| Скачать .docx | Скачать .pdf |
Реферат: Автономия в государственном устройстве теория и практика реализации в современном мире
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ»
Факультет Юридический Специальность 030501 Кафедра 94
К ЗАЩИТЕ ДОПУСТИТЬ
Декан факультета
д-р. юрид. наук, проф. ___________________ В.М. Боер
должность, уч. степень, звание подпись, дата инициалы, фамилия
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
НА ТЕМУ: Автономия в государственном устройстве: теория и практика реализации в современном мире
Выпускную квалификационную работу выполнил
Студент группы № 9262 _________________ Д.Г. Кужим подпись, дата инициалы, фамилия
Руководитель выпускной квалификационной работы
к-т. юрид. наук, доцент. ___________________ А.А. Смольяков
должность, уч. степень, звание подпись, дата инициалы, фамилия Рецензент выпускной квалификационной работы
д-р. юрид. наук, проф. ____________________ Е.В. Болотина должность, уч. степень, звание подпись, дата инициалы, фамилия
Зав. Кафедрой д-р. юрид. наук, проф. ____________________ Х.Х. Лойт должность, уч. степень, звание подпись, дата инициалы, фамилия
Санкт-Петербург
2008
Содержание
стр.
Введение. . . . . . . . . . . 3
Глава I. Теоретические основы автономии, как формы организации в механизме государственного устройства. . . . . . 6
1.1 Формирование и развитие автономии в дореволюционный
период. . . . . . . . . . 6
1.2 Эволюционирование автономии в Советской России. . 18
Глава II. Конституционно-правовые принципы автономии в
Российской Федерации. . . . . . . . 29
2.1 Принципы организации и виды автономии в РФ
(сравнительная характеристика). . . . . . . 29
2.2 Функции современной автономии и тенденции ее развития. 72
Заключение. . . . . . . . . . 82
Список используемых источников. . . . . . . 88
Введение
В мире существует большое количество многонациональных государств. Россия тоже многонациональное государство уже много столетий. В государствах, которые неоднородны по своему национальному составу, возникает вопрос об обеспечении целостности страны. Что требует выбора такой формы государственного устройства, которая могла бы решить национальный вопрос в рамках единого государства.
Чтобы остановить центробежные силы, которые возникли после развала Российской Империи, советская власть, в качестве такой формы государственного устройства выбрала автономию. Советская федерация, основанная на автономиях, являлась нетрадиционной для мировой практики. Россия фактически оставалась унитарным государством, но юридически признавалась федеративным. Предполагалось, что эту федерацию составит союз областных образований, которые должны были стать автономиями, в том числе национально-территориальными. Но на практике это не было реализовано.
И только в постсоветской период Россия становится федерацией в полном смысле этого слова. Однако и эта федерация стала результатом наличия в составе России многочисленных автономий, которые она вынуждена была сохранить в составе российского государства в целях обеспечения его единства, а также, чтобы удовлетворить разнообразные национальные амбиции, ее отдельных регионов.
Таким образом, автономия в России всегда играла особую роль, поскольку служила своеобразным способом сохранения ее единства.
Так, сегодня для России единственным выходом из положения, позволяющим сохранить единство страны, основанным на ее демократической централизации, предоставляющим регионам, как населенным в основном русскими, так и имеющим компактно проживающие население других национальностей, возможность подлинного самоуправления, обеспечивающего наиболее полный учет региональных интересов, включая национально-региональные, является автономия.
В современном мире автономия в качестве формы государственного устройства реализуется как в унитарных государствах, так и в федерациях. Основная функция автономии состоит в децентрализации государственной власти. А также институт автономии способствует реализации права народов на самоопределение в рамках единого государства.
Автономные образования присутствуют в государственном устройстве многих стран (Италия, Испания, Дания, Австрия, Финляндия и другие). Автономные образования (автономии) могут быть политическими либо административными. Политические автономии характеризуются наличием в них собственных законодательных исполнительных и иногда судебных органов государственной власти. В административных автономиях имеются только исполнительные органы власти, а вся законодательная и судебная власть исходят из Центра.
Статусы автономий обуславливаются совокупностью факторов: численность этноса, компактность и географическое положение его территории, плотность населения, уровень национально-этнических движений и другими составляющими.
Российская же автономия обладает рядом специфических особенностей. Поскольку она есть непосредственный продукт эволюционирования Советской автономии, а также является субъектом федерации, Российская автономия воплощается в государственном устройстве страны, как неотъемлемый элемент федерализма, автономные образования в рамках единой России выступают как форма реализации права народов на самоопределение.
Актуальность настоящей дипломной работы состоит в том, что автономии, как и другие «единицы» (субъекты, штаты, провинции и т.д.), играют очень важную роль в государственном устройстве унитарных государств и федераций, по сути, являясь формой реализации права народов на самоопределение в рамках внутреннего самоуправления.
Объект исследования – автономные образования как неотъемлемый элемент Российского федерализма.
Предмет исследования – Российская автономия и ее специфика.
Учитывая вышесказанное, основную цель данной дипломной работы необходимо сформулировать следующим образом – анализ исторического развития Российских автономных образований и показ их роли и значения в системе государственного устройства Российского государства.
Основные задачи настоящей дипломной работы состоят в том, чтобы рассмотреть Российскую автономию на всех исторических этапах ее развития и определить основные функции и тенденции ее развития в России и мире.
Источниками настоящей дипломной работы, исходя из ее содержания, были определены следующие исследования:
1) учебники и учебные пособия по конституционному праву зарубежных стран (среди авторов – А.С. Автономов, М.В. Баглай, Б.Н. Страшун, В.Е. Чиркин, М.Ф. Чудаков и другие), способствующие получению первоначальных, а также достаточно глубоких знаний об автономиях и их видах;
2) научные работы видных отечественных ученых-правоведов, специализирующихся в области изучения федерализма автономии: таких как проф. Л.М. Карапетян, проф. Р.Г. Абдулатипов, проф. И.А. Умнова, проф. О.Е. Кутафин и другие.
3) Публикации в различных правоведческих периодических изданиях («Советский федерализм», «Советское право», «Советское государственное право», «Государство и право» и другие);
4) концепции и учения об автономных образованиях известных представителей зарубежной науки (среди авторов – А. Лейпхарт, А.Д. Басу и другие).
Глава I . ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АВТОНОМИИ,
КАК ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
1.1 Формирование и развитие автономии в дореволюционный период
Россия вот уже несколько столетий существует как многонациональное государство. Многонациональность всегда порождала вопрос об обеспечении единства страны и требовала выработанной формы государственного устройства России, которая способствовала решению этой задачи.
Длительное время в условиях царской России такой формы было унитарное государство, которое, однако, допускало различные формы самоуправления отдельных его частей, как национальных, так и не имевших национальной специфики (например, казачество).
В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. В русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминание о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.
Разного рода автономные образования фактически существовали и в России.
По мере постепенного увеличения территории Российской империи она включала в себя множество ранее самостоятельных государств. Российская империя нередко сохраняла за вошедшими в ее состав территориями их местные законы и учреждения, предоставляя им более или менее широкую автономию. В некоторых случаях такая автономия приобретала настолько значительные формы, что служила даже поводом для многих исследователей усматривать «в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств»[1] .
Однако какие бы формы ни принимала автономия в рамках Российской империи, их нельзя связывать только с конкретными регионами России, правовой статус которых постоянно менялся.
Так, 8 января 1654 года состоялась Переславская рада, которая приняла решение о воссоединении Украины с Россией.
Мартовскими статьями 1654 года оформлено автономное положение Украины в России, а также определены права и привилегии казацких старшин, украинской шляхты и верхушки духовенства.
На основании мартовских статей вся территория Украины была разделена на три части: левобережную Украину, разделенную на полки; слободскую Украину, так же разделенную на пять полков; Запорожскую Сечь – наиболее автономную часть Украины.
Полки и сотни стали административно-территориальным единицами Украины. Вся верховная власть была сосредоточена в руках Гетмана, который командовал войсками, издавал универсалы, где устанавливались общие нормативные права, располагал высшей судебной властью.
Контроль за деятельностью украинских властей осуществлял созданный в 1663 году Малороссийский приказ, превращенный в 1722 году в Малороссийскую коллегию, надзиравшую за судебными и административными органами Украины.
В 1764 году гетманство было окончательно упразднено, а для управления (страной) Украиной создана Малороссийская коллегия в главе с президентом, состоящая из четырех русских и четырех украинцев. Однако должности президента и прокурора украинцы занимать не могли. Вместе с тем, на Украине была введена должность генерала-губернатора Малой России.
На Украине действовали нормы второго и третьего Литовских статусов, Магдебурского (городского) права.
В 1728 году было принято решение создать комиссию для кодификации украинского права, которая в 1743 году завершила подготовку Свода «Права, по которым судится малороссийский народ».
В 1796 году Левобережная Украина была преобразована в Малороссийскую губернию, Слободская Украина – в Слободско-Украинскую (с 1835 года – Харьковскую) губернию, Правобережье в административном отношении разделялось на Киевскую, Волжскую и Подольскую губернии, составившие с 1832 года. Киевское генерал-губернаторство, Малороссийская губерния в начале XIX века стала генерал-губернаторством, в которое вошли Черниговская и Полтавская губернии. На юге Украины в 1802-1803 годах были созданы Екатеринославская, Херсонская и Таврическая губернии, вошедшие после 1812 года вместе с Бессарабией в Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство. Все это привело к полной утрате Украиной своей автономии.
Подобно Украине, находясь в составе Российской империи, постепенно утратила всякую автономию и Польша.
По решению Венского конгресса в 1814 году к России отошла часть территории Польши, на которой было образовано Польское царство (королевство). Оно включало в себя большую часть бывшего Варшавского герцогства, созданного в 1807 году Наполеоном I.
В 1815 году Польша получила Конституционную партию и статус королевства. В результате Российский император стал одновременно и королем Польским.
С 1818 года в Польше стал избираться законосовещательный сейм, созывавшийся дважды: в 1820 и 1825 годах.
Сейм состоял из Сената и Польской избы.
Компетенция сейма была довольно широкой и включала вопросы бюджета, налогов, денежной системы, законодательства по некоторым отраслям права. Правом утверждать и отклонять законы обладал король (Российский император).
Польша имела свое войско Польское. Официальным государственным языком был польский.
Исполнительная власть находилась в руках царского наместника, при котором в качестве совещательного органа действовал Государственный совет.
Под контролем наместника действовал Административный совет, который являлся исполнительным органом, состоящим из военного министра, министров юстиции, внутренних дел и полиции, просвещение и вероисповедания.
После подавления польского восстания в 1830 году был издан «Органический статус», отменивший польскую конституцию и объявивший Польшу неотъемлемой частью Российской Империи. Сейм был упразднен.
