрунтується на доведеній вченими думки про розмежування суміжних понять «адміністративна юстиція», «адміністративний процес», «адміністративна юрисдикція».

адміністративний суд юстиція оскарження

Історія та світовий досвід реалізації громадянами права на захист засобами адміністративної юстиції

Віддаючи належне науковому надбанню юридичної думки стосовно генезису ідеї адміністративної юстиції, доцільно навести ті відповідні положення, які обґрунтовували вчені.

Дослідники проблем становлення і розвитку адміністративної юстиції пов’язують виникнення необхідності її запровадження з певними тенденціями державотворення, а саме – із зростанням потреби контролювати й обмежувати дію влади залежно від розширення функцій держави і збільшення сфери застосування засобів владного впливу з метою впорядкування суспільних відносин. При цьому називається термін ХVІІІ–ХІХ ст.ст., коли відбувалося піднесення теорії ліберальної демократії, якою було закріплено ідею обмежень та відповідальності влади за свої дії. У більш ранні терміни фактично відбувалося зародження самої ідеї обмеження влади, але форми реалізації цієї ідеї нагадували прокурорський нагляд у сучасному його вигляді [10, с. 53–54]. О.І. Шостенко доводила дещо іншу думку про витоки запровадження права громадян на самозахист шляхом оскарження дій і рішень посадових осіб до компетентного державного органу. Вона називала період стародавнього Риму, коли за римським громадянином було закріплене право апеляції до народних зборів, а у московській державі – право кожного підданого царя подавати чолобитну в Чолобитний наказ чи Боярську Думу [190 с. 66]. Із поглядом О.І. Шостенко можна погодитися лише умовно, оскільки зміст терміна «юстиція» означає правосуддя, систему судових та пов’язаних із їх діяльністю установ [8, с. 984]. Швидше за все, вчена вказувала на існуючі на той час способи оскарження.

У роботі «Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. Настільна книга судді», підготовленій за редакцією О.М. Пасенюка у 2007 р., зазначено про існування ще за часів середньовіччя правових обмежень абсолютних монархій Європи. Такі обмеження запроваджувалися внаслідок конфліктів із церквою, повстань дворян та появи германського звичаєвого права, у якому було відтворено положення про можливість притягнення суверена до відповідальності за свої дії. Пізніше це положення знайшло відображення у нормах про захист майна та особистої свободи, які сприяли запровадженню правових механізмів обмеження, особливо за допомогою прийняття судових рішень. Із розвитком європейських держав було запроваджено виконавчі засоби забезпечення відповідальності, а в рамках шведсько-фінського права у 1713 р. було запроваджено посаду омбудсмана, значна кількість обов’язків якого стосувалася нагляду за діяльністю представників влади та захисту громадян від зловживань ними владою та від їхніх протизаконних дій [10, с. 54].

Отже, вчені є єдиними в думці про передумови запровадження адміністративної юстиції – формування у суспільній свідомості та підтримка з боку влади ідеї про необхідність обмеження свавілля владних інститутів, яка реалізується у формі правового механізму відповідальності влади за свої дії. Разом з тим, постає неоднозначним сприйняття самої сутності адміністративної юстиції – як форми захисту прав у сфері управління державними справами, яка реалізується не лише засобами судочинства, а й, зокрема, засобами самозахисту.

Ю.С. Педько доводив, що зміст адміністративної юстиції передбачає наявність таких складових, як: адміністративний спір; оскарження громадянином дій або бездіяльності органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування; особливий судовий адміністративний процесуальний порядок вирішення спору; наявність спеціалізованих судових органів (адміністративних судів). Ним були виділені такі теоретичні ознаки адміністративної юстиції: за змістовною характеристикою суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юстиції, є спірними і випливають із конфліктних управлінських ситуацій, що виникають у сфері виконавчої влади чи місцевого самоврядування між громадянами і відповідними органами; адміністративна юстиція є формою судового захисту прав і свобод громадян, завдяки якій останні у змозі реалізувати своє право на оскарження неправомірних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори вирішуються у судовому порядку, згідно з правилами судового адміністративного процесу (адміністративного судочинства) у відокремленому від організаційної структури виконавчої влади та місцевого самоврядування органі – адміністративному суді; адміністративно-юстиційний захист майже завжди повинен супроводжуватися перевіркою законності нормативного матеріалу, який створює правове забезпечення управлінської діяльності, що може призвести до відміни або заміни відповідного правового акта управління; об’єктом адміністративно-юстиційного розгляду є результати управлінської діяльності, при цьому об’єкт правопорушення, що розглядається, має публічно-правовий характер [7, с. 7]. На думку М.О. Куплеваського, не будь-яке порушення права чи спір про право може дати привід до діяльності судів (адміністративних чи звичайних), але тільки порушення цього права або спір про таке право, надане певній особі чи категорії осіб [16, с. 160].

Точка зору Ю.С. Педько покладена в основу підходу, за яким адміністративна юстиція пов’язана із діяльністю судових органів, а процесуальний порядок її реалізації – зі здійсненням за правилами судочинства.

Більшість дослідників теоретичних і правових засад запровадження і розвитку адміністративної юстиції як судового розгляду спорів в управлінській діяльності аналізували досвід Франції і Німеччини. Вибір саме цих країн ґрунтується на тому, що відповідні моделі адміністративної юстиції відносять до типових у країнах романо-германського (континентального) типу правових систем.

Ю.В. Георгієвський зазначав, що для моделі адміністративної юстиції континентальних держав властива спеціальна система адміністративних судів, створених для розгляду всіх адміністративних спорів – від судів нижчого до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє відокремлено від системи загальних судів, Конституційного Суду, господарських (арбітражних) судів. Вчений зазначає, що в такому випадку адміністративні суди формально незалежні від адміністративних органів, або перебувають у відносному підпорядкуванні цим органам [2, с. 11].

