Курсовая работа: Референдум в СССР: конституционно-правовые основы и практика

Современная гуманитарная академия

Задание на курсовую работу

по дисциплине

"Конституционное (государственное) право Российской Федерации"

Тема: "Референдум в СССР: конституционно-правовые основы и практика (общая характеристика российских референдумов 17.03.1991 г., 25.04.1993 г., 12.12.1993 г."

"___" __________ 200__ г.

Содержание

Введение

1. Референдум как институт народовластия в Российской Федерации

1.1 Понятие референдума и его конституционно-правовая природа

1.2 Референдум 17 марта 1991 г.: важнейшая веха на пути к становлению демократии в России

2. Референдумы 1993 г. как этап политической борьбы в России

2.1 Референдум России 25.04.1993 г.: причины и результаты голосования

2.2 Политические итоги референдума 12 декабря 1993 г.

2.3 Общие политические итоги избирательных кампаний 1991-1993 гг.

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Приложения

Введение

Под референдумом понимают утверждение публично-властных решений путем всенародного голосования граждан, проживающих в границах конкретного государства, субъекта Федерации, административно-территориальной единицы или муниципального образования, по вопросам соответствующего уровня с целью выявления их мнения, обязательного для всех субъектов национального права [21, с.514].

Проблемам референдума в российской юридической литературе уделяется недостаточно внимания. Единственная специальная монография была издана в 1995 г. За прошедшие годы появилось лишь несколько диссертаций на эту тему.

История развития институтов народовластия в нашей стране характеризуется тем, что долгое время использование референдумов в социально-политической практике фактически отсутствовало. Точкой отсчета в возобновлении практики использования референдумов в России можно считать референдум, проведенный 17 марта 1991 г. по вопросу учреждения поста Президента РСФСР. В последующем, в Российской Федерации был проведен ряд референдумов как на федеральном, так и на региональном уровне.

За сравнительно короткое время использования института референдума в Российской Федерации накоплен определенный опыт правового регулирования вопросов его подготовки и проведения. Этот факт актуализирует необходимость обобщения и дальнейшего развития как теории референдума, так и практики его использования, что предполагает совершенствование его нормативной базы, приведение ее в соответствие с требованиями современной Российской государственности. Тем более, что анализ содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс подготовки и проведения референдума, показывает несовершенство целого ряда их положений, нерешенность в них некоторых организационно-правовых аспектов, недостаточную разработку механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение. Таким образом, актуальность исследуемой темы представляется очевидной.

Современный этап развития института референдума в Российской Федерации характеризуется тем, что действующая Конституция РФ прямо закрепляет право граждан на участие в референдуме (ч.1 и 2 ст.32) [1].

Право на участие в референдуме предоставляет гражданам возможность непосредственного участия в решении вопросов общественной и государственной жизни, позволяет оказывать влияние на политическую линию развития общества и государства. Право граждан Российской Федерации на участие в референдуме является выражением фундаментальных конституционных ценностей, на которых базируются основы демократической организации нашего государства.

Однако ряд проблем реализации этого конституционного права остается неразрешенным.

Применение института референдума в современных условиях имеет тенденцию смещения на региональный и местный уровень. Положительно оценивая эту тенденцию, хотелось бы подчеркнуть настоятельную необходимость соответствия регионального и местного законодательства, регулирующего референдум, с общими принципами подготовки и проведения референдума, закрепленными в Федеральном законодательстве. При этом, особо следует подчеркнуть, что региональное и местное законодательство должно учитывать специфические особенности региональных и местных условий.

Развитие института референдума способно реально расширить возможности народовластия, укрепить публичную власть, повысить ее эффективность. Это исключительно важно для становления и дальнейшего развития современной российской федеративной государственности, так как согласно конституционному установлению, институт референдума, наряду с выборами, является высшей формой выражения власти народа как основополагающего демократического завоевания.

Цель курсовой работы - проанализировать конституционно-правовые основы и проведение референдумов в Советском Союзе, в частности от 17 марта 1991 г., 25 апреля 1993 г., 12 декабря 1993 г.

Цель курсовой работы - проанализировать конституционно-правовые основы референдумов в России, начиная с 17 марта 1991 г. по конец 1993 г.

Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач:

раскрыть понятие и конституционно-правовую основу референдума и опроса;

описать проведенные референдумы в Советском Союзе и России в период 1991-1993 гг.;

исследовать общие политические итоги референдумов 1991-1993 гг.

Объектом исследования является референдумы в Советском Союзе и России 1991-1993 гг.

Предмет исследования - конституционно-правовые основы проведения референдумов 17.03.1991, 25.04.1993, 12.12.1993 г. в Российской Федерации.

Правовой основой являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы Президента РФ, решения Конституционного суда, монографии и научные статьи, посвященные данной проблеме.

1. Референдум как институт народовластия в Российской Федерации

1.1 Понятие референдума и его конституционно-правовая природа

Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 г., когда в Конституции Советского Союза были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) (ст.5) [1].

Аналогичное положение содержалось и в ст.5 Конституции РСФСР 1978 г. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни. Законы могли выноситься на референдум решением Верховного Совета Советского Союза.

Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции Советского Союза 1936 г., но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В Конституцию Советского Союза 1977 г. было введено понятие всенародного голосования, что и составляет юридический смысл референдума. Поэтому легальное оформление этого института относим к 1977 г., а не к 1936 г.