Управление Польшей стал осуществлять административный совет во главе с наместником императора.
Была ликвидирована отдельная польская армия, унифицировано административное устройство. В 1850 году перестала существовать таможенная граница между Королевством и Россией.
В Королевстве после подавления восстания 1863-1864 года были ликвидированы последние следы автономии, а само название Королевство Польское было вытеснено термином «Привисленский край».
Однако, в Польше и после ликвидации ее автономии сохраняли свое действие Гражданский кодекс Наполеона, получивший обязательную силу в Герцогстве Варшавском с 1 мая 1808 года и распространенный с 18 августа 1810 года на губернии отдельные от Австрии; французский Кодекс судопроизводства, французское торговое уложение и другое.
Правда, если одни автономные государственные образования теряли свой автономный статус и становились административно-территориальными единицами в рамках Российской Империи, другие напротив приобретали больше политические права.
О правовом положении Финляндии, как автономного государства в составе Российской Империи в литературе рассматривались различные мнения. Одни считали Финляндию суверенным (независимым) государством, находящимся в реальной унии с Россией. Другие видели в ней инкорпоративную провинцию, наделенную значительной степенью автономии.
Соединение Финляндии с Россией считали реальной унией большинство финляндских исследователей этого вопроса.
Противником этой точки зрения был Н.М. Коркунов. «Для многих основанием считать Финляндию находящихся в реальной унии с Россией, - писал он, - служит факт существования для Великого Княжества, особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существования в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд, как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпоративной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимаемого нас вопроса. Обособленность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда никем не заподозривалось.[2]
Правовой статус Финляндии в составе России не был вполне четко определен в законодательстве и всегда был одинаковым. Определить его можно, только рассмотрев исторически.
Финляндия была присоединена к России в три приема: «По Ништатскому миру 30 августа 1721 года, завершившему продолжительную войну со Швецией, в русское владение перешли пограничные земли, составляющие прилегающую к Петербургу часть Выборгской губернии (ст. 4 Мирного договора). По Абоскому Мирному договору 16 июня 1743 года со Швецией к России была присоединена оставшаяся часть Выборгской губернии. По Французскому договору 5 сентября 1809 года во владение России перешли все остальная Финляндия.
Присоединенная к России Финляндия получила особое государственное устройство, которое 1811 году было распространено и свое прежнее шведское право не только в отношении гражданского и уголовного права, но и в отношении местной администрации.
Манифест 20 марта 1808 года, изданный уже после занятия русскими войсками большей части Финляндии в русском государстве. Финляндия признавалась окончательно перешедшей в русское владение.
Однако, населению гарантировалось сохранение «привилегий, свободного вероисповедания, вольностей, прав и других преимуществ». Александр I объявлялся сувереном страны, которую он присоединяет к своему владению, как вновь приобретенную провинцию.
5 июня 1808 года был издан новый манифест жителям Финляндии об окончательном присоединении ее к России. Финляндия признавалась частью русского государства «с особыми установлениями».
16 марта 1809 года в Борго был торжественно открыт Сейм, избранный по шведскому избирательному закону.
Сейм имел право законодательной инициативы и право петиции перед императором. Он устанавливал новые налоги или решал вопросы о новых источниках государственных доходов. Без согласия Сейма не мог быть принят, изменен или отменен ни один закон.
После присоединения Финляндии во внутреннем ее управлении было сохранено действие шведского частного и публичного права, того, которое застало русское завоевание. Поскольку Финляндия, находясь в составе Швеции, не составляла обособленной единицы и была целиком подчинена шведским центральным административным учреждениям и высшим судебным инстанциям, то с переходом Финляндии в состав России понадобилось заменить эти органы какими – либо другими.
Русским административным и судебным органом Финляндия подчинена не была. Вместо этого Указом от 19 ноября 1808 года был создан временный правительственный комитет для всего гражданского управления во главе с генерал-губернатором.
В последствии 6 августа 1809 года был издан Манифест, предусматривающий, создание Правительственного Совета, на который были возложены функции центрального органа по отношению к провинциальным учреждениям Финляндии. Правительственному совету, состоявшему из двух департаментов, занимавшихся судебными и хозяйственными делами, должно было подчиняться «общее управление Финляндией».
Манифестом 17 декабря 1809 года в Финляндии была введена русская серебряная монета. В этом же году Финляндия была включена в VIII округ имперских путей сообщения.
В 1812 году был опубликован таможенный тариф для Финляндии, имевшей целью ассимиляцию русской и финляндской таможенной системы.
25 марта 1860 года было установлено, что преступления, совершенные финляндцами в России или русскими в Финляндии, подлежали судебному преследованию по законам той страны, где они совершены.
23 марта 1860 года административным законом финская денежная система была отделена от русской. Финляндия получила собственную денежную единицу – марку, а Законом 9 августа 1877 года была введена золотая валюта.
Усиление финляндской автономии в рамках Российской империи получило внезапное в значительном увеличении роли местных языков – финского и шведского, которые начали постепенно вытеснять русский язык. Распоряжением от 25 октября 1858 года было разрешено употреблять финский язык в диспутах и диссертациях, Постановлением 1 августа 1869 года. Финскому языку предоставлены равные права со шведским во всем, что началось непосредственно финского населения, а 9 февраля 1869 года русский язык перестал быть обязательным предметом в школах.
Постановлением от 20 февраля 1865 года финский язык стал рабочим языком в судебных и административных учреждениях наряду со шведским, а распоряжением от 30 ноября 1871 года. Сенату было предоставлено право устанавливать язык преподавателя в реальных училищах и гимназиях с учетом преобладания того или иного языка в соответствующей местности.[3]
Анализируя правовое положение Финляндии в составе Российской Империи до 1863 года можно сделать вывод, что Финляндия являлась частью России, в которой действовало особое право, и существовали свои административные и судебные учреждения. На Финляндию действие общегражданских законодательств, административных и судебных органов, как правило, не распространялось.
В Финляндии формально были признаны конституционные ограничения власти монарха, которые выражались в том, что по некоторым вопросам, касающимся Финляндии, общерусское законодательство не практиковалось.
Особое положение Финляндии проявлялось, прежде всего в том, что самодержавная власть Империи признавала себя ограниченной народным представительством в данном случае Сеймом.
Сейм был отрыт императором Александром II, который в своей речи указал на то, что он сохраняет «начало конституционной монархии, свойственные правам финского народа». Созыв Сайма начал новую эпоху в жизни Финляндии с его созыва сеймы стали созываться регулярно каждые пять лет. Следствием этого явилось то, что в Финляндии получило развитие не только экономическое, но и общее законодательство. В результате автономия Финляндии не только была признана в принципе, но была реально осуществлена.
Первые годы царствования Александра III явились наивысшей точкой автономного развития Финляндии. 13 июня 1886 года. Сейму было предоставлено право формальной законодательной инициативы. Постановлением 11 июля 1884 года было образовано особое законодательствующее учреждение, призванное проектировать и разрабатывать проекты законов и постановлений во всех областях законодательства, 29 декабря 1883 года был установлен порядок употребления финского и шведского языков в судебных и административных учреждениях.
С середины 80-х годов правительственная политика начала постепенно меняться. 1 декабря 1890 года было приостановлено введение в действие уголовного уложения, в котором Финляндия рассматривалась как совершенно самостоятельное государство, а Россия была представлена как иностранное государство. 31 мая 1890 года был издан манифест об объединении финляндской почты с русской, а знание русского языка сделалось обязательным для почтовых служащих.
19 июля 1891 года было установлено, что министр статс-секретарь для доклада императору о новых законопроектах и предложениях Сейму должен был предварительно запрашивать заключение императорских министров по этим делам.
16 февраля 1891 года русским подданным, пользующимся правом приобретения недвижимости по русским законам, такое же право было предоставлено и в Финляндии.
В Рескрипте подчеркивалось, что Финляндия, состоя с начала столетия (а некоторые ее части и раньше) в собственности и державном обладании России, получила особый порядок внутреннего (устройства) управления, а также сохранила свои права, преимущества, религию и коренные законы.
Издание этого Рескрипта, как и другие меры, направления на дальнейшие связи между Финляндией и Россией, свидетельствовали о наступлении в страны апогея так называемого «русификаторного» периода.
21 декабря 1896 года был издан Рескрипт, которым предписывалось использовать в Финляндии только бело-сине-красный русский национальный флаг.
3 февраля 1899 года был выпущен Манифест, который устанавливал особый порядок законодательства, касающийся законов, действующих на всем пространстве империи, включая Финляндию, а также законов, действующих лишь в пределах Финляндии, если они касались общегосударственных дел или находились в прямой связи с законодательством Империи. По существу данный Манифест ограничивал законотворческую деятельность Сейма. Тем самым в Финляндии была введена самодержавная власть.
Манифест 3 февраля 1899 года вызвал в Финляндии недовольство и ряд предложений об его отмене. Однако эти предложения были оставлены без внимания, а общественное недовольство вызвало принятие ряда репрессивных мер.
Правда, новый порядок законодательства, установленный Манифестом 3 февраля 1899 года, был применен по вопросам, находящимся в ведении Сейма, только один раз, при издании Устава о воинской повинности 12 июня 1901 года. Этим Уставом отменялся финляндский Устав о воинской повинности 1878 года, который имел силу основных законов и поэтому мог быть отменен только с согласия всех четырех сословий Сейма Финляндии.
Устав 12 мая 1901 года был признан Финляндией незаконным, а его применение вызвало большие трудности. Поэтому, в конечном счете, его действие 16 марта 1905 года было приостановлено.
Революционные события 1905 года в России получили отражение и в Финляндии. Поэтому 22 октября 1905 года был издан Манифест «О мерах к восстановлению законного порядка в крае», которым действие Манифеста от 3 февраля 1899 года было приостановлено до тех пор, пока затронутые в этом Манифесте вопросы не будут урегулированы законодательным актом. Кроме того, новым Манифестом отменялись упоминавшиеся ранее репрессивные меры, введенные в крае.
Манифест 1905 года восстановил порядок, закрепленный Сеймовым Уставом 1869 года и сводящийся к полной параллельности русского и финляндского законодательства, и к их равноправию в своей сфере.
Издание в России в 1906 году новых Основных Законов, учреждение Государственной Думы и Государственного Совета, определившие переход России к конституционной форме правления, юридически не отразился на отношениях России и Финляндии.
7 июня 1906 года императором был утвержден новый Сеймовый Устав Великого Княжества Финляндского, которым старый четырехсословный сейм был заменен новым, однопалатным, избираемым всеобщим голосованием. С этого момента финляндский сейм стал называться финляндским Сенатом.
11 ноября 1908 года император отклонил ходатайство финляндского Сената о восстановлении особых финских войск. Фактически особая финская армия существовала с 1812 года, согласно манифесту. В 1878 году в сеймовом порядке был издан финляндский устав о воинской повинности, а были образованы три финских батальона (а с 1886 года и драгунский полк).