Основи організації адміністративного судочинства у Франції були закладені за часів Великої Французької революції, коли законодавчо було закріплено принцип поділу судових і адміністративних функцій. На сьогодні сформувалося два окремих види судочинства, які здійснюються в судах загальної юрисдикції – загальне та адміністративне. Кожен із видів судочинства реалізується у системах судових установ, незалежних одна від одної [10, с. 13].

М.О. Куплеваський, характеризуючи формування юрисдикційних повноважень адміністративних судів у Франції у ХVІІ–ХVІІІ ст.ст., виділяв такі 3 головні елементи їх юрисдикції: 1) усі спори, які виникають із приводу актів адміністрації, в яких остання перебуває як влада (за виключенням спорів про непрямі податки); 2) значна кількість справ, в яких адміністрація є не владою, а представником; 3) деякі справи щодо накладання стягнень за порушення поліцейських постанов (наприклад, тих, що стосуються шляхів сполучення) [16, с. 168–171]. Якщо порівняти ці юрисдикційні повноваження адміністративних судів у Франції, що існували у ХVІІ–ХVІІІ ст.ст. і сучасні повноваження, можна зазначити посилення тенденції спеціалізації судової юрисдикції. Зокрема, О.І. Шостенко зазначає, що до компетенції адміністративних судів віднесено всі адміністративні спори, за винятком тих випадків, коли окремі категорії правовідносин спеціальними актами виключені із їхньої підвідомчості і передані до іншої юрисдикції [19 с. 13]. Слід навести думку авторів роботи «Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. Настільна книга судді», підготовленої за редакцією О.М. Пасенюка у 2007 р., стосовно того, що упродовж ХІХ ст. до компетенції Державної ради у Франції як вищого органу влади у системі адміністративної юстиції належали повноваження судового органу, відповідального за перевірку дій держави, і державного дорадчого органу із правових питань [10, с. 54].

На формування доктрини адміністративної юстиції у Франції пріоритетний вплив здійснила теорія поділу влади. Піддаючи критиці запровадження у Франції теорії поділу влади щодо організації адміністративної юстиції та відтворення у правовій доктрині у ХІХ – на початку ХХ ст., в юридичній літературі Росії висловлювалися такі положення [11]:

по-перше, хибне розуміння сутності теорії поділу влади як засад повної незалежності адміністративної влади від законодавчої і судової;

по-друге, складність реалізації права на оскарження рішень, прийнятих адміністрацією, оскільки органи адміністративної юстиції підпорядковані самій адміністрації;

по-третє, положення, згідно з яким адміністрація є суддею у справі, в якій сама вона є зацікавленою стороною, протирічить основному принципу права – рівності усіх перед законом;

по-четверте, оскільки теорія поділу влади повинна розумітися не як повне уособлення гілок влади, а як їх співпраця, то засади співпраці має бути покладено в основу організації адміністративної юстиції.

Доктрина адміністративної юстиції у Франції протягом тривалого часу передбачала визначення сутності адміністративних органів не лише як органів, що розглядають скарги на дії адміністрації та надають оцінку законності їх дій, а й органів управління, що активно реалізують різні адміністративні управлінські функції. Згодом доктринальні положення зазнали змін, і сучасне розуміння сутності органів, які виконують функції адміністративної юстиції, передбачає визнання судових установ, що приймають судові акти та судові рішення окремо від органів управління, які приймають та становить компетенцію судових установ, які належать до адміністративної юстиції, хоча, певною мірою, у здійсненні контролю беруть участь і загальні суди.

Побудова системи органів адміністративної юстиції передбачає три ланки: 1) Державна рада як центральний і керівний орган; 2) територіальні адміністративні суди (їх називають адміністративними судами загального права), що підпорядковуються Державній раді у порядку апеляційного оскарження; 3) спеціалізовані судові установи адміністративної юстиції, які піднаглядні у касаційному порядку Державній раді.

Інтерес із позицій організації діяльності у сфері адміністративної юстиції викликає структура Державної ради, яка протягом тривалого часу зазнавала змін. У сучасному її вигляді вона містить п’ять секцій, чотири з яких контролюють сферу управління, остання ж секція є судовою і виконує, за аналогією, функції вищого адміністративного суду, а також найбільш значні справи. Члени Державної ради є державними службовцями. Про обсяг діяльності Державної ради свідчать такі цифри: у середньому рада розглядає 10000 справ на рік, а кількість апеляцій досягає 80% від загальної кількості розглянутих нижчими адміністративними судами справ. Справи касаційного оскарження становлять приблизно 10% [11].

У 50-х роках ХХ ст. відбулося реформування системи адміністративної юстиції. Поштовхом щодо її здійснення став факт неможливості Державної ради забезпечувати вчасний розгляд справ внаслідок їх значної кількості. У процесі реформування компетенція ради префектур, які становили основну ланку усієї системи адміністративної юстиції, значно наблизилась по суті до компетенції загальних судів. Їхній статус набув ознак регіональних адміністративних судів, які стали незалежними від апарату управління.

Реформування 50-х років минулого століття отримало своє продовження із прийняттям Закону про реформу адміністративного судового розгляду від 31 грудня 1987 р. Внутрішня побудова апеляційних адміністративних судів, кількість судів регламентовані декретом, що розглядається Державною радою. Вимоги до кандидата на зайняття посади судді в адміністративному апеляційному суді такі: а) наявність відповідного рангу службовця; б) стаж роботи не менше шести років дійсної служби, з яких не менше чотирьох пов’язані з виконанням функцій щодо відправлення правосуддя. Особа, призначена до апеляційного адміністративного суду суддею, повинна виконувати обов’язки не менше чотирьох років.