Из двух форм непосредственного народовластия, предусмотренных ст.5 Конституции Советского Союза, на практике применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение проводилось по проекту Конституции Советского Союза 1977 г. Согласно официальным данным, в этом обсуждении, продолжавшемся четыре месяца, "приняло участие более 80% советских граждан, поступило около 400 тыс. предложений, замечаний и дополнений. С учетом опыта проведения всенародного обсуждения проекта Конституции Советского Союза 1936 г. в этот раз изучение внесенных предложений было проведено более плодотворно".

Единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Одним из способов непосредственного выражения власти народа является референдум. Известно, что референдум - форма прямой демократии [15. c.22].

Классические примеры прямого волеизъявления находятся уже в глубокой древности. В греческих и римских общинах прямой вотум закона собранием народа был общепризнанным способом законодательства. Ярким примером прямого правления в истории России является Новгородское вече. Вече, фактически, являлось законодательной и судебной властью. Референдум, как форма непосредственной демократии, является далеко не новой формой участия народа в решении важнейших социально-экономических и политических вопросов.

Взаимосвязь демократии с политикой и правом, объективная необходимость законодательного закрепления институтов и принципов демократии очевидны. Известно, что теория демократии имеет весьма многоплановую систему знаний: совокупность концепций, идей, понятий, гипотез, характеризующих ее сложнейшую форму организации и управления политическим и гражданским обществом, ее элементы и закономерности. Референдум входит в число правовых институтов, сравнительно мало изученных отечественной правовой наукой. В специальной литературе имеют место различные определения института референдума. Выдающийся ученый В.Ф. Коток определял референдум как "утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер" [17, с.5].

Определимся с таким понятием, как опрос. Опрос не в коей мере не является референдумом. Когда говорим "опрос", автоматически подразумеваем две стороны, участвующие в данном процессе. Первая сторона - основная, те, кто опрашивает; вторая - те, кого опрашивают. Таким образом, опрос, если в чем-то и похож на институт прямого народовластия, то только по форме, а не по сути. "Опрос - это выявление взглядов избирателей, консультирование с ними".

Тогда как понятие "всенародное обсуждение" (когда оно проводится в рамках всего государства) и "народное обсуждение" (когда проводится в рамках субъекта Федерации или на местном уровне) - одна из ведущих форм непосредственной демократии, которая была незаслуженно отвергнута при переходе от социализма к современному постсоветскому периоду развития российской федеративной государственности. Правомерность существования в современном российском законодательстве данного института прямого народовластия несомненна, и имеет многочисленные подтверждения в недалеком прошлом нашего государства.

Думается, что институт всенародного (народного) обсуждения должен использоваться как самостоятельно, вне связи с институтом референдума, так и как начальная стадия, предшествующая референдуму. В этом смысле, институт всенародного (народного) обсуждения должен быть неотъемлемой частью, предваряющей референдум, тем более, что существует богатый положительный опыт использования данного института в истории нашего государства.

Несмотря на тесную связь данного института с институтом референдума, отождествлять их неправомерно. Целью всенародного обсуждения является предоставление гражданам возможности высказывать замечания и предложения по вынесенному на обсуждение вопросу (законопроекту), что может способствовать принятию более продуманного и эффективного решения. Целью же референдума является принятие прямым волеизъявлением народа окончательного решения.

Формы прямого народовластия просто необходимо использовать в современных условиях, когда на этапе перехода к новому уровню действительности необходимо постоянно корректировать принимаемые решения волей народа.

А всенародное обсуждение различных проектов, при условии правильной организации механизма учета замечаний и предложений, высказанных народом, позволяет в максимальной степени отразить в принимаемых решениях, законодательных актах волю народа. Это, в свою очередь, дает возможность значительно повысить их роль и эффективность в регулировании общественных отношений.

Такая форма прямого народовластия как институт всенародного обсуждения могла бы использоваться в современных условиях. Причем его использование целесообразно регламентировать законодательно, например, в виде федерального закона, закона субъектов Федерации и местного закона о всенародном (народном) обсуждении законопроектов или вопросов государственной и общественной жизни.

Всенародное обсуждение, предшествующее референдуму как обязательный этап в проведении референдума, могло бы способствовать более полному и всестороннему выявлению воли народа. Хотелось бы отметить, что если референдум не должен проводиться без предварительного обсуждения выносимой на него проблемы, что необходимо оформить законодательно (с обязательной разработкой механизма учета внесенных замечаний и предложений), то само обсуждение может использоваться даже, если за ним не будет проводиться референдум.

Иными словами всенародное обсуждение может проводиться не только как стадия, предшествующая референдуму, но и независимо от референдума - не только с целью выяснения мнения народа по какому-либо вопросу, законопроекту, но и с целью учесть его мнение, выраженное во внесенных предложениях и замечаниях и, наконец, с целью включения граждан в процесс законотворчества.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что одним из основных моментов, характеризующих референдум и отличающих его от других форм непосредственного народовластия, является императивность решения, принятого на референдуме.

Большой юридический словарь определяет референдум Российской Федерации, как "всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. А референдум - как важнейший институт непосредственной демократии, который представляет собой голосование избирателей по какому-либо вопросу государственной или общественной жизни".

Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" от 1995 г. [2] определяет референдум Российской Федерации как "всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения".

1.2 Референдум 17 марта 1991 г.: важнейшая веха на пути к становлению демократии в России

Советские конституции предусматривали возможность проведения референдума. Однако положения конституций о референдуме (как и многие другие) были чистой декларацией. За все время существования советской власти ни разу не был принят какой-либо закон, регламентирующий проведение референдума.

С началом в 1989-1990 гг. процесса демократизации вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, встал в практическую плоскость. В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР.

Важнейшей вехой на пути к демократии в России стали два состоявшихся в один и тот же день 17 марта 1991 г. референдума - союзный, посвященный вопросу о необходимости сохранения СССР как единого федеративного государства, в котором соблюдаются права и свободы человека, и российский, посвященный вопросу об учреждении поста Президента РСФСР - должности, необходимой демократическому (как казалось тогда) российскому руководству для более эффективного сопротивления консервативной союзной власти.

Принятие решения о проведении референдума проходило в весьма драматической обстановке тотального наступления консервативных сил на хрупкие достижения демократии.

24 декабря 1990 г. IVСъезд народных депутатов СССР по инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М.С. Горбачева принял два постановления о проведении референдума СССР. Первое постановление предусматривало проведение референдума о частной собственности на землю, второе - "о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик". Второе постановление содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято "в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах СССР, и, учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза".

Оба постановления предусматривали учет результатов голосования по каждой республике в отдельности. В обоих постановлениях во втором пункте было записано поручение Верховному Совету Советского Союза определить дату референдума и меры по его обеспечению. За принятие первого постановления голосовало 1553 депутата, против - 84, воздержалось - 70. За принятие второго постановления голосовало 1677 депутатов, против - 32, воздержалось - 66.

Ни Президент Советского Союза, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не потрудились сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы. Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку вопроса, причем назначен был лишь референдум по вопросу сохранения Советского Союза.

Формулировка вопроса референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. Комитет по законодательству предложил вопрос сформулировать так: "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?". Многие депутаты отмечали, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы.

Предлагалось вынести на референдум несколько вопросов, например, один вопрос о сохранении Советского Союза в принципе, другой - о будущем устройстве Союза. Но все предложения по изменению формулировки был отвергнуты.

Принятое 16 января 1991 г. Постановление Верховного Совета СССР назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. В десятом пункте Постановления было записано: "В соответствии со ст.29 Закона СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории Советского Союза и может быть отменено или изменено только путем нового референдума СССР".

Правомерность такого заключения вызывала большие сомнения. Дело в том, что ст.4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум. Первые два касаются принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий - принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта, нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования.

Оставался четвертый тип - выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа ст.29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем "обязательная сила": итоги такого референдума "должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами".

Кроме того, справедливо отмечалось, что вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР - заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Таким образом, желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума [24, с. 20].

Референдум СССР был проведен 17.03.1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за "сохранение обновленного союза" (в РСФСР "за" проголосовало 71,3%). Однако отказ шести республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный референдум по сути уже означал распад федерации.

А в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость. После этого руководителям республик осталось лишь констатировать, что СССР больше не существует [23, с.70].

Подводя итоги референдума, газета "Известия" писала: "Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы" [25, c.2].

В декабре 1991 г. Советский Союз прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 г. был единственным, первым и последним референдумом в истории Советского Союза. Хотя единственный советский референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в вопросах государственного строительства.

Будет правомерным сделать следующие выводы:

следуя путем демократизации всех сторон общественной жизни и считая волю народа, высказанную на референдумах, основным критерием для общественных трансформаций, необходимо требовать от властей выполнения этой воли. Невыполнение решений референдумов следует классифицировать как деяния, имеющие состав государственного преступления;

если результаты референдумов вызывают проблемы сочетания с существующими правовыми реалиями, то их (референдумы) следует повторить снова. В этом и заключается демократический подход к решению общегосударственных проблем.

Декларируя строительство правового государства, необходимо не только говорить об этом, но и следовать определенным принципам.

2. Референдумы 1993 г. как этап политической борьбы в России

2.1 Референдум России 25.04.1993 г.: причины и результаты голосования

Следующим этапом политической борьбы между реформистским и антиреформистским силами в России стал референдум 25 апреля 1993 г. Формально этот референдум был призван разрешить продолжавшийся два года спор за власть между исполнительной (Президент) и законодательной (Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ) ее ветвями.

Начало этому спору было положено еще в сентябре-октябре 1991 г., когда победившая в августовском путче российская демократия искала пути выхода из обрушившегося на Советский Союз тяжелейшего политического и экономического кризиса.

На состоявшейся в конце октября - начале ноября второй половине внеочередного VСъезда народных депутатов РСФСР Президент с трудом, но получил полномочия реализовать программу либеральной экономической реформы, в основе которой лежало освобождение (либерализация) цен, приватизация значительной части государственной собственности, структурная перестройка экономики, стабилизация финансовой системы.

Для осуществления этой программы Президент сформировал в ноябре 1991 г. правительство, основными фигурами которого были Е. Гайдар, Г. Бурбулис, С. Шахрай, М. Полторанин, А. Чубайс, А. Козырев и др. Однако буквально с первых своих шагов это правительство столкнулось с сильнейшим противодействием со стороны Верховного Совета РФ, возглавлявшегося Р. Хасбулатовым.