16 марта 1905 года отбывание воинской повинности финляндцами и дальнейшее существование финляндского войска было прекращено, и вместо того на Финляндию была возложена обязанность, уплачивать русскому государственному казначейству определенные суммы.
С утратой войска Финляндия, по сути, утратила один из признаков государства, тем самым автономия Великого Финляндского Княжества, значительно ограничивать самодержавной властью Российского государства.
Дальнейшая политика Российской империи в отношении Финляндии была направлена на всяческое ограничение автономии Великого Княжества Финляндского. В частности, 14 марта 1910 года Манифестом Николая II было поручено внести на рассмотрение Государственной Думы и Государственного Совета одобренный Советом Министров законопроект «О порядке издания касающихся Великого Княжества Финляндского законов и постановлений общегосударственного значения». Законопроект был предварительно представлен финляндскому Сенату, однако, Сенат отказался дать свое заключение по существу этого законопроекта, сославшись на принципиальную неисправность предложенного порядка.
Закон 17 июня 1910 года осуществил разграничение общественного и особого финляндского законодательства. Закон способствовал насильственному слиянию финляндского и общероссийского законодательства, поскольку относил вопросы исключительного введенья финляндского Сейма к общему законодательству.
В число этих вопросов входят такие как: Участие Финляндии в государственных расходах и установлении ее для этого взносов, сборов и налогов; отбывание населением Финляндии воинской повинности; права в Финляндии не состоящих финляндскими гражданами русских поданных и других.
Анализируя правовой статус Великого Княжества Финляндского, Барон фон-дер-Остен-Сакен писал: «Финляндия осталась автономно управляющейся областью Российской Империи. Соответственно этому, правовое положение нынче следующее: Великое Княжество Финляндское состоит в суверенном обладании Российской Империи, интегральной частью которой оно является…»[4]
«В Финляндии, - писал он, - мы находим три функции государства: собственное законодательство, собственное управление, собственное правосудие. Финляндия имеет собственную территорию и собственных граждан, эти два необходимых для существования государства элемента. Однако собственную территорию и собственных граждан имеют и другие публично-правовые союзы – общины, коммуны. Решающим для наличности государства является существование господствующей власти. Но ее-то в Финляндии и нет».[5]
Поскольку Финляндия в рамках Российского государства в разные временные периоды обладала не только правом законодательной, но и особым законодательством, а также особым финским войском, своим гражданством, своей валютой, таможенной системой, имела свои государственные языки, свой законотворческий орган (сейм), тем самым представляя из себя наиболее яркий пример автономии в дореволюционной России.
1.2 Эволюционирование автономии в Советской России
Возникшая в результате победы Октябрьской революции 1917 года Российская Советская Республика изначально представляла из себя унитарное государство. Однако, начавшиеся радикальные преобразования политического строя обусловили необходимость практического решения вопроса о форме государственного устройства в многонациональной России. Провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилась национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 года.
Практическое формирование федеративных отношений в России началось в конце 1917 года, когда о своей автономной связи с Россией заявили Латвийское советское правительство и I Всеукраинский съезд Советов.
В конце 1917 года использовала предоставленное ей Россией право на самоуправление Финляндия, ставшая независимым государством.
Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года, провозгласила Россию Федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». В Декларации говорилось: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».
Таким образом, основные программные положения РКП(б) по национальному вопросу и государственному устройству приобрели силу политико-правовых директив, закреплялись в декларациях и постановлениях Советской власти, а затем в конституции РСФСР.[6]
В преамбуле Конституции РСФСР, принятой пятым Всероссийским съездом Советов (июнь 1918), провозглашалось установление межнациональных отношений на основе самоопределения наций, предоставления «рабочим и крестьянам каждой нации право принять самостоятельное решение на своем полномочном советском съезде: желают ли они и на каком основании участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеративных советских учреждениях». Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип государственного устройства РСФСР. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, будут стоять областные съезда Советов и их исполнительные органы.
Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республики». Так, Конституция РСФСР определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями, в качестве которых предполагалась Украина, Белоруссия, Грузия, Армения и другие части бывшей Российской Империи. Поэтому в первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика.
Однако такого рода «автономизация» России не удалась. Поэтому уже во второй половине 1918 года создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область.
Таким образом, не сумев обеспечить «автономизацию» Россию в рамках бывшей Российской Империи, советская власть начала процесс «автономизации» оставшейся после развала империи части России.
В 1918 году частями Советской России стали Туркменская, Терская, Кубанско-Черноморская, Донская, Таврическая АССР (Автономная Советская Социалистическая республика). В конце 1918 года была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжье, ставшая в последствии автономной республикой (1924 года). В 1919 года в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920-1921 годах – Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921-1922 годах в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.
Процесс формирования автономных образований в РСФСР в основном завершился в конце 1922 года. К этому времени в состав РСФСР входили 8 автономных республик Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская), 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмурдская, Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Черкесская (Адыгейская, Чеченская) и 2 трудовые коммуны (Немцев Поволжья и Карельская).
Олег Емельянович Кутафин полагает что: «Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим все атрибуты государственности. В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области».[7]
Вместе с внутренним развитием Российской Федерации в 1917-1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимся в это время. Гражданская воина оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 года), Белоруссии (январь 1919 года), Украины (январь-февраль 1919 года). В 1920 года образовалась Азербайджанская и Армянская Советская Республики, а в начале 1921 – Грузинская Советская Республика.
Вступление РСФСР в состав Союза СССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе трудовые коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики.
Вскоре возникает новая форма автономии – национальный округ. В 1925 году в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ – Коми – Пермяцкий. В 1929-1930 годах в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа – Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и другие. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.
Л.М. Карапетян подчеркивает что: «Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались».[8]
В этот же период происходит и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 году.
Так Кабардинский округ стал Кабардинской областью, а год спустя – Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 году из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 года стал Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 году из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе, которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 году Горская АССР была упразднена и не ее базе созданы две автономные области – Северо-Осетинская и Ингушская.
Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к наиболее высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 году в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1984 году – Удмуртия, также бывшая автономной областью.
Конституция СССР 1924 года предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Согласно Конституции РСФСР в редакции 1925 года ограничивался круг полномочий верховных органов республики. Союзным органом были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью, «Однако Российская Федерация – замечает Л.М. Карапетян» и в рамках Союза СССР оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право (сецессии) свободного выхода из Союза».[9]
В связи с развитием автономии в Конституцию РСФСР 1925 года были внесены многочисленные дополнения, В Конституции 1925 года вопросам автономии была посвящена специальная глава. Конституция определила формы автономии – автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определился их государственный механизм, границы компетенции.
В процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. В первые такое крупное преобразование было произведено в связи с национально-государственным размежеванием Средней Азии, когда на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской Советских Республик были созданы новые союзные республики – Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.
Этот процесс продолжался и в последующие годы. В 1936 году в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.
Важным эталоном 1937 года новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе федерации 16 автономных республик и 5 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также упомянула в связи с установлением системы местных органов государственной власти о наличии в республике национальных округов. В Конституции в самых общих чертах устанавливался правовой статус автономной республики и автономной области.
После принятия Конституции РСФСР 1937 года во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик.
В годы Великой Отечественной войны советский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, немцы и другие народы.
Последовала также ликвидация национальной государственности. В августе 1941 года была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья. В октябре 1943 года упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 года – Калмыцкая АССР, в марте 1944 года, – Чечено-Ингушская автономная республика, а апреле 1944 года в связи с переселением балкарцев, живущих в Кабардино-Балкарской АССР, она была переименована в Кабардинскую АССР, Крымская АССР была преобразована в крымскую область Российской Федерации.
После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них начала возрождаться. В январе 1957 года была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 года преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 года была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В связи с ее восстановлением Ингушского и Казбекского районов из состава Грузинской СССР, а также восстановлена граница между РСФСР и Грузинской ССР, существовавшая до ликвидации Чечено-Ингушской республики. В январе 1957 года Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 года Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР.
В 1964 году определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 года в Российской Федерации был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все они были реабилитированы, а репрессивные сиесты против них признаны незаконными и преступными.[10]
После окончания Великой Отечественной войны территория Российской Федерации значительно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области были включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 года) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Финляндии, город Кенигсберг, с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. 1945 год Союзу СССР были возращены Японией земли, ранее принадлежавшие России – Южный Сахалин и Курильские острова, которые вошли в состав территории РСФСР. Кроме того, в июне 1956 году Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая снова вошла в состав Российской Федерации.
Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 16 апреля 1954 года из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.
12 апреля 1978 года была принята новая Конституция РСФСР, которая вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года в состав Российской Федерации входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.
Новая Конституция РСФСР, как и принятая в 1977 году новая конституция СССР, не внесла каких либо существенных изменений в правовой статус союзных республик и автономных образований (автономных республик, автономных областей, автономных округов).
Анализируя, историческое развитие Советской России и эволюционирование государственного устройства страны создается ощущение, что автономия явилась единственным действенным средством для территориальной сохранности России. Поскольку Советская Россия представляла из себя федерацию, то автономию в рамках РСФСР следует рассматривать в качестве элемента советского федерализма.
Характерно, что в рамках Союза ССР только за Россией было закреплено право, именоваться федерацией. Союзные республики, некоторые из которых имели в своем составе автономные образования (автономные области и автономные республики) юридически являлись унитарными государствами, также именно в Российской Советской Республике получило такое многообразие реализация форм автономии.
Вопрос о формах автономии обсуждался в советской юридической литературе неоднократно.
Так, А.И. Денисов в 1947 году считал, что за годы советской власти сложились две основные формы автономии: автономная советская социалистическая республика и автономная область.[11]
Он отмечал, что советская автономия выступает в виде политической или административно-территориальной автономии. Административная автономия уже политической и выступает в форме национальных административно-территориальных единиц – либо автономной области, либо национального округа. Политической автономией он считал автономную республику.[12]
Высшей формой советской автономии представляла собой политическая автономия, выражавшаяся в форме автономной республики АССР входили в состав союзной республики при этом имев достаточное число атрибутов государственности.
Существование различных форм советской автономии было обусловлено определенными, исторически сложившимися объективными условиями. Это: различная степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Строительство советской автономии и ее эволюционирование происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй. Советская автономия способствовала ликвидации отсталости целого ряда нации и народностей.
Наличие различных форм советской автономии объясняется разнообразием форм, способов самоопределения нации, обусловленным волей данной нации или народности.
А.И. Лепешкин называл две формы советской автономии, сложившейся в стране, - государственно-политическую и административно-политическую. Первая выступает в виде автономных республик – высшей государственной формы самоопределения наций на основе автономии, а вторая воплощается в форме автономных областей и национальных округов.