Як зазначають дослідники проблеми становлення адміністративної юстиції, процедура розгляду адміністративної справи із часом зазнала незначних змін, недостатньо враховано принцип гласності та усності процесу, а рішення у справі приймається, в основному, шляхом опрацювання різних документів, які витребовує суддя [11].

Французька модель адміністративної юстиції, що передбачає наявність окремого судового органу для перегляду адміністративних дій уряду, значною мірою вплинула на країни Європи та світу [10, с. 54]. Разом із тим, інститут адміністративної юстиції у Німеччині відрізняється від французької моделі, хоча на неї також значною мірою впливала теорія поділу влади.

До середини ХІХ ст. у науковій думці Німеччини панували два основних підходи щодо сутності адміністративної юстиції. Представники одного з них обстоювали переваги судової влади, а іншого – висували інші гарантії, поряд із інститутом адміністративної юстиції. У 60–70-х р.р. ХІХ ст. були засновані адміністративні суди у Бадені та Пруссії, чим було закладено підґрунтя німецької системи судового перегляду адміністративних дій [10, с. 55]. Компетенція адміністративних судів характеризувалася дуалізмом – з одного боку вони вирішували не лише справи, пов’язані із спорами у галузі управління, але з іншого – самі являли собою органи управління. До складу адміністративних судів входили змішані колегії, які складалися частково з осіб, що обиралися місцевими органами влади, частково – з тих, що призначалися владою, у тому числі королем. Вищий адміністративний суд був відокремлений від управління і вирішував тільки судові справи. До його складу входили голова суду та радники. Цікавими були вимоги до фахового рівня членів Вищого адміністративного суду. Одна половина тих, хто входив до складу, повинна була мати юридичну освіту і досвід роботи в судових установах, а інша – досвід роботи в адміністративних. Усі вони призначалися довічно королем, потім імператором. Вищий адміністративний суд був апеляційною і ревізійною інстанцією стосовно остаточних рішень окружних комітетів і водночас сам розбирав найважливіші з юридичної і політичної точок зору скарги. Провадження в усіх адміністративних судах Пруссії було публічним, усним і змагальним [1, с. 17].

Вченими виокремлювалися такі особливості функціонування інституту адміністративної юстиції у Німеччині. По-перше, діяльність яскраво виражений інстанційний характер. Таких інстанцій, як правило, три, при цьому нижчі інстанції були й органами активного управління. По-друге, комплектування складу нижчих інстанцій органів адміністративної юстиції зі службовців та виборних від населення осіб не було гарантією незалежності від керівництва адміністративного органу, і, таким чином – була відсутня незалежність тих, хто розглядав спори у сфері публічно-правових відносин. Повною мірою були незалежні лише вищі інстанції. Наявність виборних від населення осіб вносило деструктивний елемент до системи адміністративної юстиції внаслідок непрофесіоналізму. По-третє, ця особливість відрізняє адміністративну юстицію у Німеччині від інших держав – найбільший розвиток процесуальних форм розгляду справ. Більшою мірою зазначене було відображено в адміністративному процесі у Прусcії, де були застосовані принципи цивільного процесу: гласність, усність, змагальність, чітке визначення ролі сторони у процесі [11].

Зазначається, що незначною частиною адміністративна юрисдикція здійснювалась як самостійне судове провадження, пов’язане із виконанням завдань так званого зовнішнього контролю. Компетенція адміністративних судів була суворо обмежена законодавчо встановленим переліком спорів. Після Другої світової війни в усіх землях майбутньої ФРН адміністративна юрисдикція створювалась органами окупаційної влади. У 1949 р. Основним законом був запроваджений Федеральний адміністративний суд як вища судова інстанція у галузі адміністративної юрисдикції. Закон про адміністративно-судовий процес набув чинності у 1960 р. Ним була передбачена єдина система судоустрою і судочинства у Федерації та землях. Крім зазначеного Закону, сучасне адміністративно-процесуальне право Германії містить іще два нормативно-правових акти: «Закон про адміністративне провадження», «Закон про виконання адміністративних рішень». Закон про адміністративно-судовий процес регламентує і питання організації діяльності адміністративних судів і процесуальний порядок вирішення справ. Він складається із чотирьох частин: судоустрій, провадження, оскарження та поновлення провадження, витрати та виконання. Цей Закон регламентує такі питання: створення та ліквідація адміністративного суду та вищого адміністративного суду; перенесення місцезнаходження суду; зміна меж судових округів; передача справ одному адміністративному суду від декількох судових округів; створення окремих палат адміністративного суду або окремих сенатів вищого адміністративного суду в інших населених пунктах; передача справи іншому суду за підсудністю [12].

Структура органів адміністративної юрисдикції – адміністративних судів являє собою адміністративні суди земель, у Федерації – Федеральний адміністративний суд із місцезнаходженням у Лейпцигу. До складу адміністративного суду входять голова суду, судді-головуючі та інші судді у необхідній кількості. В адміністративному суді утворюються палати. Палата адміністративного суду виносить рішення у складі трьох професійних суддів та двох непрофесійних суддів, якщо справа не розглядається одноосібно суддею. До складу вищого адміністративного суду входять голова суду, судді-головуючі та інші судді у необхідній кількості. У вищому адміністративному суді утворюються сенати. Сенати розглядають справи у складі трьох суддів. Законодавством землі може бути передбачено, що сенати розглядають справи у складі п’яти суддів, у тому числі двоє з них можуть бути непрофесійними суддями. За наявності підстав сенати можуть розглядати справи й у складі п’яти суддів та двох непрофесійних суддів [12, с. 76–88]. Статус непрофесійних суддів визначений Розділом 3 зазначеного вище Закону про адміністративно-судовий процес. Непрофесійні судді беруть участь в усному розгляді справи та винесенні судового рішення на рівних правах із суддями.