Основным источником этого конфликта была борьба укреплявшегося с каждым днем номенклатурно-коммунистического крыла Съезда и Верховного Совета РФ за возвращение им всей полноты распорядительных властных функций и реставрации в той или иной мере плановой, распределительно-командной экономики. Последнее ярко выявилось на VI Съезде, состоявшемся в апреле 1992 г.

Но тогда конфликт временно удалось притушить отставками Г. Бурбулиса, С. Шахрая и введением в правительство В. Черномырдина, Г. Хижи, Ю. Ярова, В. Шумейко, не принадлежавших к лагерю реформистов, а также назначением на пост Председателя Центробанка В. Геращенко.

Конфликт вспыхнул с новой силой в декабре 1992 г., когда VII Съезд народных депутатов РФ попытался резко ограничить полномочия Президента в осуществлении курса реформ и назначении силовых министров.10 декабря 1992 г. Президент напрямую обратился к народу с призывом провести референдум по вопросу о доверии ему или Съезду народных депутатов РФ. Вмешавшийся председатель Конституционного Суда В. Зорькин сумел и на этот раз загасить конфликт путем принятия Конституционного соглашения, вводящего мораторий на принятие Съездом поправок к Конституции и откладывавшего проведение референдума по доверию ветвям власти до апреля 1993 г. Для закрепления принятого сторонами соглашения Президент принес в жертву Е. Гайдара, заменив его, с одобрения съезда, В. Черномырдиным, что еще более замедлило ход реформ.

Однако и этого оказалось недостаточно антиреформистским силам. На VIII Съезде народных депутатов РФ, состоявшемся в первой половине марта 1993 г., они аннулировали Конституционное соглашение и фактически вплотную подошли к постановке вопроса об импичменте недостаточно верному им Президенту и замене его вице-президентом А. Руцким.

Через неделю после окончания VIII Съезда,20 марта 1993 г. Президент вновь напрямую обратился к народу, объявив о своем намерении провести всенародное голосование по вопросу о доверии Президенту и Верховному Совету и ввести на соответствующий период времени (до подведения итогов референдума) особый порядок управления, обеспечивающий приоритетное выполнение президентских и правительственных указов и распоряжений.

24 марта собрался Чрезвычайный IX Съезд народных депутатов России, на котором после ряда изобретательных политических и процедурных маневров был вынесен на тайное голосование вопрос об отстранении Б. Ельцина от должности Президента РФ и, одновременно, об отстранении от должности Председателя Верховного Совета Р. Хасбулатова.

Голосование не принесло оппозиции желаемых результатов - для отрешения Б. Ельцина от должности Президента ей не хватило 72 голосов. После этого Съезд вынужден был пойти на принятие постановления о проведении референдума о доверии Президенту и депутатскому корпусу, но в существенно ином (более выгодном для Съезда) контексте. Съезд включил в бюллетень референдума 25 апреля фактически три различные формулировки вопроса о доверии президенту:

1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

2. Доверяете ли Вы социально-экономической политике Президента и Правительства Российской Федерации, проводимой с 1992 г.?

3. Считаете ли вы необходимыми досрочные выборы Президента Российской Федерации?

И лишь последний, четвертый вопрос Съезд косвенно связал с поставленным Президентом вопросом о доверии депутатскому корпусу:

4. Считаете ли Вы необходимыми досрочные выборы народных депутатов Российской Федерации?

При этом Съезд объявил, что принятие решения по третьему и четвертому вопросам референдума требует положительного ответа конституционного большинства граждан, т.е. более чем половины от общего списочного состава российских избирателей.

Российские избиратели были, таким образом, поставлены перед очень трудной проблемой - найти такую форму ответа на четыре вопроса референдума, при которой их поддержка (или нет) Президента и курса реформ была бы выражена самым ясным и недвусмысленным образом. И, вопреки многочисленным пессимистическим прогнозам и неудачным призывам самого Президента и некоторых лидеров демократических сил избиратели нашли такую форму:

Большинство из 69 млн. пришедших 25 апреля на референдум российских граждан ответили "да-да-нет-да" на четыре вопроса референдума.

Анализ результатов голосования 25.04.1993 г. показал, что в российском электорате и на этот момент времени продолжали существовать две больших политические группы: реформисты и антиреформисты, - практически с таким же соотношением численностей, как и в июне 1991 г. [25, с.2]. Избиратели реформистской группы на референдуме 25 апреля 1993 г. опускали бюллетени, заполненные по типам "да-да-нет-да", "да-да-да-да", "да-нет-нет-да".

Избиратели же антиреформистской группы, не голосовавшие на президентских выборах 1991 г. голосовали за кандидатуру Б. Ельцина, на референдуме 25.04.1993 г. опускали бюллетени, заполненные по типам "нет-нет-да-нет" и "нет-нет-да-да".

Численности же остальных групп избирателей, использовавших другие варианты ответов, были практически близки к нулю.

Следует отметить, что результаты референдума были весьма противоречивыми. Например, в списки для голосования было внесено 107310174 участника, а бюллетеней для голосования выдано почти вдвое меньше - 69222858. Конкретные результаты апрельского референдума 1993 г. также не совсем понятны: голоса, отданные Б.Н. Ельцину, не добавили исполнительной власти полномочий или ясности целей в проведении экономической программы.