А.И. Лепешкин считал, что: «деление советской автономии на политическую и административную не дает правильного представления о сущности норм советской автономии, поскольку видами политической автономии являются не только АССР, но и автономные области и национальные округа. Нет сомнений, - писал он, - в том, что автономная область и национальные округа – это не просто административные единицы, а политические образования. Вот почему мы полагаем, что формы советской автономии как государственно-политическую и административно-политическую, хотя подобная дефиниция, несомненно, носит во многом условный характер».[13]
Многие ученые в качестве важных особенностей форм и видов советской автономии рассматривали их гибкость и эластичность, а также то, что они служат средством объединения наций, сплочения их в рамках того или иного вида автономно-государственного и административно-политического образования в составе Российской Федерации. Мнения советских юристов разделились по поводу государственно-правового статуса автономных образований (автономия республики, автономия области, автономные округа).
Одни исследователи данного вопроса к политической автономии относили только государственные образования, а в частности АССР. Другие политической автономией считали не только автономные республики, но и автономные области, а также национальные округа.
Советские исследователи автономии исходили из того, что формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными. Они зависят от степени самостоятельности в управлении местными делами, которая представляется государством в виде автономии только автономным республикам, автономным областям и национальным округам, которые и были признаны формами советской автономии.
Глава II . КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ
АВТОНОМИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Принципы организации и виды автономии в РФ
(сравнительная характеристика)
12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».[14]
Она провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Однако стремление РСФСР и других союзных республик к самоопределению и независимости привело к трагедии распада Союза ССР.
Процессы, охватившие союзные республики, вскоре начали развиваться и в национально-государственных образованиях, находящихся в составе Российской Федерации. Одни из них (автономные республики) поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие (автономные области) – о повышении формы их государственности.
Учитывая все эти процессы, четвертый Съезд народных депутатов России признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названия слово «автономия».
Тем самым было установлено новое официальное наименование этих республик – «республики в составе РСФСР».[15]
Наряду с этим правовой статус республик в составе Российской Федерации получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области.
В связи с преобразованием автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР был принят Закон РСФСР, внешний соответствующие изменения и дополнения в Конституцию (Основной закон) РСФСР.[16]
Реализуя свои устремления к государственному суверенитету, республики в составе РСФСР приняли декларации об их государственном суверенитете. Первой республикой, принявшей 20 июля 1990 года. Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская Республика. В последующем аналогичные декларации были приняты Карельской Республикой (22 октября 1990 года). Коми (29 августа 1990 года), Татарией (30 августа 1990 года). Удмуртией (10 октября 1990 года). Башкирией (11 октября 1990 года), Марийской Республикой (22 октября 1990 года), Чувашией (24 октября 1990 года), Тувой (1 ноября 1990 года), Чечено-Ингушетией (27 ноября 1990 года), Кабардино-Балкарией (31 января 1991 года).[17]
Благодаря этим декларациям Автономные Советские Социалистические Республики закрепили за собой статус политической автономии и приобрели ряд «атрибутов» государственности в рамках Союза СССР.
Автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская, Хакаская), находящиеся в составе краев, заявили о намеренном повышении своего конституционного правого статуса в рамках Союза СССР. Четыре из которых провозгласили себя республиками в составе уже Российской Федерации. Однако, «Парад суверенитетов», затронул и Еврейскую автономную область. В декабре 1990 года на заседании Президиума областью Совета народных депутатов был поставлен вопрос о выходе ее из Хабаровского края, в составе которого она находилась с мая 1934 года.
В декабре 1990 года на четвертой сессии областного Совета народных депутатов был рассмотрен вопрос о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области, составлен проект Декларации, провозглашавший преобразование Еврейской автономной области в Еврейскую Автономную Советскую Социалистическую Республику.
В Декларации подчеркивалось, законное стремление населения ЕАССР и политической и экономической самостоятельности. В ст. 3 декларации указывалось, что Еврейская Автономная Советская Социалистическая Республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением полномочий, которые добровольно, постоянно или временно, передаются ею в ведения РСФСР. Закреплялось право республики осуществлять законотворческую деятельность.
С.В. Нарутто пишет: «Следует отметить, что в Декларации не раскрывались объективные возможности для изменения статуса Еврейской автономной области, отсутствовало даже упоминание об отношениях с Хабаровским краем, складывавшихся десятилетиями и являвшихся десятилетиями и являвшихся без преувеличения жизненно важными. Проект был подготовлен сугубо «верхушечно» и кабинетно. Ему не предшествовали ни научное обоснование, ни анализ возможных последствий для жизненных интересов населения области, ни социологические опросы, ни обсуждение в средствах массовой информации.
Указанные обстоятельства не могли не отразиться на отношении населения по областным органам власти. Большую часть населения Декларация была воспринята как целесообразная, поскольку принятые в последнее время законы во многом способствовали развитию самостоятельности области».[18]
Изменения, внесенные в Конституцию РСФСР, и прежде всего исключение из ее ст. 71 слов «находящихся в составе краев», которые относились к автономным областям, способствовали временному снятию вопроса о преобразовании Еврейской автономной области в республику.
16 мая 1991 года было принято постановление Верховного Совета РСФСР от 16 мая 1991 года «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)», которое (п. 6) признавало право автономной области на выход из состава края. Оно инсценировало новую попытку превратить Еврейскую автономную область в республику, предпринятую в июне 1991 года. На шестой сессии областного Совета народных депутатов. Здесь был одобрен проект Закона РСФСР «О Еврейской автономной области», предусматривающий выход автономной области из состава Хабаровского края на основании новой редакции ст. 82 Конституции РСФСР. Этот законопроект был направлен в Верховный Совет РСФСР в порядке законодательной инициативы.
На сессии был снова одобрен проект Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области.
Президиум Хабаровского Совета народных депутатов, в связи с действиями областного Совета Еврейской автономной области направлен в Президиум Верховного Совета РСФСР обращение по поводу поправки в Закон РСФСР «О Еврейской автономной области» с просьбой отложить рассмотрение вопроса об изменении этого Закона до проведения референдума. Однако требования жителей области о проведении референдума остались без внимания руководства области, а предложенные областным Советом изменения в Закон были внесены 24 июня 1992 года.
После подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации Еврейская автономная область стала субъектом Федерации.
Основными элементами конституционно-правового статуса Еврейской автономной области как государственного образования и субъекта Федерации являются: наличие определенной учредительной власти; собственной территории; уставно-правовой системы; системы областных органов государственной власти; государственной собственности автономной области; областной официальной символики; обладание в рамках компетенции области международной правосубъектностью.
Устав Еврейской автономной области был принят Законодательным Собранием области 8 октября 1997 года. Как указывается в его Преамбуле, Законодательное Собрание Еврейской автономной области приняло Устав, руководствуясь Конституцией РФ; уважая вклад предшествующих поколений в развитие Еврейской автономной области, основываясь на исторических и культурных традициях ее населения; утверждая права и свободы человека и гражданина; исходя из принципа равноправия субъектов Федерации и необходимости Российского государства; стремясь к укреплению социального и межнационального согласия, доверие и взаимопонимания в Еврейской автономной области, ее уникальные природные богатства, необходимость их рационального использования в интересах всего населения и будущих поколений ее жителей; а также признавая необходимость их рационального использования в интересах всего населения и будущих поколений ее жителей; а также признавая необходимость закрепления статуса Еврейской автономной области и создания правовой основы для ее всестороннего развития.
Согласно Уставу Еврейской автономной области (ст. 1) он обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативно-правовым актам, имеет прямое действие и подлежит обязательному применению на ее территории.
Основными задачами Устава являются; определение конституционно-правового статуса области; создание правовых основ для защиты прав и свобод человека и гражданина на территории области; создание условий для социально-экономического и культурного развития человека на ее территории.
Однако, обладая определенной учредительной властью, Еврейская автономная область как национально-государственное образование не обладает верховенством государственной власти, поскольку свои полномочия субъекта Федерации она получила от федеральной власти, а не учредила их по собственному усмотрению.
По мнению О.Е. Кутафина: «К ведению автономной области отнесены полномочия, не позволяющие ей свободно определять свою судьбу. Согласно Конституции РФ (п. 5 ст. 66) статус автономной, как и любого другого субъекта Федерации, может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Еврейской автономной области в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, обладая определенной самостоятельностью, Еврейская автономная область в то же время находится в подчинении федеральной власти, в составе которой находится. Такое подчинение является необходимым условием и предпосылкой единства Федерации».[19]
Являясь национально-государственным образованием, Еврейская автономная область в соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) вне пределов введенья Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации обладает всей полнотой государственной власти. Это конституционное положение позволяет области в полной мере использовать собственную компетенцию, в сферу которой не в праве вмешиваться федеральные органы.
Однако, полнота государственной власти Еврейской автономной области осуществляется ею в рамках, установленных Конституцией РФ для субъектов Федерации. Следовательно, она не равноценна той полноте государственной власти, которая обычно ассоциируется с суверенитетом государства. Вместе с тем она не сводится к самостоятельности автономной области в определении своей компетенции. Она выражается также в участии области в решении вопросов, отнесенных к введенью федеральных органов, в праве областных органов законодательной и исполнительной власти обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ.
Такие возможности Еврейской автономной области определяются не только тем, что она является государственным образованием, но и тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) она является субъектом Федерации, находящейся в ее составе. Этот статус Еврейской автономной области обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ (ч. 4, ст. 5) ее равноправие с другими субъектами Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Как национально-государственное образование Еврейская автономная область (как субъект Российской Федерации) располагает своей территорией. Согласно ее Уставу (ст. 4) территория области является частью единой территории Российской Федерации.[20] Она составляет 36,3 тыс. кв. км.
Границы между областью и другими субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия в порядке, установленном Уставом и законом области.
Государственная граница Российской Федерации с Китайской Народной Республикой может быть изменена только в порядке, установленном федеральным конституционным законом, в соответствии с международным договором.
В состав области входят: город областного значения Биробиджан, а также Биробиджанский, Ленинский, Облученский, Октябрьский и Смидовичский районы, город районного подчинения Облучье, районные поселки и села.
Административным центом области является город Биробиджан. Его статус и форма управления определяются законом области.
Согласно Закону Еврейской автономной области от 26 февраля 1997 года «Об административно-территориальном устройстве Еврейской области»[21] административно-территориальное устройство области – законодательно устанавливается территориальная организация области, которая обеспечивает исполнение на ее территории полномочий органов государственной власти Российской Федерации и области.
Автономная область самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, устанавливает систему органов государственной власти области.
Согласно Уставу области (ст. 17) государственная власть в области осуществляется на основе:
- разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти области;
- разделение на законодательную, исполнительную и судебную;
- разграничения компетенции и взаимодействия органов государственной власти области и органов местного самоуправления.