До підсудності суду адміністративної юрисдикції віднесено усі публічно-правові спори, які не відносяться до галузі конституційного права, за умови, якщо федеральним законом вирішення цих спорів прямо не віднесено до компетенції іншого суду. При цьому публічно-правові спори, які підпадають під дію законодавства землі, можуть бути передані іншому суду на основі законодавства землі. Процесуальною підставою провадження визначено позов. Закон виділяє такі види позовів: позов про оспорювання, позов про примушування до виконання зобов’язання, позов про визнання правовідношення. Шляхом пред’явлення позову можна вимагати відміни адміністративного акта (позов про оспорювання), а також присудження до видання адміністративного акта, відхиленого або не прийнятого внаслідок бездіяльності адміністративного органу (позов про примушування до виконання зобов’язання). Шляхом пред’явлення позову також можливо вимагати визнання існування або відсутності правовідношення, або нікчемності адміністративного акта, якщо у позивача є правомірний інтерес щодо встановлення зазначеного у найближчий час (позов про визнання) [12, с. 96–97].

Сучасна модель адміністративної юстиції у Німеччині подібна до американської [10, с. 67]. У 1946 р. у США було прийнято Закон про адміністративну процедуру (Administrative Procedure Act) [10, с. 55]. У цій країні адміністративну юстицію представляє система органів, які здійснюють квазісудові функції в органах управління. Ці органи розглядають чисельну кількість справ і фактично виконують судові повноваження, однак власне до системи судів не відносяться, а діють поряд із загальними судами. Враховуючи, що самі органи управління наділені спеціальними знаннями у галузі управлінської діяльності і розглядають спори, діяльність цих квазісудових органів постає достатньо ефективною. Зазначене підтверджує більша, ніж у загальних судів, кількість розглянутих справ. Функції адміністративної юстиції реалізують: керівництво органів управління, спеціалізовані комісії, спеціалізовані органи адміністративної юстиції, окремі судові органи [9, с. 24–26]. Головною різницею між американською та європейською системами юстиції називають здійснення судового перегляду судами загальної юрисдикції, однак останнім часом дедалі частіше використовуються спеціалізовані суди для вирішення складних та спеціалізованих позовів. До числа таких судів належать: Суд із питань оподаткування (Tax Court) і Суд із питань міжнародної торгівлі (Court of International Trade), спеціалізовані суди на рівні федеральних судових органів, що здійснюють перегляд адміністративних рішень певних органів влади, а також Федеральний окружний апеляційний суд (Court of Appeals for the Federal Circuit) і Суд із розгляду апеляцій ветеранів (Court of Veterans Appears) [10, с. 68].

На відміну від країн, в яких адміністративна юстиція реалізувалась у формі адміністративних судів, в Англії судочинство в загальних судах передбачає розгляд адміністративно-правових спорів. При цьому сама процедура розгляду є розвиненою. Зокрема, розгляд адміністративно-правових спорів у сфері місцевого самоврядування віднесений до компетенції першої інстанції, яку здійснює мировий суддя. Апеляційну інстанцію представляють четвертні засідання мирових суддів, які провадяться не менше чотирьох разів на рік. Суд королівської сім’ї наділений повноваженнями вищого адміністративного суду [11].

Доцільно розглянути також побудову органів адміністративної юстиції в одній із найбільш розвинених країн Європи – у Швеції. Передумовою уведення цього інституту, як і в інших країнах, була необхідність посилення захисту прав громадян у відносинах з органами управління на судовому рівні. У зв’язку із цим на початку ХХ ст. було запроваджено Верховний адміністративний суд. Разом із тим, система нижчестоящих судів на той час практично не була сформованою. Початком другого етапу формування адміністративної юстиції у Швеції можна вважати її приєднання до Загальної декларації прав людини та Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, що стимулювало посилення саме судового захисту прав, свобод і законних інтересів. Як наслідок – сформувалася система адміністративних судів окремо від загальних судів. Крім того, поряд з адміністративними судами діють і спеціальні суди, кількість яких невелика (наприклад, камеральний суд, який розглядає певні категорії адміністративних справ, пов’язаних із скаргами на рішення зборів уповноважених комуни). У системі органів адміністративної юстиції передбачені апеляційні суди, компетенція яких поширюється на спори у сфері оподаткування, соціального забезпечення, справи про відповідальність службовців, які керують сферою фінансів. Верховний адміністративний суд постає вищою інстанцією. Законодавче регулювання адміністративної юстиції здійснюється Адміністративно-процесуальним законом 1971 р., сфера дії норм якого не поширюється на спори у сфері діяльності уряду, органів місцевого самоврядування, поліції [1].

На розвиток адміністративної юстиції в Європі значною мірою вплинула організація у другій половині ХХ ст. Європейського Союзу та Європейського суду справедливості, а також прийняття Європейської конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та заснування Європейського суду з прав людини. Починаючи з 1971 р., Європейський суд із прав людини постановив низку рішень у справах, пов’язаних із тлумаченням ст. 6 (1) Конвенції при її застосуванні до адміністративних рішень країн, що підписали Конвенцію, чим було відкрито нову сферу впливу Суду на дії органів державної влади цих країн. Крім того, Рада Європи прийняла ряд резолюцій та рекомендацій щодо виконання державами-членами рішень Суду, в яких сформульовані ключові принципи адміністративної юстиції [10, с. 55].