2.2 Политические итоги референдума 12 декабря 1993 г.

Итак, референдум 25 апреля 1993 г. принес новую убедительную победу реформистам и показал, что антиреформистский Верховный Совет РФ активно поддерживают не более трети избирателей.

Однако, как это неоднократно случалось и ранее, Президент не воспользовался сразу итогами этой победы, а начал новый бесплодный этап переговоров, стремясь привлечь депутатов к работе созванного им Конституционного совещания, призванного завершить работу над новой российской Конституцией и на ее основе продолжить начатое в 1989-1991 гг. реформирование институтов власти.

Верховный же Совет тем временем вел лихорадочную подготовку к силовому противодействию попыткам таких реформ. Кризис разразился 21.09.1993 г., когда президент подписал Указ № 1400 "О поэтапной конституционной реформе", предусматривающий прекращение деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и проведение 12.12.1993 г. всенародного голосования по принятию новой Конституции и выборов депутатов нового двухпалатного российского парламента - Федерального Собрания Российской Федерации.

Верховный Совет ответил на этот Указ созывом Чрезвычайного X Съезда народных депутатов, принятием решения об отрешении Б. Ельцина от должности Президента, назначением на эту должность А. Руцкого, вооруженным противостоянием с исполнительной властью и, наконец, попыткой вооруженного захвата телецентра "Останкино" и взятием московской мэрии 3 октября.

На следующий день, 4 октября, российский Белый Дом, в котором заседали депутаты, был расстрелян из танков и взят спецподразделением "Альфа" Главного управления охраны президента. Руководство Верховного Совета и мятежный вице-президент А. Руцкой были арестованы. Россия вступила в новую фазу реформ.

Если сценарий референдума 25 апреля писался Съездом народных депутатов, то после событий 21 сентября и 3-4.10 1993 г. никто не мог помешать Президенту готовить свой сценарий будущих выборов. Во-первых, он мог 12 декабря провести только референдум с одним вопросом: одобряете ли Вы проект новой Конституции? Но в этом случае практически автоматически возникала бы антиконституционная лига, в которой объединились бы все тогдашние противники Президента - сторонники Руцкого и разогнанного Съезда, коммунисты различных толков, националисты. И лозунгом этой лиги стал бы не призыв "Скажем "нет" новой Конституции!" - это для Президента было бы не страшно, 50% большинство от явившихся на голосование он наверняка получил бы.

Вторым вариантом было совмещение референдума по проекту Конституции с выборами депутатов нижней палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. В этом варианте была возможность избежать бойкота голосования.

Было ясно, что призовут своих сторонников голосовать либерал-демократы, не занимавшие каких-либо позиций в верхних эшелонах власти - и страстно туда стремившиеся.

Можно было рассчитывать, что пойдут на выборы и засидевшиеся вне власти и тоскующие по ней либералы вроде Явлинского, которые в других условиях тоже могли призвать к бойкоту референдума.

При этом было неважно, что коммунисты заведомо проголосуют против новой Конституции: важен был не их выбор, важно было их участие. Но уже на первых шагах избирательной кампании выяснилось, что партии и избирательные объединения, претендовавшие на представительство воли народа, не имеют в большинстве своем реальных оргструктур, способных повлиять на активность избирателей или, на худой конец, проконтролировать избирательные комиссии.

Фактически не контролировал избирательную машину и Президент. Да, конечно, "крышу" новой избирательной оргструктуры - Центральную избирательную комиссию возглавил человек Президента - Н. Рябов, но и "фундамент" избирательной пирамиды - сто тысяч участковых избирательных комиссий, и ее "стропила" - окружные избирательные комиссии были во власти тех, кто обладал властью в регионах. А после роспуска Советов в краях и областях России, где проживает 87% российских избирателей, этой властью обладали только главы администрации.

А что главы администрации имели с этих выборов и референдума? Никто из них не собирался баллотироваться в депутаты Госдумы и бросать свое место. Обеспечивать явку избирателей и таскать каштаны из огня ни для Гайдара, ни для Явлинского, ни для Зюганова они не собирались. Более того, провал голосования 12 декабря открывал перед ними заманчивую возможность стать единственной законной властной элитой страны. Таким образом, выбор второго варианта был чреват угрозой бойкота голосования местной властной элитой. Этот бойкот выразился бы не через призывы к избирателям не участвовать в голосовании, а через саботаж организации работы избирательных комиссий.

И поэтому для нейтрализации этого возможного саботажа был пущен в ход третий вариант выборов 12 декабря - одновременное проведение референдума и выборов в обе палаты Федерального Собрания. Хотя по новой Конституции члены верхней палаты - Совета Федерации должны были делегироваться от регионов, это препятствие было с легкостью обойдено рассуждениями о том, что новая Конституция еще не вступила в силу, механизма делегирования не выработано, верхняя же палата - причем предельно легитимизирована - нужна сегодня, а что может быть легитимнее выборов?

Объявив о выборах членов верхней палаты Федерального Собрания, Президент поставил глав администрации перед дилеммой: либо от имени их регионов в Москве будут говорить такие-то иные люди, либо сами главы администрации и их ближайшие помощники вступят в предвыборную борьбу - а заодно обеспечат массовое голосование и по проекту новой Конституции.