Население области вправе участвовать в решении вопросов областного значения непосредственно путем референдума. Областной референдум – общее голосование жителей области – является высшим непосредственным выражением власти и проводится для принятия решений по наиболее важным вопросам, входящим в компетенцию органов государственной власти области.
Результатом референдума являются обязательными для органов государственной власти области и органов местного самоуправления.
По решению Законодательного Собрания по вопросу, отнесенному к ведению области, может быть проведен опрос населения (консультативный референдум) с целью выявления его мнения. Результаты консультативного референдума имеют рекомендательный характер и реализуются путем принятия законов и иных нормативных правовых актов.
Законодательную власть в области осуществляют Законодательное Собрание. Оно является постоянно действующим представительным и законодательным органом государственной власти области.
Законодательное Собрание избирается в порядке и на условиях, установленных законом, и обладает правами юридического лица.
Согласно Закону Еврейской автономной области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области, принятому Законодательным Собранием автономной области 16 июля 2003 года,[22] депутаты Законодательного Собрания избираются гражданами Российской Федерации, место жительства которых находится на территории Еврейской автономной области, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В Законодательном Собрании области избирается 16 депутатов сроком на пять лет. Депутатом могут быть избраны граждане Российской Федерации, достижение на день голосования 21 года.
В систему органов исполнительной власти области входят губернатор области; правительство области; органы исполнительной власти области, формируемые правительством области.
Высшим дополнительным лицом области и одновременно главой исполнительной власти в области является губернатор.
Согласно Федеральному закону от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»»[23] был установлен порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностью лица субъектами Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Согласно этому порядку решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации оформляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению Президента РФ.
Вице-губернатором области может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 30 лет, проживающий на территории области.
Вице-губернатор назначается губернатором на срок пять лет. Он входит в состав правительства области и организует подготовку его заседаний, представительствует на заседаниях правительства в отсутствие губернатора и выполняет его поручение.
Постоянно действующим исполнительным органом государственной власти области является правительство области. Оно обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации, Устава, законов и иных нормативных правовых актов области.
Правительство области состоит из губернатора, вице-губернатора, заместителей председателя правительства, управляющего делами, а также руководителей органов исполнительной власти в соответствии с законом области.[24]
Структура, порядок формирования и деятельность правительства области устанавливаются в соответствии с законодательством области.
Соответственно Закону Еврейской автономной области «О правительстве Еврейской автономной области» правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Еврейской автономной области. Правительство обладает правами юридического лица. Организацию его деятельности осуществляет аппарат губернатора области.
Правительство области издает постановления и распоряжения. Эти акты, принятые в пределах компетенции правительства, обязательны для исполнения на всей территории области.
Правосудие на территории области осуществляют федеральные суды, а также уставный суд Еврейской автономной области и мировые судьи.
Уставный суд области формируется и осуществляет судебную власть на территории области в соответствии с законом области.
Согласно Уставу области (ст. 47 и 48), уставный суд области разрешает дела о соответствии Уставу:
- законов области, постановлений и иных нормативных правовых актов Законодательного Собрания;
- постановлений и распоряжений губернатора области;
- постановлений и иных нормативных правовых актов правительства области;
- нормативно-правовых актов территориальных представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц;
- актов органов местного самоуправления.
Уставный суд дает официальное толкование Устава области.
Надзор за точным единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов на территории области органами прокуратуры области. Они возглавляются прокурором области и входят в единую систему прокуратуры РФ по согласованию с Законодательным Собранием и губернатором области.
Обеспечение личной безопасности граждан, защиту их имущества, общественного порядка и борьбу с преступностью на территории области осуществляют федеральные и муниципальные органы милиции и внутренних дел.
Головным подразделением в системе органов внутренних дел Российской Федерации в Еврейской автономной области является Комитет федеральной криминальной милиции Министерства внутренних дел РФ по Еврейской автономной области.
В области действуют органы федеральной службы безопасности Российской Федерации, условия деятельности которых на территории области определяются федеральными законами.
Местное самоуправление в автономии осуществляется согласно Уставу области и областному законодательству. В соответствии Уставу области (гл. 8) формой народовластия, обеспечивающей возможность самостоятельно и под свою ответственность путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы решать вопросы местного значения, является местное самоуправление в области.
Население муниципального образования по вопросам местного значения наделяется следующими формами: правом участвовать в местном референдуме, правом на участие в собрании (сходе), правом проявлять правотворческую инициативу.
Как государственное образование Еврейская автономная область располагает своей нормативно-правовой системой (законодательством).
Согласно Уставу области (гл. 7) нормативно-правовую систему области образуют федеральные правовые акты, Устав области, правовые акты Законодательного Собрания, губернатора области, правительства области; правовые акты органов исполнительной власти области, формируемых правительством области; правовые акты органов местного самоуправления на территории области.
Нормативно-правовая система области является частью нормативной правовой системы Российской Федерации. Образующие ее нормативно-правовые акты подлежат государственной защите на территории области равно как Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы.
Конституционным актом области является ее Устав. Нормативные правовые акты области не могут противоречить ее Уставу. В случае противоречия между Уставом области и иными нормативными правовыми актами действует ее Устав.
Являясь государственным образованием, Еврейская автономная область имеет свою символику, а также административный центр, свои награды и почетные звания.
Символику области составляют герб и флаг. Описание и порядок официального использования герба и флага определяется законодательством области.
Флаг Еврейской автономной области представляет собой прямоугольное полотнище белого цвета, разделенное по центру семицветной радужной полосой.
Герб Еврейской автономной области, ориентированный на местную специфику, политический и этнический нейтралитет, представляет собой щит с сине-зеленым полем, пересеченным двумя прямыми бело-голубыми полосами и фигурой по центру. Порядок официального использования символики Еврейской автономной области регулирует закон области от 31 июля 1996 года «О государственной символике Еврейской автономной области». В Уставе области (ст. 5) указывается, что административным центром области являться город Биробиджан.
Согласно Закону Еврейской автономной области от 30 июля 1999 года «О статусе города Биробиджана – административного центра Еврейской автономной области» Биробиджан – это административный, культурный, научный, исторический и промышленный центр области, место нахождения органов государственной власти области, территориальных органов федеральной исполнительной власти, консульств и представительств иностранных государств.
В г. Биробиджане в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством осуществляется местное (городское) самоуправление.
Еврейская автономная область имеет свои награды и почетные звания. Согласно Закону Еврейской автономной от 24 декабря 2003 года «О наградах Еврейской автономной области» высшей наградой Еврейской автономной области является почетное звание «Почетный гражданин». Присвоение почетного звания осуществляется в соответствии с Законом Еврейской автономной области от 27 февраля 2002 года «О почетном звании «Почетный гражданин Еврейской автономной области».
Основные элементы конституционно-правового статуса Еврейской автономной области свидетельствуют о том, что она ведает кругом вопросов, в которых находит свое конкретное юридическое выражение ее правовой статус.
Первую группу предметов ведение Еврейской автономной области составляют предметы ее исключительного ведения. Конституции РФ и содержится перечня вопросов исключительного областного ведения, поскольку предполагается компетентность области вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного введенья Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73). Конституционно-правовая норма устанавливает, что федеральные органы не в праве вмешиваться в законные решения вопросов, составляющих исключительное ведение Еврейской автономной области как субъекта Федерации.
В Конституции РФ нет исчерпывающего перечня предметов исключительного ведения области, тем не менее, некоторые из них она закрепляет. Так, в ч. 2 ст. 5 указывается, что автономная область имеет свой устав и законодательство, а в ч. 1 ст. 77 Конституции отмечено, что автономная область самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации государственной власти, установленных федеральным законом, устанавливает систему своих органов государственной власти.
Перечень предметов исключительного ведения Еврейской автономной области закрепляется в ее Уставе (ст. 13), в соответствие с которыми в ведении области находятся:
- принятие и изменение устава и законов области;
- административно-территориальное устройство области;
- установление системы органов государственной власти в области в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом;
- государственная собственность области;
- областной бюджет, областные внебюджетные и валютные фонды, налоги, сборы и иные платежи области;
- проведение областной государственной политики цен в соответствии с основами ценовой политики Российской Федерации;
- областные программы экономического, экологического, социального, культурного развития области;
- областная государственная и муниципальная служба;
- награды и почетные звания области.
Закрепленный в Уставе области перечень предметов ведения не является исчерпывающим. В ст. 14 Устава устанавливается, что в ведении области состоят и другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и области.
Кутафин О.Е. подчеркивает, что «осуществление автономной областью исключительных полномочий только по своему усмотрению невозможно без вмешательства Федерации. Так Конституция РФ не допускает изменения статуса области односторонними решениями последней. Более того, также изменение согласно 45 ст. 66 должно производиться в порядке, определенном не автономной областью, желающей изменить свой статус, а федеральным законодателем.
Ограничено и самостоятельное установление системы органов государственной власти области. Оно может осуществляться лишь в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представленных и исполнительных органов государственной власти установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77).
Ограниченно также и территориальное верховенство области из-за отсутствия у нее права на выход из Федерации.[25]
Надо сказать, что данные положения Конституции Российской Федерации распространяются не только на автономную область как субъект Федерации, но и на другие субъекты (республики, края, области, автономные округа, города федерального значения).
Другой формой автономии в Российской Федерации является автономный округ.
Сегодня в составе Российской Федерации находятся Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.
Нынешний правовой статус автономного округа сложился не сразу. До 1990 года положение Конституции РСФСР о вхождении автономных округов в состав края или области (ст. 84) носило императивный характер.[26] Однако «парад суверенитетов» и связанные с ним дезинтеграционные процессы затронули и автономные округа.
В принятой 26 июня 1990 года, Декларации о государственном суверенитете РСФСР провозглашалась необходимость существенного расширения прав всех входящих в РСФСР образований, в том числе автономных округов.
Законы РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР было установлено, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область» (ч. 1 ст. 83). За органами государственной власти и управления РСФСР (ст. 84). Таким образом, нормы о вхождении автономного округа в край или область приобрели диспозитивный характер.
Был принят ряд федеральных законов, существенно расширивший права автономных округов.
Федеративный договор, включенный составной частью в новую редакцию Конституции РСФСР 1978 года, законодательно оформил качественно новый государственно-правовой статус автономных округов.
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года краями и областями, а также автономными округами раздельно, тем самым, закрепляя полноправность автономных округов как субъектов Федерации. Законом РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете Народных депутатов и краевой областной администрации» было предусмотрено, что порядок выхода автономного округа из состава области или края определяется законом Российской Федерации (ч. 2 ст. 8).
Статус автономных округов как равноправных субъектов Федерации был окончательно закреплен Конституцией РФ 1993 года (ч. 1, 4 ст. 5).