Ю.С. Педько, досліджуючи проблеми становлення адміністративної юстиції в Україні, зазначав, що зарубіжний досвід організаційної побудови адміністративної юстиції передбачає наявність різних підходів щодо побудови. Англосаксонська квазісудова система оскарження не передбачає структурованої системи спеціалізованих судів і перевага надається процедурам розгляду скарг громадян [6, с. 72]. Друга модель відома під назвою англо-американський суд, що характеризується відсутністю спеціалізованих судів і досить широкою компетенцією судів загальної юрисдикції щодо розгляду адміністративних конфліктів поряд із цивільними справами. Така система використовується у Сполученому Королівстві Великої Британії і Північної Ірландії, Йорданії, Лівії, Судані, Саудівській Аравії. Англосаксонська система адміністративної юстиції випливає з доктрини рівності всіх посадових осіб перед судом і неприпустимості вилучення їх з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають справу всі інші громадяни [9, с. 21–22]. Континентальний досвід організаційної побудови системи адміністративної юстиції передбачає, в основному, дві організаційні моделі, які мали найбільш вагомий вплив на підходи щодо визначення організаційної моделі адміністративної юстиції в інших країнах – французьку і німецьку. Правова природа французької адміністративної юстиції поступово змінила пріоритети з управлінських на загальносудові [16, с. 73]. Німецька модель організації адміністративної юстиції є найбільш близькою до досвіду організації системи загальних судів багатьох країн, зокрема – України [6, с. 75].

Окрема увага надана висвітленню питання про практику вирішення адміністративних справ у Китаї та Японії [11].

У Китаї адміністративну юстицію уособлюють палати по адміністративних справах, які діють у системі судів загальної юрисдикції. Процесуальні відносини у сфері адміністративної юстиції урегульовані Адміністративно-процесуальним кодексом, який набув чинності у 90-му р. минулого століття. До компетенції палат по адміністративних справах віднесено скарги щодо конкретних дій адміністративних органів, що порушують права та інтереси громадян – справи щодо оскарження адміністративного затримання, накладання штрафу, вилучення документів, конфіскації майна або накладання на нього арешту, порушення прав громадян при здійсненні орендного підряду на селі. Юрисдикція палат по адміністративних справах не поширюється на справи, пов’язані з державними актами, прийнятими у сфері оборони та зовнішніх зв’язків, нормативними актами загальнообов’язкового характеру, адміністративними актами, прийнятими державними органами в останній інстанції.

Розгляд справ базується на принципах адміністративного процесу, який співвідноситься із принципами судочинства: дотримання законності, незалежність судів від органів, наділених владними повноваженнями, громадських організацій та окремих осіб; змагальність процесу; інстанційність. Специфіка реалізації останнього принципу проявляється у підсудності певних категорій справ. Так, більшість адміністративних справ розглядається низовими судами, а найбільш складні справи, зокрема, предметом яких постають дії чи бездіяльність органів державного управління вищої ланки розглядаються судами середнього ступеня. Справи розглядаються за місцезнаходженням адміністративного органу, дії якого оскаржуються. До юридичних гарантій законності процесуального порядку розгляду адміністративної справи належать: чітке встановлення строків розгляду справи; виконання рішення, прийнятого по справі; законодавчо визначений механізм виконання судового рішення; відшкодування збитків, спричинених дією чи бездіяльністю адміністративного органу, його посадових осіб.

В Японії для урегулювання спорів у сфері державного управління широко використовуються процедури примирення, процедура так званого адміністративного консультування. Громадянин може подати письмову скаргу до офісу Департаменту адміністративного нагляду незалежного Агентства по адміністративному менеджменту у випадку наявного факту порушення його прав. Скарга направляється до адміністративного консультанта, який подає її до адміністративного органу, дії якого оскаржуються. Мета такої процедури суто превентивна – стимулювання адміністративного органу щодо усунення причини скарги, а, отже – і конфлікту. Фактично адміністративний консультант виконує повноваження медіатора – посередника між адміністративним органом і громадянином, який звернувся зі скаргою. У випадку, коли зусилля адміністративного консультанта не призводять до примирення, скарга подається до суду.

Законодавство Японії передбачає два способи оскарження: в адміністративному та судовому порядках.

На відміну від оскарження в судовому порядку, який передбачає підсудність справ, оскарженню в адміністративному порядку підлягають практично всі адміністративні акти, прийняті органами управління. Законодавством передбачено два види скарг: а) щодо незгоди із діями адміністративної влади; б) ті, подання яких регулюється окремими спеціальними законами. При цьому передбачено, право громадянина подати скаргу одразу до суду, без етапу адміністративного оскарження.

Власне процедури оскарження (і в судовому, і в адміністративному порядку) регламентовані Законом про процедуру розгляду адміністративних справ. Передбачено таке розмежування компетенції органів, уповноважених розглядати справи, що оскаржуються: суди розглядають позови про відміну певного правового припису; про визнання адміністративного акта нікчемним або недійсним; про визнання бездіяльності адміністрації незаконною; позови, які подаються у зв’язку зі спором, що має публічно-правове значення; так звані «народні позови», тобто позови у справах, в яких особа, що звертається до суду з приводу виправлення незаконного адміністративного акта, сама не має відношення до предмета позову; позову з приводу спору між організаціями та установами.

На відміну від провадження щодо спорів у публічно-правових відносинах у світі, в Японії суд може відхилити вимоги позивача, навіть за умови визнання їх обґрунтованими, якщо рішення може вплинути значною мірою на «суспільний благоустрій». Суд також зобов’язаний відмінити своє рішення про призупинення виконання рішення у справі у випадку наявних заперечень прем’єр-міністра. Отже, суд може відхилити позовні вимоги, навіть у випадку, якщо вони обґрунтовані, за мотивами нанесення шкоди суспільному благоустрою.

Отже, звернення до світового досвіду побудови органів адміністративної юстиції та їх компетенції дозволяє дійти таких висновків.

1. Організація системи органів адміністративної юстиції залежить від декількох чинників: тенденції запровадження демократичних засад до сфери управління державними справами, необхідність гарантування ефективного захисту прав, свобод людини і громадянина, тенденції державотворення. Тому відсутньою є типова побудова системи органів адміністративної юстиції.