И Президент, и руководитель Администрации Президента прямо рекомендовали главам администраций регионов выставлять свои кандидатуры в депутаты верхней палаты. При этом для всех было ясно, что главам администрации опасно не только проигрывать выборы, но и попадать в Совет Федерации вторыми, значительно отстав по числу набранных голосов от кандидата, прошедшего первым. В условиях, когда большая часть руководителей регионов была не избрана, а назначена Президентом (в краях и областях) или выбрана региональными законодательными органами (в республиках), поражение или невыразительная победа руководителя региона могли бы стать предлогом для замены не пользующегося общественным доверием лидера. Главы администрации были обречены вести борьбу за решительную победу - заодно вручая избирателям бюллетени для голосования по проекту Конституции.

В этом варианте серьезно можно было опасаться только одного - успешных выборов в Федеральное Собрание (которые согласно Положению о выборах считались бы состоявшимися уже при 25% явке избирателей) и недобора 50% явки на голосовании по проекту Конституции. Если бы это случилось, создалась бы ситуация, когда избранный парламент не имел бы под собой законного конституционного основания и просто из стремления к самосохранению попытался бы объявить себя Учредительным Собранием и взять на себя принятие новой Конституции. И поэтому, дав главам администрации "пряник" - возможность получить должность сенатора, нужно было продемонстрировать и "кнут" - угрозы отрешить их от должности в случае неорганизованного проведения голосования 12 декабря.

При этом никто из лидеров президентской команды не требовал от глав администраций получения определенных результатов голосования, требовали обеспечить только явку избирателей.

Президент поставил на Конституцию. Не стоило, конечно, рисковать и связывать свое имя и влияние на избирателей с одной группой реформистски настроенных политиков. На триумф "Выбора России" Президент, по-видимому, не надеялся, а обвального поражения реформистов не ждал. Более того, безоговорочная победа "выбороссов" ставила бы в повестку дня смену премьер-министра и правительства. Могло возникнуть новое правительство, легитимизированное не поддержкой Президента, а голосами депутатов Госдумы.

Тактика же оппозиционных реформам в России сил осталась в точности такой же, как в 1991 г., так и весной 1993 г. Опять была предпринята попытка запутать избирателя, заставить его выбирать среди многочисленных и большей частью абсолютно неизвестных партий, избирательных объединений и кандидатов. Но, в отличие от голосований весны и лета 1991 г. и весны 1993 г., предпринятая в декабре 1993 г. попытка "растащить" демократический, реформистский электорат была более успешной. Создание внешне независимой от коммунистов "Аграрной партии" России подталкивало к голосованию за нее часть антикоммунистических настроенных сельских избирателей; мелкие избирательные объединения оттягивали от реформистского электората избирателей из таких социальных слоев, как пенсионеры и молодежь; "Гражданский союз" ориентировался на часть экономической элиты страны.

Итак, следующий всероссийский референдум состоялся 12.12.1993 г. на основании Указа Президента РФ от 15.10.1993 г. № 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г." [6].

Указом было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. По данным Национальной службы новостей, в референдуме участвовало 58187775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых - 32937630 (58,43%) проголосовали за принятие новой Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России. Правда, следует отметить, что "в референдуме не участвовало более 45% населения. Замечания об искажениях в отчетах о проценте участия в голосовании поступили через несколько месяцев после референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчета о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных" [26, с.10].

Главные политические итоги голосований 12.12.1993 г. общеизвестны:

Конституция была принята, хотя и с большим трудом - за нее проголосовало 56,6% избирателей, получивших бюллетени для голосования, но, главное, необходимая норма явки избирателей на голосование (50%) была превышена лишь на 4,8%;

на выборах по партийным спискам неожиданно одержала победу партия Жириновского, получившая 21,2% голосов избирателей;

на выборах по одномандатным избирательным округам наибольших успехов добились "Выбор России" и "Аграрная партия", получившие 34 и 24 депутатских мандата;

на выборах в Совет Федерации главы администрации одержали победу в 58 регионах и проиграли только в 8, или приблизительно в 12% случаев. Результат 88% из 100 - бесспорно - феноменален.

Складывалось впечатление, что к декабрю 1993 г. многие россияне просто устали от референдумов, а отчасти полагали, что это мероприятие - слабое средство влияния на принятие решений. Значительное число россиян к тому моменту было настроено откровенно цинично по отношению к референдумам вообще независимо от того, что они думали о самих изменениях, предложенных для голосования. Здесь сказалось отсутствие традиций и недоверие граждан к новому правовому институту.

2.3 Общие политические итоги избирательных кампаний 1991-1993 гг.

Институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16.10.1990 г. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

Необходимо отметить, именно законом "О референдуме РСФСР" [5], принятым 16.10.1990 г., было проведено 17.03.1991 г. всенародное голосование. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России.

В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной властью.

Особенность референдума, проведенного 12.12.1993 г. состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией.

Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 г) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.

Общие итоги голосований российских избирателей на федеральных выборах и референдумах в 1991-1993 гг. основаны на официальных данных о результатах голосований избирателей в 785 административных единицах (районах и городах), охватывающих территорию 23 областей и краев Российской Федерации, или практически каждый второй и собственно российских регионов, исключая национально-территориальные образования, Москву, С. - Петербург, Московскую и Ленинградскую области, обладающие определенной спецификой [13, с.10].