Согласно Конституции РФ автономные округа, так же как и другие субъекты Федерации, находятся непосредственно в ее составе (не обладают правом сецессии). Они имеют собственную территорию, принимают устав округа, формируют органы государственной власти и местного самоуправления, владеют собственностью округа, формируют окружной бюджет, располагают своими предметами введенья и полномочиями, а также решают вопросы окружного и федерального значения в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта.
Автономные округа наделены правом принятия законов. И представляется возможность внести проект для принятия федерального закона об автономном округе, гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы, в Государственной Думе, внесения предложение и поправок к пересмотру положений Конституции РФ, отклонения или одобрения поправок к главам 3-8 Конституции, обращения с запросами в Конституционный Суд РФ, право выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора округа, находясь в составе области, края, строить свои отношения с этими субъектами Федерации на договорных началах (ст. 65, 66, 67, 72, 73, 95, 108, 125,129, 134, 136).
Кутафин О.Е. подчеркивает, что несмотря на «одинаковый конституционно-правовой статус с другими субъектами Федерации, автономные округа характеризуются некоторыми чертами, отличающими их от других субъектов. Так, в отличии от республик в составе Российской Федерации, которые являются государствами, имеют свои конституции и в праве устанавливать свои государственные языки, автономные округа представляют собой государственные образования, действуют на основе своих уставов и не наделены правом вводить государственные языка, хотя пользуются правом гарантировать народам, проживающим на их территории, сохранение родного языка, создавать условия для его изучение и развития».[27]
С точки зрения конституционно-правового статуса, у автономных округов много общего с краями и областями. Однако в отличие от этих субъектов Федерации автономным округам присущи особенности национального состава и быта населения, определяющие их особые задачи и место среди других субъектов. «На территории каждого из них, за исключением Эвенкийского автономного округа, - пишет В.А. Кряжков – проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этап народностей сохраняет своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности».[28]
На настоящий момент статус автономного округа определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 года, включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации, другими федеральными актами.
Согласно Конституции РФ (ст. 66) по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе.
Являясь государственными образованиями и субъектами Федерации, автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать уставы.
Возникновение уставов субъектов Федерации, в том числе автономных округов, связано с существенными изменениями федеративных отношений в России, повышением юридического статуса этих субъектов и их вхождении в Российскую Федерацию наравне с республиками на правах ее равноправных субъектов.
Уставы автономных округов по охвату сфер регулирования в целом соответствуют конституциям республик, являются основным законом как для органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и для граждан, проживающих на их территории.
Предметом регулирования уставов являются с закреплением статуса автономного округа, организацией государственной власти на его территории, местного самоуправления, а также с обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ на территории автономного округа.
Уставы объединяют их общее функциональное назначение в системе законодательства автономного округа, общие для них принципы и нормы федерального законодательства, в соответствии с которыми они регулируют схожие правоотношения в автономном округе.
«Уставы автономных округов – пишет Никитина Е.Г. – обладают рядом общих юридических свойств: способностью социально-экономические и общественно-политические институты автономного округа на основании Конституции РФ и федеральных законов (учредительное свойство), верховенством в системе законодательного автономного округа. Они являются правовыми основами, базой, на которой строится вся система законодательства автономного округа».[29]
Устав закрепляет конституционно-правовой статус автономного округа; организацию государственной власти; порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.
Так, Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, принятый 30 мая 1995 г., содержит преамбулу, а также главы, посвященные государственно-правовому статусу Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; собственности, финансам, бюджету и налогам автономного округа; основам административно-территориального устройства округа; законодательной власти округа; его исполнительной и судебной власти; местному самоуправлению; государственной защите округа и внесению поправок в Устав автономного округа.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа включает преамбулу; а также главы, посвященные основным положениям (статус округа; права и свободы человека и гражданина; территория округа; округ в составе Федерации; отношения округа с другими субъектами Федерации; основы правовой системы округа; действие федеральных законов на территории округа; разделение властей; система органов государственной власти округа; местное самоуправление; собственность и свобода экономической деятельности; международные и внешне-экономические связи округа, символы и административный центр округа).
Уставы почти всех автономных округов начинаются с констатации двух положений: равноправия автономных округов со всеми другими субъектами Федерации, а также признания ими ответственности за осуществление принадлежащих им полномочий.
Кутафин О.Е. подчеркивает, что во всех уставах указано официальное наименование автономного округа в соответствии со ст. 65 Конституции РФ. Это обстоятельство следует подчеркнуть, поскольку до принятия действующей Конституции, как правило, в официальных актах автономных округов указывалось не только наименование округа, но и области или края, в состав которых автономный округ входил».[30]
В уставах автономных округов важное место отводится гарантиям краев коренных малочисленных народов Севера. Так в уставах Ханты-мансийского, Корякского, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов указывается, что государственная власть этих округов осуществляет меры по возрождению, сохранению самобытности и свободному развитию коренных малочисленных народов Севера, проживающих на их территории.
Автономные округа будучи государственными образованиями располагают своей территорией. В уставе Ханты-Мансийского автономного округа (ст. 4) указывается, что территория округа является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации и не может быть изменена без его согласия. В уставе Коми-Пермяцкого автономного округа (ч. 2) устанавливается, что неприкосновенность территории округа гарантируется Конституцией РФ, а граница округа может быть изменена с согласия населения округа, выраженного в референдуме, по взаимному согласию определенных субъектов Федерации. Устав Агинского Бурятского автономного округа устанавливает (ст. 5), что территория округа определяется в границах и в составе, сложившихся на момент подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
Официальным документом, фиксирующим границу автономного округа, является ее описание, содержащие необходимые сведения и картографические материалы.
Границы между автономным округом и другими субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия и с учетом мнения населения в тех населенных пунктах, которых касается изменение границ, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
«Определение границ округа, - пишет С.С. Собянин, - представляется необходимость в связи с тем, что теперь они приобрели особое значение, поскольку возросли властные полномочия государственных органов округа. Но едва ли сложившиеся в уставах способы определения границ достаточно совершенны и исключают возможность территориальных споров между субъектами Федерации. Было бы полезным, хотя это и очень не просто, в отношениях между субъектами Федерации использовать опыт определения границ между суверенными государствами, в соответствии с которым линия границы определяется совместными документами соседних государств.
Проблема определения территории автономного округа, как и территории вообще всех субъектов Федерации, далеко не проста. Обратимся к там называемым морским границам субъектов Федерации. Естественный вопрос, относится ли к территории субъекта Федерации территориальное море? Представляется, что из текста ст. 67 Конституции РФ не следует, что территориальное море (равно как и внутренние воды) входит в территорию субъектов Федерации».[31]
С.С. Собянин считает, что и в литературе на этот вопрос не дается определенного ответа, хотя он принципиально важен для субъектов Федерации, земля которых окаймляется территориальным морем. «Ведь если исходить из того, - пишет он, - что территориальное море не входит в территорию субъекта Федерации, то очевидно, что его государственные органы не могут издавать правила относящиеся, скажем, к рыболовству, каботажному плаванию даже мелких судов и т.п.».[32]
Население округов имеет свою территорию, а также имеет право осуществлять власть непосредственно или через органы государственной власти и местного самоуправления.
Одной из форм высшего непосредственного выражения власти населения округов является окружной референдум, вопросы назначения, подготовки и проведение которого регулируются законами автономных округов.
Так, в соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 июня 2003 года «О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)»,[33] референдум автономного округа – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории автономного округа, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого по средством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме автономного округа. Референдум автономного округа проводится по всей территории округа.
Право голосовать на референдуме автономного округа, участвовать в предусмотренных законом действиях по подготовке и проведению референдума имеет гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, место жительство которого, расположено на территории автономного округа. Не имеют право участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации голосует на референдуме автономного округа за вынесенный на референдум вопрос или против него непосредственно.
Все документы, касающиеся референдума автономного округа, вопросы, выносимые на референдум округа, бюллетени для голосования, протоколы и данные об итогах референдума оформляются и публикуются в средствах массовой информации на русском языке.
Автономные округа самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом, устанавливают систему органов государственной власти округа.
Согласно Конституции РФ деятельность органов государственной власти автономных округов осуществляется в соответствии со следующими принципами:
- государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
- распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
- верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
- единство системы государственной власти;
- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономных округов;
- самостоятельное осуществление органами государственной власти автономных округов принадлежащих им полномочий;
- самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Законодательные (представительные) органы государственной власти автономных округов являются постоянно действующими высшими органами законодательной власти автономных округов. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа, его структура устанавливаются уставом автономного округа.
Согласно Уставу Агинского Бурятского автономного округа (ст. 3) представительным (законодательным) органом государственной власти округа является Агинская Бурятская окружная Дума. В Коми-пермяцком автономном округе законодательная власть осуществляется Законодательным Собранием (представительный и законодательный орган) (ст. 4 Устава округа); в Эвенкийском автономном округе – Законодательным Сугланом (ст.11 Устава); в Ямало-ненецком автономном округе – Думой округа (ст. 6 Устава).
Все законодательные (представительные) органы государственной власти автономных округов являются однопалатными. Число их депутатов устанавливается уставом округа.
Уставом автономного округа определяется также срок полномочия депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа одного созыва, который не может превышать пяти лет.
Согласно уставам автономных округов этот срок равен четырем годам. Исключение составляет Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Дума которого избирается на пять лет (ст. 33 Устава), и Коми-Пермяцкий автономный округ, Законодательное собрание которого также избирается на 5 лет (ст. 35 Устава в редакции Закона от 29 ноября 2002 г.).
В автономных округах устанавливается система с высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти автономного округа.
Согласно их уставам в Агинском Бурятском автономном округе высшим исполнительным органом государственной власти округа является окружная администрация, руководимая ее главой (ст. 41); Коми-Пермяцком автономном округе – администрация округа, руководимая ее главой (ст. 39, 40); в Корякском автономном округе – администрация округа во главе с губернатором (ст. 42); в Ненецком автономном округе – администрация, руководимая ее главой (ст. 32); в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе – администрация округа во главе с губернатором (ст. 39, 43); в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе – администрация округа, руководимая ее главой (ст. 29, 33); в Ханты-Мансийском автономном округе – губернатор и правительство округа (ст. 45, 52); в Чукотском автономном округе – администрация округа во главе с губернатором (ст. 41, 45); в Эвенкийском автономном округе – администрация округа, руководимая ее главой (ст. 35); в Ямало-Ненецком автономном округе – губернатор и формируемый им орган исполнительной власти (ст. 54).
Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» по представлению президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти автономного округа в порядке, предусмотренном этим Законом и уставом автономного округа.
Высший исполнительный орган государственной власти автономного округа является постоянно действующим органом исполнительной власти автономного округа.