2. У тих країнах, де діють окремо судові органи, які відправляють судочинство у справах, що випливають із публічно-правових відносин, спостерігається тенденція її виокремлення у самостійну ланку судової системи.

3. Діяльність органів адміністративної юстиції здійснює реальний і суттєвий вплив на законність як її гарантія, оскільки передбачає прийняття рішення, яким відміняються незаконні акти, прийняті органами публічної адміністрації, або ці органи зобов’язуються відмінити такі акти.

4. Правову основу функціонування адміністративної юстиції становить процесуальне законодавство.

5. Формування системи органів адміністративної юстиції відбувається поступово і в напрямку побудови її оптимальної моделі з метою здійснення ефективного захисту прав, свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб.

6. У більшості країн функції адміністративної юстиції реалізують професійно підготовлені особи – судді, управлінці та ін.

До недоліків організації та діяльності органів адміністративної юстиції у світі доцільно віднести паралельність розгляду окремих категорій справ адміністративними і загальними судами.

Слід підтримати точку зору Ю.В. Георгієвського про такі три моделі адміністративної юстиції: 1) модель адміністративної юстиції континентальних держав; 2) модель адміністративної юстиції англосаксонських країн; 3) східноєвропейська модель адміністративної юстиції. Для моделі адміністративної юстиції континентальних держав є властивою спеціальна система адміністративних судів, яка діє відокремлено від системи загальних судів. Для моделі адміністративної юстиції англосаксонських країн характерним є створення системи адміністративних судів у межах певних відомств. При цьому такі суди не утворюють єдиної самостійної системи. Східноєвропейська модель адміністративної юстиції охоплює країни, де повноваження щодо вирішення адміністративних спорів віднесено до компетенції загальних судів, які здійснюють їх розгляд за правилами цивільного судочинства із деякими винятками (Угорщина), або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються і в адміністративному порядку з дотриманням норм адміністративного процесу [2, с. 11]. До переліку цих моделей доцільно додати і змішану модель (зокрема – Японія), де передбачено існування оскарження рішень органів публічної адміністрації і в судовому, і в адміністративному порядках. При цьому оскарження в адміністративному порядку здійснюється за окремою процедурою.

Пошук оптимальної моделі організаційної побудови системи органів адміністративної юстиції здійснювався у напрямку реалізації, в основному, двох принципів – незалежності від впливу чиновницького апарату та доступності захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері державного управління. У такому контексті система адміністративних судів в Україні є наступником європейського досвіду організації системи адміністративної юстиції, а також історичного досвіду її запровадження. Зокрема, прагнення організувати адміністративні суди були відображені ще у реформах П. Столипіна, а в радянській юридичній літературі обґрунтовувалася потреба створення автономної системи адміністративних судів [6, с. 78].

У Російській Імперії в 1722 р. цар Петро Перший створив прокуратуру, якій було надано повноваження загального нагляду і яка мала контролювати різні відомства. Ці органи не містили жодних елементів розподілу влади, на засаді якої побудована сучасна система адміністративної юстиції [1, с. 54]. Як зазначає О.І. Шостенко, в Росії в середині ХІХ ст. сформувалася специфічна система адміністративної юстиції, яка складалася із двох інстанцій, причому у ряді випадків вища інстанція – 1-й Департамент Сенату – була першою і останньою. Однак, ця система передбачала велику кількість «присутствий» (рос.), які виконували роль першої інстанції, з невизначеною компетенцією. Крім «присутствий» (рос.), існували повітові та міські управління, губернські управління, губернатори, генерал-губернатори та ряд інших органів. Нечітко була визначена компетенція 1-го Департаменту Сенату, який, по суті, виконував роль вищого адміністративного суду [9, с. 68–72].

Дослідники зазначають, що для інституту адміністративної юстиції у дореволюційній Росії було характерним:

недосконалість побудови системи її органів, відсутність чіткого розподілу компетенції і як наслідок – наявність порушень інстанційності розгляду справи;

відсутність механізмів реалізації принципів гласності, змагальності сторін, усності в діяльності органів адміністративної юстиції, недостатність розроблення процедур розгляду справи;

участь у розгляді більшості справ представників активної адміністрації, тобто ігнорування принципу про те, що не можна бути суддею у своїй справі, що часто призводило до незадовільного вирішення спору [1].

Отже, у Росії до 1917 р. спеціальна система адміністративної юстиції не була розвиненою. Згодом – до 1924 р. для вирішення адміністративних спорів створювались юрисдикційні органи – центральні та місцеві бюро скарг (1919 р.), які вирішували скарги на місці. Перший проект створення адміністративного суду було розроблено у Наркоматі державного контролю у 1918 р. Цим проектом передбачувалося створення особливого Комітету щодо розгляду скарг при Наркоматі державного контролю та його місцевих відділень. Бюро скарг в 1924 р. було ліквідовано, а в літературі висловлювалася думка про те, що інститут адміністративної юстиції не притаманний радянському праву. Законність у сфері адміністративного управління у 1924–1937 р.р. забезпечувалася, в основному, засобами державного, відомчого та громадського контролю. У 1937 р. законодавче було віднесено до підвідомчості суду значну категорію справ, що випливають з адміністративно-правових відносин: вилучення майна колгоспів і окремих громадян для погашення недоїмки по податках, справи щодо обов’язкового страхування, обов’язкові натуральні поставки та штрафи. У 1938 р. було додано справи щодо уточнення списків виборців. У 1961 р. в основах цивільного судочинства справи, що випливають з адміністративно-правових відносин, були виокремлені у самостійний вид судочинства. Конституцією СРСР 1977 р. було встановлено можливість оскарження дій посадових осіб, вчинених із порушенням закону, перевищенням службових повноважень, що обмежують права громадян, до суду. Однак власне сам порядок оскарження був законодавчо визначений тільки через десять років – у 1987 р. спеціальним законом. У 1993 р. було прийнято Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», який являв собою нову редакцію відповідної глави ЦПК РРСФР (гл. 24). Станом на 2000 р. вирішення публічно-правових спорів у Російській Федерації належало, зокрема, до компетенції Конституційного Суду РФ та системи арбітражних судів. Так, підвідомчість арбітражного суду стосувалася таких категорій справ: а) про визнання недійсними (повністю або частково) ненормативних актів державних органів, органів місцевого самоврядування не відповідними законам та іншим нормативно-правовим актам, а також такими, що порушують права чи законні інтереси організацій і громадян; б) про визнання не належним до виконання виконавчого чи іншого документа, за яким стягнення провадиться у безспірному (безакцептному) порядку; в) про оскарження відмови у державній реєстрації або ухилення від державної реєстрації у встановлений строк організації чи громадянина та в інших випадках, коли така реєстрація передбачена законом; г) про стягнення з організацій штрафів державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими органами, які здійснюють контрольні функції, якщо федеральним законом не передбачений безспірний (безакцептний) порядок їх стягнення; д) про повернення з бюджету грошових коштів, списаних органами, які здійснюють контрольні функції, у безспірному (безакцептному) порядку із порушенням вимог закону або іншого нормативно-правового акта [2].