Главный вывод состоит в том, что на протяжении 1991-1993 гг. в России сложился однородный, устойчивый демократический электорат, составлявший по итогам выборов и референдума 12.12.1993 г. почти точно одну треть (32,8%) от полного числа избирателей, включенных в списки для голосования. Причем доля демократического электората на выборах 12.12.1993 г. была одинакова как для городов, так и для сельской местности.

Этому демократическому электорату противостоит столь же устойчивый и однородный консервативный (коммунистический и националистический) электорат, как минимум, вдвое-втрое меньший по численности. Ибо, как оказывают дополнительные исследования превышение явки избирателей над уровнем 43-45% 12.12.1993 г. почти всюду было обусловлено массовыми приписками голосов против Конституции и в пользу националистических и коммунистических партий, а также в пользу баллотировавшихся в Совет Федерации местных боссов.

После драматических событий вокруг Конституции осенью 1993 г. наступило испытание Конституции практикой. И хотя Государственной Думой, Советом Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы был подготовлен ряд конституционных поправок, они не вызвали большого общественного резонанса. Причиной тому является прошлый длительный избирательный марафон по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации, который несколько "отодвинул" решение других важнейших проблем общественной жизни.

Конституция обрела определенную устойчивость и дала мощный импульс для становления новой российской государственности. Также, несомненно, ее влияние на развитие всей правовой системы, всего российского законодательства. Критически оценивая качество многих федеральных законов, нельзя упускать из виду главное - без них невозможно движение России вперед, Достаточно проанализировать содержание законов о гарантиях избирательных прав граждан, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме, об основах местного самоуправления, других законодательных актов, закрепляющих отдельные институты и формы народовластия, чтобы объективно оценить их решающую роль в демократизации общественной жизни.

Наличие оттенков мнений и многочисленных партий в какой-то степени затрудняет анализ расстановки политических сил в России. Для того, чтобы можно было анализировать политическую ситуацию о высоты птичьего полета, принимая во внимание лишь главные политические тенденции и настроения избирателей, желательно было бы характеризовать политическую ситуацию в России и в ее отдельных регионах каким-то одним общим показателем.

Анализ показывает, что в 1991-1993 гг. спектр политических мнений и пристрастий российских избирателей можно свести к двум основным типам. Так, для референдума 17.03.1991 г. можно выделить, как уже отмечалось, реформистскую и консервативную группы избирателей, голосовавших соответственно за и против учреждения поста Президента РСФСР [29, c.390].

На референдуме 25.04.1993 г. перед избирателями был поставлен вопрос о доверии президенту Б. Ельцину, и тех избирателей, которые ответили "да" на этот вопрос, мы снова можем считать реформистами, а тех, кто ответил "нет" - антиреформистами.

Спустя менее чем шесть месяцев, 12.12.1993 г. избиратели вновь дважды голосовали "за" или "против" реформ: сначала голосуя "за" или "против" проекта Конституции, вынесенного на голосование президентом, а затем "за" или "против" списков непримиримо оппозиционных к политике этого же президента кандидатов Коммунистической партии, Аграрной партии и Либерально-демократической партии России.

Заключение

Свобода выбора является важнейшим фактором интеллектуального совершенствования человека, нормального духовного и нравственного развития каждой личности. Как подметил английский теоретик политического либерализма Дж. Милль, идеи которого и поныне определяют развитие конституционного права, способность человека понимать, судить, различать, что хорошо и что дурно, умственная деятельность и даже нравственная оценка предметов упражняются только тогда, когда человек делает выбор. Этим следует объяснить и то обстоятельство, что для политически активных граждан референдум - это нормальная потребность и возможность выражения своей позиции.

Конституция Российской Федерации провозглашает и закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России и признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, где лидирующее положение занимает непосредственное волеизъявление народа (прямое правление), а высшим его проявлением являются референдум и выборы.

Вышесказанное позволяет судить об изменении в приоритете форм осуществления народом принадлежащей ему государственной власти в пользу непосредственной демократии. Следует определить роль и значение референдума как самой яркой формы непосредственного волеизъявления народа.

Подводя некоторые итоги, можно отметить, что сегодня, когда доверие к демократии в России подорвано, когда "нет консенсуса о том, является ли парламентская демократическая организация власти лучшей в российских условиях", когда низок уровень правовой культуры населения, когда несовершенно законодательство и неразвита экономическая база общества, нельзя говорить однозначно о роли референдумов в процессе становления и развития демократического правового государства в России.

Политическое значение института референдума состоит в том, что с его помощью граждане приобретают возможность эффективного воздействия на формирование политики государственных и иных органов власти, а последние, в свою очередь, - возможность сверять свои решения с мнением народа или отдельной ее части.

Однако необходимо обратить внимание, что свою политическую и демократическую функцию референдум может выполнить только при наличии согласованного законодательства. Тем не менее, зачастую законодательство субъектов Федерации противоречит федеральному законодательству, из-за чего возникают пробелы и коллизии в праве. Хотелось бы отметить и то, что до сих пор не принят закон о местных референдумах, который бы значительно помог систематизировать местное законодательство.

Большую остроту обозначенной проблеме придает отсутствие системы согласования между органами власти субъектов Федерации и федеральными органами власти при принятии решений о проведении всероссийского референдума по вопросам совместного ведения. Кроме того, от органов власти на местах во многом зависит психологический фактор, определяющий, в конечном счете, придут люди голосовать или нет.