Законодательство автономных округов предусматривает порядок формирования высших исполнительных органов государственной власти автономных округов. Так, согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа от 29 мая 1996 года «О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа»[34] правительство состоит из президиума и членов правительства.
В президиум по должности входят губернатор округа, возглавляющий правительство и осуществляющий функции председателя правительства; заместители председателя правительства.
Иные члены президиума правительства и члены правительства определяются губернатором автономного округа самостоятельно. С учетом положений Устава (Основного закона) автономного округа он формирует персональный состав правительства округа, издав соответствующий нормативный правовой акт.
Распределение обязанностей между заместителями председателя правительства устанавливается губернатором округа в соответствии с регламентом правительства.
Правительство автономного округа действует в пределах срока полномочий губернатора округа и слагает свои полномочия перед новым губернатором. Правительство может подать в отставку, приняв решение в соответствии с Уставом (Основным законом) округа, которое принимается или отклоняется губернатором автономного округа. Заместитель председателя правительства или член правительства может добровольно подать в отставку, которая также принимается или отклоняется губернатором.
В случае принятия Думой автономного округа решение о не доверии губернатору автономного округа правительство обязано подать в отставку. Губернатор может по собственной инициативе принять решение об отставке правительства.
Дума автономного округа в соответствии с законом округа может выразить недоверие правительству. После выражения Думой недоверия правительству губернатор округа не позднее месячного срока принимает решение об отставке правительства.
Правительство в этом случае может по собственной инициативе уйти, в отставку, которая принимается губернатором с одновременным решением вопроса об исполнении правительством своих обязанностей до сформирования нового состава правительства.
Губернатор округа может поставить перед Думой округа вопрос о доверии правительству. Если дума округа в доверии отказывает об отставке правительства. Факт отставки или сложение полномочий правительства оформляется постановлением губернатора округа с указанием того, что этот состав правительства продолжает действовать до сформирования нового состава правительства. Решение об отставке правительства, принятое губернатором округа в соответствии с положением Закона, направляется в Думу округа.
Высший исполнительный орган государственной власти автономного округа располагает достаточно широкой компетенцией в сфере: экономики; бюджета и финансов; социальной политики; социальной защиты населения; науки и образования; здравоохранения, молодежной политики; культуры; физической культуры, спорта и туризма; вопросов семьи, материнства, отцовства и детства; природного использования и охраны окружающей среды; строительства, архитектуры, градостроительной политики, транспорта, связи, жилично-комунального хозяйства, энергетики; поддержания законности и правопорядка; обеспечение прав коренных малочисленных народов Севера; международных отношений и межрегиональных связей.
Высший исполнительный орган государственной власти автономного округа объединяет и направляет работу министров, государственных комитетов, департаментов, управлений и других подведомственных ему органов, которые руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, а также несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления.
Согласно уставам автономных округов судебная власть в автономных округах осуществляется федеральными судами, в число которых входят суды автономных округов (окружные суды), арбитражные суды автономных округов (окружные арбитражные суды), районные суды, а также судами автономных округов, включающими уставные суды автономных округов и мировых судей автономных округов.
Например, согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа от 22 сентября 1997 года «Об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа».[35] Уставной суд округа – судебный орган уставного контроля. Он является специализированным органом судебной власти округа и входит в судебную систему Российской Федерации.
Уставный суд осуществляет уставный контроль посредством уставного судопроизводства, создается в соответствии с Уставом округа и может быть упразднен только путем внесения поправок в Устав округа.
Уставный суд рассматривает дела о соответствии Уставу округа;
- окружных законов, нормативных актов губернатора округа, окружной Думы и правительства округа;
- нормативных актов органов местного самоуправления.
Уставной суд дает толкование Устава округа Уставный суд Ханты-мансийского автономного округа состоит из пяти судей, избираемых на должность окружной Думой по представлению губернатора округа. Он в праве осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее четырех судей.
Согласно Закону Уставный суд решает дела, отнесенные к его ведению, исключительно по вопросам права, не вмешиваясь в политические вопросы.
Уставный суд не вправе нарушать компетенцию федеральных судов, юрисдикция которых распространяется на территорию округа либо на соответствующую категорию дел. При осуществлении уставного суда производства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Уставной суд осуществляет судопроизводство на основе независимости, коллегиальности, гласности, устности, равенства всех перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон, использования русского языка – государственного языка Российской Федерации с предоставлением возможности участникам процесса пользоваться родным языком.
Постановление Уставного суда, а также его законное распоряжение, требование, поручение, вызовы и другие обращения, вынесенные по вопросам, отнесенным к его подведомственности, обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории округа.
Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воприпятствование исполнению постановления Уставного суда, а равно иное проявление неуважения к Уставному суду влекут ответственность, предусмотренную законодательством.
Нормативные акты, договоры, соглашения либо отдельные их части, признаны Уставным судом, противоречащим Уставу округа, утрачивают силу со дня провозглашения постановления Уставного суда. Постановление Уставного суда, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.
Судьей Уставного суда может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший ко дню избрания 25-летнего возраста и обладающий избирательным правом. Кандидаты в судьи Уставного суда должны менять безупречную репутацию, обладать качествами, необходимыми для исполнения обязанностей судьи Уставного суда, пользоваться всеобщим доверием, иметь высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Кандидаты в судьи Уставного суда обязаны письменно объявить о своей готовности стать членом Уставного суда.
Вступившим в должность судья Уставного суда считается с момента принесения им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий.
Судьи Уставного суда независимы и подчиняются Конституции РФ и Уставу округа.
Другой важной составной частью судов автономных округов являются мировые судьи автономных округов. Мировые судьи в автономных округах являются судьями общей юрисдикции округа и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Их полномочия, порядок деятельности и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законодательством, а также законодательством автономного округа.
В каждом автономном округе гарантируется местное самоуправление, осуществляемое в соответствии с законами автономных округов о местном самоуправлении, устанавливающими дополнительные по отношению к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовые основы организации системы местного самоуправления в автономном округе.
Уставы автономных округов предусматривают создание органов местного самоуправления, к каковым относятся:
- представительные органы, образуемые в соответствии с законом автономного округа и уставами муниципальных образований;
- другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Наличие представительных (выборных) органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным законом и законом автономного округа.
В законах автономных округов о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления могут содержаться положения гарантирующие коренным малочисленным народам Севера квоту представительства их в выборных органах муниципальных образований.
Законодательством автономных округов закрепляются формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления. Помимо выборов закон включает в их число местный референдум, собрание (сход) граждан, народную правотворческую инициативу, обращение граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 7 апреля 2003 г. «О местном референдуме в Ямало-Ненецком автономном округе»[36] право голосовать на местном референдуме имеет право гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, место жительства которого расположено в границах муниципального образования. Он также располагает правом участвовать во всех предусмотренных законом действиях по подготовке и проведению местного референдума.
Согласно закону на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. В их число закон включает:
- изменение границ территорий муниципального образования;
- образование, преобразование, объединение, упразднение муниципальных образований;
- изменение наименования муниципального образования;
- предоставление земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами.
Другой важной формой прямого волеизъявления граждан, непосредственного участия населения в решении вопросов местного и государственного значения являются собрания (сходы) граждан по месту их жительства на их рассмотрении вносятся наиболее важные вопросы, отнесенные законодательством к компетенции местного самоуправления.
В автономных округах приняты законы о собраниях (сходах) граждан. Согласно Закону Ненецкого автономного округа от 17 июня 1996 года «О собраниях (сходах) граждан в Ненецком автономном округе» в работе собраний (сходах) граждан принимают участие все граждане, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на данной территории, за исключением признанных судом недееспособными.
Собрание (сход) граждан проводится по инициативе представительного органа или главы муниципального образования, а также жителей, если за его проведение подписалось число граждан, определенное уставом муниципального образования или иным нормативным актом органа местного самоуправления.
Собрание (сход) граждан может рассматривать следующие вопросы:
- обсуждение и принятие решения муниципального образования;
- обсуждение структуры органов местного самоуправления;
- избрание органов территориального общественного самоуправления;
- обсуждение программ социально-экономического развития территории;
- благоустройство населенных пунктов;
- другие вопросы в соответствии с уставом муниципального образования.
Решение принятые собраниями (сходами) граждан, исполняются соответственно органами местного самоуправления либо органами территориального общественного самоуправления населения.
Решения собраний (сходов) граждан, принятые в пределах их компетенции и соответствующие действующему законодательству, обязательны для исполнения органами местного самоуправления и территориального общественного самоуправления населения, а также всеми расположенными на соответствующей территории юридическими и физическими лицами.
Население автономного округа в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Граждане, проживающие на территории автономных округов, имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Порядок рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления в автономных округах регулируется законом об обращениях граждан автономных округов.
Важной формой участия населения автономных округов в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Порядок организации и осуществления территориального самоуправления в автономных округах определяются их законами о территориальном общественном самоуправлении.
Согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 октября 1996 года «О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе»[37] под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населения или через создаваемые им органы самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно на собраниях (сходах), конференциях граждан или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления или в иных формах, не противоречащих действующему законодательству.
Автономные округа имеют свою нормативную правовую систему. Согласно Конституции РФ (п. 2 ст. 5) край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Например, в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа систему нормативных правовых актов автономного округа составляют: Устав Ханты-Мансийского автономного округа (Основной закон); законы (окружные законы, кодексы и иные нормативные и правовые акты округа); постановления Думы округа; постановления губернатора округа; постановления Правительства округа.
Основным законом Ханты-Мансийского автономного округа является его Устав. Он имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей его территории. Закон и иные правовые акты, принимаемые в округе, не должны противоречить Уставу Ханты-Мансийского автономного округа.
Порядок принятия законов округа определяется уставом округа и регламентом его представительного округа. Однако, в большинстве округов приняты также законы о порядке опубликования и вступления в силу законов округа.
В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа, отмечается, что автономный округ самостоятельно и в полном объеме осуществляет правовое регулирование по предметам ведения округа, в том числе по вопросам, находящимся вне предметов ведения Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа.
По предметам совместного ведения Ханты-Мансийского автономного округа и Российской Федерации Ханты-Мансийский автономный округ принимает законы и иные нормативные правовые акты в соответствии в федеральными Законами, принятыми по предметам совместного ведения. До принятия соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения Ханты-Мансийского автономного округа и Российской Федерации. Ханты-Мансийский автономный округ осуществляет по этим предметам собственное правовое регулирование.
Ряд уставов включает в нормативную правовую систему соответствующего округа не только нормативные правовые акты автономного округа, но и правовые акты органов местного самоуправления.
Автономный округ в праве выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей.
Органы государственной власти автономного округа при координации с органами государственной власти Российской Федерации осуществляют международные внешне экономические связи автономного округа, заключают соответствующие соглашения, участвуют в выполнении международных договоров Российской Федерации, если это не противоречит Конституции, согласуется с внешней политикой Российской Федерации.