Статтею 124 Конституції України передбачено, що судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Основи побудови системи судів загальної юрисдикції визначені ст. 125 Конституції України. Нею встановлено, що ця система будується за принципами територіальності і спеціалізації. Конституційні норми конкретизовані Законом України «Про судоустрій України», яким визначено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції, а суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему судів (ч. 2 ст. 3 зазначеного Закону). Адміністративні суди визначені як спеціалізовані суди в рамках системи судів загальної юрисдикції (ч. 2 ст. 19 зазначеного Закону).

Адміністративне судочинство являє собою, з одного боку, юрисдикційний контроль, здійснюваний судами за законністю державного управління, а з іншого – гарантію дотримання прав і свобод громадян у владовідносинах.

Поступове запровадження адміністративної юстиції в Україні було передбачене Концепцією судово-правової реформи, затвердженою постановою Верховної Ради України 28 квітня 1992 р.: починаючи зі спеціалізації суддів і утворення спеціалізованих судових колегій і закінчуючи створенням вертикалі адміністративних судів [5, с. 19]. В 1996 р. Конституцією України було закріплено засади здійснення правосуддя: «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» (ч. 1 ст. 55). «Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ч. 2 ст. 124 Конституції України)». Крім того, цим актом найвищої юридичної сили запроваджено нові види судів, врегульовано основи функціонування Конституційного Суду України.

З метою впровадження закріплених у Конституції України нових положень щодо судової влади в організацію функціонування правосуддя у 2001 р. в Україні здійснено так звану «малу» судову реформу. Було внесено зміни до Кримінально-процесуального, Цивільного процесуального кодексів України, законів «Про судоустрій України», «Про статус суддів», до деяких інших законодавчих актів. Проте ефективність «малої» судової реформи фахівці й науковці оцінили досить критично. На неї вплинула поспішність внесення змін до зазначених законодавчих актів, зумовлена необхідністю запобігти припиненню діяльності судової системи через прострочення термінів її реформування, визначених Конституцією України. Неефективність малої судової реформи підтвердилася вже через півроку. Верховна Рада України ухвалила нову редакцію Закону «Про судоустрій України», який експерти також не вважали бездоганним, у зв’язку з чим нині підготовлено його чергову редакцію.

Як свідчила загальна судова статистика, в Україні протягом 1991–2000 р.р. зростала кількість справ за скаргами на неправомірні дії органів державного управління та посадових осіб. Якщо у 1991 р. було закінчено провадженням 1043 справ, то у 1996 р. їх було вже 7726, а у 2000 – 29952 [6, с. 50]. Основними причинами утворення адміністративних судів та запровадження адміністративного судочинства в Україні називають: а) необхідність посилення гарантій захисту прав людини від свавілля з боку влади; б) відсутність ефективної процедури судового вирішення адміністративних справ, яка враховувала б специфіку публічно-правових відносин; в) недостатній авторитет загальних судів, які, поряд із справами, що випливають із публічно-правових відносин, розглядають справи приватноправового та кримінально-правового характеру; г) прив’язаність територіальної юрисдикції судів до адміністративно-територіального устрою України, що посилює можливості впливу чиновницького апарату на суддів; д) невелику кількість суддів – фахівців у галузі адміністративної юрисдикції; е) зростання кількості адміністративних спорів у загальній кількості судових справ [5, с. 17].

Згідно з Указом Президента України «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів» [13], з 1 січня 2005 р. в системі адміністративних судів утворено такі місцеві адміністративні суди: Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим; Вінницький окружний адміністративний суд; Волинський окружний адміністративний суд; Дніпропетровський окружний адміністративний суд; Донецький окружний адміністративний суд; Житомирський окружний адміністративний суд; Закарпатський окружний адміністративний суд; Запорізький окружний адміністративний суд; Івано-Франківський окружний адміністративний суд; Київський окружний адміністративний суд; Кіровоградський окружний адміністративний суд; Луганський окружний адміністративний суд; Львівський окружний адміністративний суд; Миколаївський окружний адміністративний суд; Одеський окружний адміністративний суд; Полтавський окружний адміністративний суд; Рівненський окружний адміністративний суд; Сумський окружний адміністративний суд; Тернопільський окружний адміністративний суд; Харківський окружний адміністративний суд; Херсонський окружний адміністративний суд; Хмельницький окружний адміністративний суд; Черкаський окружний адміністративний суд; Чернівецький окружний адміністративний суд; Чернігівський окружний адміністративний суд; Окружний адміністративний суд міста Севастополя.