Кроме того, юридическая природа правовых актов, принимаемых с помощью референдума и государственными органами, одинакова - они являются плодами государственно-властной деятельности и воплощают государственную волю народа - верховного обладателя власти. Отсюда следует, что механизм реализации решений референдума и ответственность за их неисполнение должны быть такими же, как предписывает теория и правовая действительность.

Только с усвоением народом демократических ценностей важнейший демократический институт референдума начнет играть все более и более важную роль в процессе становления и развития демократического правового государства в России. Сегодня идет совершенствование законодательства о референдумах, в России, и как показывает практика, институт референдума широко используется, а значит, происходит становление и развитие демократического государства и роль и место в этом референдума велика.

Глоссарий

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации. (Принята на Всенародном референдуме) [текст] (поправки от 30.12.2008) // Российская газета.25.12.1993 г. // Справочно-правовая система "Консультант Плюс" / Компания "Консультант Плюс". [Электронный ресурс]. Послед. обновл.14.05.2009.

2. Федеральный конституционный закон РФ от 10.10.199 5г. № 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" [текст] (ред. от 27.09.2002) // Собрание законодательства РФ, 16.10.1995. № 42. Ст.3921 // Справочно-правовая система "Консультант Плюс" / Компания "Консультант Плюс". [Электронный ресурс]. Послед. обновл.14.05.2009.

3. Федеральный конституционный закон РФ от 27.09.2002 г. № 5-ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" [текст] (утратил силу) // Собрание законодательства РФ.30.09.2002. № 39. Ст.3641 // Справочно-правовая система "Консультант Плюс" / Компания "Консультант Плюс". [Электронный ресурс]. Послед. обновл.14.05.2009.

4. Федеральный закон РФ от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" [текст] (ред. от 12.05.2009) // Собрание законодательства РФ.17.06.2002. № 24. Ст.2253 // Справочно-правовая система "Консультант Плюс" / Компания "Консультант Плюс". [Электронный ресурс]. Послед. обновл.14.05.2009.

5. Закон РСФСР от 16.10.1990 № 241-1 "О референдуме" (утратил силу) // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.25.10.1990. № 21. Ст.230 // Справочно-правовая система "Консультант Плюс" / Компания "Консультант Плюс". [Электронный ресурс]. Послед. обновл.14.05.2009.

6. Указ Президента РФ от 15.10.1993 № 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.18.10.1993. № 42. Ст.3995 // Справочно-правовая система "Консультант Плюс" / Компания "Консультант Плюс". [Электронный ресурс]. Послед. обновл.14.05.2009.

Научная литература:

7. Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право РФ: курс лекций. Ч.1. Основы теории конституционного права [текст]. - М.: ПолиграфОпт, 2004. - 336 с.

8. Абрамов С.Ю. Законодательство о референдумах (Сравнительный анализ) [текст] // Государство и право. 1992. № 4.

9. Авакьян С.А. Конституционное право России [текст]. - М.: Юристъ, 2007. - 784 с.

10. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в СССР [текст]. - М.: Знание, 1984. - 64 с.

11. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации [текст]: учеб. для вузов. - М.: НОРМА, 2007. - 784 с.

12. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика [текст] // Вестник Моск. университета. Серия "Право". 1998. № 1.

13. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовой и технологические аспекты [текст] // Государство и право. 1997. № 8.

14. Гаджиев К.С. О перспективах демократической государственности в России [текст] // Политические исследования. 1994. № 3.

15. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия [текст]. - М.: Манускрипт, 1995. - 322 с.

16. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России [текст]. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. - 608 с.

17. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. - М.: Наука, 1964. - 420 с.

18. Конституционное право России [текст]: учебник / А.Е. Постников, В.Д. Мазаев, Е.Е. Никитина. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. - 504 с.

19. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России [текст]. - М.: Ось-89, 2002. - 304 с.

20. Конституционное право России [текст]: учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2006. - 399 с.

21. Конституционное право России [текст]: учебник / Отв. ред.А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. - М.: НОРМА, 2008. - 544 с.

22. Климов В. Гарантии избирательных прав граждан России [текст] // Российская юстиция. 1995. № 7.

23. Любарев А.Е. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования [текст] // Политика и общество. 2005. № 2.

24. Марченко М.Н. Референдум как форма непосредственной демократии [текст] // Вестник МГУ. Серия "Право". 1991. № 6.

25. Об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года [текст] // Известия, 1991, 27 марта.

26. Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований [текст] // Социологические исследования. 1995. № 10.

27. Проблемы народного представительства в Российской Федерации [текст] / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: изд-во МГУ, 1999. - 191 с.

28. Старостина И.А. Референдум в системе конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран [текст]. - М.: изд. МГУ, 2001. - 469 с.

29. Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. [текст]. - М.: Проект. группа по правам человека, 1995. - 490 с.

Приложения

Приложение А

Официальные итоги двух референдумов 17 марта 1991 года: союзного (по сохранению СССР) и российского (по учреждению поста президента РСФСР)

Приложение Б

Официальные итоги референдума 25 апреля 1993 г. в 90 избирательных округах

Приложение В

РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФЕРЕНДУМА 12.12.1993 г.