У системі адміністративних судів України з 17 жовтня 2008 р. утворено такі місцеві адміністративні суди: Центральний окружний адміністративний суд міста Києва; Лівобережний окружний адміністративний суд міста Києва.

Із 1 січня 2005 р. в системі адміністративних судів України утворено такі апеляційні адміністративні суди: Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд; Донецький апеляційний адміністративний суд; Київський апеляційний адміністративний суд; Львівський апеляційний адміністративний суд; Одеський апеляційний адміністративний суд; Севастопольський апеляційний адміністративний суд; Харківський апеляційний адміністративний суд.

Із 1 березня 2009 р. у системі адміністративних судів України утворено такі апеляційні адміністративні суди: Вінницький апеляційний адміністративний суд; Житомирський апеляційний адміністративний суд.

Вищий адміністративний суд України діє як суд першої інстанції по конкретних категоріях справ, а також як суд апеляційної та касаційної інстанцій. Адміністративні справи, підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції, розглядаються і вирішуються колегією у складі не менше п'яти суддів. У Вищому адміністративному суді України як суді касаційної інстанції перегляд судових рішень в адміністративних справах у касаційному порядку здійснюється колегією у складі не менше п’яти суддів.

Література

1. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. / Бахрах Д. Н. – М. : НОРМА-ИНФРА-М, 2000.

2. Бахрах Д. Н. Административное право : учеб. / Бахрах Д. Н. – М. : Изд-во «БЕК», 1996. – 355 с.

3. Битяк Ю. П. Адміністративна юстиція і права людини / Ю. П. Битяк // Проблеми законності : респ. міжвід. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. – Х. : Нац. юрид. академ. України, 2000. – Вип. 42. – С. 114–116.

4. Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади : монографія / Битяк Ю. П. – Х. : Право, 2005. – 304 с.

5. БЮТ називає тернопільські вибори «фарсом» і відмовляється брати в них участь // NEWSru.ua // Україна // Субота, 14 березня 2009 р. – Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.newsru.ua/ukraine/14mar2009/ pozicia.html.

6. Вавилин Е. В. Осуществление и защита гражданских прав / В. Е. Вавилин. – М. : Волтерс-Клувер, 2009. – 360 с.

7. Великий енциклопедичний юридичний словник : [ред. акад. НАН України Ю. С. Шемшученко.]. – К. : ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 992 с.

8. Викут М. А. Природа права на судебную защиту и гражданское судопроизводство / М. А. Викут // Теория и практика права на судебную защиту и её реализацию в гражданском процессе. – Саратов : СГУ, 1991. – С. 3.

9. Воложанин В. П. Несудебные формы разрешения гражданско-правовых споров / Воложанин В. П. – Свердловск : Ср.-Уральское книжное изд-во, 1974. – 202 с.

10. Вольтер. Философские сочинения / Вольтер. – М. : Наука, 1988. – 752 с.

11. Георгієвський Ю. В. Адміністративна юстиція : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / Ю. В. Георгієвський. – Х., 2004. – 19 с.

12. Голосніченко І. П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття) : навч. посіб. / Голосніченко І. П. – Ірпінь, 1998. – 108 с.

13. Голосніченко І. П. Адміністративний процес : навч. посіб. / І. П. Голосніченко, М. Ф. Стахурський / за заг. ред. І. П. Голосніченка. – К.: ГАН, 2003. – 256 с.

14. Господарський процесуальний кодекс України : за станом на 05.03.2009 р. / Режим доступу на 23.06.2009р. : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

15. Градовский А. Д. Начала русского государственного права : в 2 т. / А. Д. Градовский ; [ред. Томсинов В. А.]. – М. : Изд-во «Зерцало», 2006. – Т. 2: Органы управления. – 2006. – 542 с.

16. Гражданский процесс : учеб. [под общ. ред. Н. М. Коршунова]. – М. : Изд-во «Эксмо», 2005. – 800 с.

17. Гранін В. Л. Повноваження представника та його реалізація за цивільним законодавством України : дис. … кандидата. юрид. наук : 12.00.03 / Гранін Віталій Львович. – О., 2005. – 204 с.

18. Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав / Грибанов В. П. – М. : Статут, 2000. – 411 с.

19. Грошевий Ю. М. Проблеми спеціалізації процесуальних процедур / Ю. М. Грошевий // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального Кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України : міжнар. наук.-практ. конф., 25–26 січня 2007 р. : тези доповідей [за заг. ред. проф. В. В. Комарова]. – Х. : Нац. юрид. академ. України, 2007. – С. 26-30.

20. Гук П. А. Судебный прецедент: теория и практика / Гук П. А. – М. : Изд-во «Юрлитинформ», 2009. – 128 с.

21. Гукасян Р. Е. Защита чужого интереса: старые правила и новые подходы / Р. Е. Гукасян, Н. В. Ченцов // Российская юстиция. – 1994. – № 5. – С. 26–30.

22. Гукасян Р. Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве / Гукасян Р. Е. – Саратов : Приволж. книжн. изд-во, 1970. – 190 с.

23. Гукасян Р. Е. Реализация конституционного права на судебную защиту / Р. Е. Гукасян // Процессуальные средства реализации конституционного права на судебную и арбитражную защиту. – Калинин : Изд-во Калинин. ун-та, 1982.

24. Гуренко М. М. Зародження та становлення ідеї прав і свобод людини і громадянина у ліберальній теоретико-правовій думці : монографія / Гуренко М. М. – К. : НАВСУ, 2000. – 167 с.

25. Демин А. В. Административные договоры : дисс. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Демин Александр Васильович. – Екатеринбург, 1996. – 206 с.

26. Демський Е. Ф. Адміністративно-процесуальне право України : навч. посіб. / Демський Е. Ф. – К. : Юрінком Інтер, 2008. – 496 с.