Каждый автономный округ может иметь свои символы (флаг, герб, гимн). Символы автономного округа, их описание и порядок официального использования устанавливаются окружными законами.
Каждый автономный округ имеет свой административный центр, статус которого устанавливается окружным законом. Так, согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 сентября 1995 г. «О статусе административного центра Ямало-Ненецкого автономного округа» в соответствии с уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа административным центром субъекта Федерации – Ямало-Ненецкого автономного округа – является город Салехард, расположенный на Полярном круге, основанный в 1595 году.
Административный центр Ямало-Ненецкого автономного округа – место нахождения окружной Думы, резиденции губернатора, органа исполнительной власти, представителя Президента РФ, иных федеральных структур, представительств органов исполнительной власти других субъектов Федерации, дипломатических и торговых представительств иностранных государств, с которыми Ямало-Ненецкий автономный округ заключил соответствующие договоры и соглашения.
Город Салехард является центром объединения культуры малочисленных народов Севера, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.
Автономные округа располагают правом устанавливать почетные звания и премии округа. Почетные звания и премии устанавливаются законами автономных округов, которыми также регулируется порядок их присуждения и статус лиц, удостоенных почетного звания или премии.
Основные элементы конституционно-правового статуса автономных округов свидетельствуют о том, что эти округа ведают широким кругом вопросов, в которых находит свое конкретное юридическое выражение их правовой статус. Часть предметов ведения автономных округов образуют предметы их исключительного ведения. Конституция РФ (ст. 73) не содержит перечня вопросов исключительного ведения автономных округов. Однако некоторые из них в ней закреплены. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ указывается, что автономный округ имеет свой устав и законодательство, а в ч. 1 ст. 77 – что автономный округ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Перечень предметов исключительного ведения автономного округа закрепляется в его уставе. Содержащийся в некоторых уставах автономных округов такой перечень С.С. Собянин считает «примерным и являющимся своего рода ориентацией».[38]
В соответствии с Уставом Усть-ордынского Бурятского автономного округа в его исключительном ведении находятся (ч. 2 ст. 4):
- принятие и изменение устава автономного округа, законов автономного округа и иных нормативных актов, а также контроль за их соблюдением;
- границы автономного округа;
- административно-территориальное устройство автономного округа;
- установление системы органов государственной власти автономного округа, порядка их организации и деятельности;
- формирование органов государственной власти автономного округа;
- окружная государственная собственность, управление экономикой автономного округа;
- окружной бюджет, окружные налоги и сборы, окружные фонды регионального развития;
- окружные программы экономического, экологического, социального, культурного развития автономного округа;
- окружная государственная служба;
- окружные государственные награды и почетные звания.
Закрепленный в уставах автономных округов перечень предметов исключительного ведения не является исчерпывающим. В Уставе Усть-Ордынского Бурятского автономного округа устанавливается, что в ведении округа состоят и другие вопросы, отнесенные уставом округа в ведении государственных органов автономного округа.
Другую группу предметов ведения округов образуют предметы совместного ведения автономных округов и Российской Федерации, перечисленные в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Однако, закрепляются они и в уставах некоторых автономных округов. Так, согласно Уставу Усть-ордынского Бурятского автономного округа (ст. 5) в совместном ведении Российской Федерации и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа находятся:
- обеспечение соответствия устава автономного округа Конституции РФ и федеральными законами;
- защита прав и свобод человека и гражданина;
- обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности;
- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
- кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
- установление общих принципов организации, системы органов государственной власти и местного самоуправления;
- координация международных и внешнеэкономических связей автономного округа, выполнение международных договоров Российской Федерации, и иные вопросы, отведенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Разграничение полномочий по конкретному предмету совместного ведения может осуществляться, как правило, либо посредством федерального законодательства, либо с помощью двусторонних договоров Российской Федерации с автономными округами.
Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта федерации, установлены Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации»».
Третью группу предметов ведения автономных округов составляют предметы ведения, связанные с их участием в решении вопросов, отнесенных к федеральному ведению.
Согласно Уставу Агинского Бурятского автономного округа (ст. 9) это участие выражается в следующем:
- в Совет Федерации федерального Собрания РФ входят представители законодательного (представительного) исполнительного органов государственной власти округа;
- в Государственной Думе Федерального Собрания РФ округ представляет депутат, избранный в соответствии с федеральным законом;
- окружная Дума обладает правом Законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ.
Участие автономных округов в решении федеральными органами вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, является серьезной правовой гарантией обеспечения их прав во взаимоотношениях с Федерацией.
Особенности правового статуса автономных округов выражается в том, что подавляющее большинство автономных округов входит в состав других субъектов Федерации (краев и областей). Это обстоятельство оказывает существенное влияние на их правовой статус. Характер взаимоотношений округов с субъектами Федерации, в составе которых они находятся, определяется уставами этих субъектов и автономных округов, а также их договорами с субъектами Федерации, в составе которых они находятся.
Сохранение Конституцией РФ 1993 года такого рода «сложносоставных субъектов Федерации» получило в основном отрицательную оценку в отечественной правовой литературе. «Сложносоставные субъекты» характеризуются как «неидеальная конструкция».[39]
Так, согласно Уставу Агинского Бурятского автономного округа ст. 2 (округ входит в Читинскую область), а его взаимоотношения с областью строятся на основе равноправия и сотрудничества, регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также договорами между органами государственной власти округа и области. Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» исходит не только из констатации вхождения округа в состав Читинской области, но из признания нахождения территории области и округа в «едином экономическом пространстве».
Отношение округа и области строятся на принципах равноправного партнерства и взаимного уважения.
Согласно Уставу Коми-Пермяцкого автономного округа (ст. 12) он входит в состав Пермской области. Отношения между ним и Пермяцкой областью регулируется Конституцией РФ, федеральным законодательством, а также договорами, заключенными между органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области. Действие отдельных законов и нормативных правовых актов Пермской области может быть распространено на территорию Коми-Пермяцкого автономного округа в порядке, предусмотренном законами округа. В Уставе Пермской области указывается (ст. 5 и 6), что территория Пермской области включает территорию Коми-Пермяцкого автономного округа. Пермская область признает равноправие населения Коми-Пермяцкого автономного округа, его право на самоуправление, развитие языка, культуры, уважает его обычаи, традиции. Отношение между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом регулируется договором, заключаемым органами государственной власти области и органами государственной власти округа.
Итак, сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономий – автономная область и автономный округ, которые в свою очередь являются полноправными субъектами Российской Федерации.
В отечественной правовой литературе практически нет разногласий по определению понятия автономной области.
Автономная область рассматривается как форма национально-территориальной автономии в Российской Федерации, являющаяся государственно-правовым выражением права народов на самоопределение, как национально-территориальное образование с некоторыми элементами государственности.
Основными элементами конституционно-правового статуса Еврейской автономной области, как государственного образования являются: наличие определенной учредительной власти; собственной территории; уставно-правовой системы; системы областных органов государственной власти; государственной собственности автономной области; областной официальной символики; обладания в рамках компетенции области международной правосубъектностью.
Статус автономных округов, как равноправных субъектов Федерации, включая их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, был окончательно закреплен Конституцией РФ 1993 года (ч. 1, 4 ст. 5).
Согласно Конституции РФ автономные округа также как и другие субъекты Федерации, находятся непосредственно в ее составе. Они обладают собственной территорией, принимают устав округа, формируют органы государственной власти и местного самоуправления, имеют собственность округа, его бюджет, свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что автономным образованием Российской Федерации свойственны все юридические признаки субъекта федерации, однако, имея одинаковый конституционно-правовой статус с другими субъектами Федерации автономные образования (автономная область и автономные округа) характеризуются некоторыми чертами, отличающими их от других субъектов. А именно, в отличие от республик в составе Российской Федерации, которые являются государствами, имеют свои конституции и вправе устанавливать свои государственные языки, автономная область и автономные округа представляют собой государственные образования, действуют на основе своих уставов и не наделены правом вводить государственные языки, хотя пользуются правом гарантировать народам, проживающим на их территории, сохранение родного языка, создавать условия для его изучения и развития.
Конечно, дробление некоторых субъектов Федерации, насчитывающей сегодня 84 субъекта, не в интересах Российской Федерации, стремящейся к укрупнению своих субъектов. Поэтому, было бы желательно, чтобы автономные округа высказались за объединение в рамках уже существующих сложноустроенных субъектов Федерации на добровольной основе.
2.2 Функции современной автономии и тенденции ее развития
В широком смысле слова автономия в Конституционном праве означает представление определенной степени самостоятельности.
В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно-закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законе (законодательном акте), а также право издания законов, по вопросам внутреннего самоуправления. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в обычных административных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.
Основная функция автономии выражается в праве народов и народностей на самоопределении. Р.Г. Абдулатипов подчеркивает «Почему-то чаще говорят об идее права народов на самоопределение и при этом как форму реализации этого права предусматривают отделение и образование самостоятельных государств. Отсюда и спорный характер интерпретации права народов на самоопределение, тогда как форма этого самоопределения может быть: как объединение, как объединение и реализация своих прав внутри существующего государства в тех или иных моделях договоренностей, статуса, особого режима и т.д.»[40] .
После первой мировой войны реализовывалась Версальская система мирного урегулирования и образования новых государств на основе «Принципа национальностей» и была создана Лига Наций, начались споры между Швецией и Финляндией из-за Аландских островов; из-за Сагарской области и т.д.
Плейбисцид (референдум) как форма разрешения подобных споров не очень себя оправдала. Так, принцип «воля народов» стал поводом для фашистов при разделе Чехословакии, при соединении Австрии и Германии. Еще более интенсивно этот процесс идет в период деколонизации. Один из ярких примеров – раздел Индии на Индию и Пакистан.
Однако, помимо подобных примеров образования новых государств есть и другие, связанные с концепцией «внутреннего самоопределения; одной из форм которого, несомненно является автономия.
Данный институт (автономия) известен с древнейших времен и достаточно широко используется в современном государственном строительстве многих стран (Россия, Испания, Италия, Дания, Финляндия и др.).
Следующей функцией автономии, является децентрализация, представляет собой форму децентрализации государственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории. Центр наделяет территориальную автономию рядом государственных полномочий по вопросам внутреннего самоуправления. Политическая автономия наделяется, в некоторых случаях, международной правосубъектностью. Наделение автономных образований, в той или иной мере, государственными полномочиями, определяет степень власти в стране.
Областная политическая автономия существует в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в традиционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сардиния), а с другой – национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).
Конституция Испании 1978 года провозгласила право на создание автономии по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре «Национальные провинции»: Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных (образований) сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парламентом на основе проектов разработанных провинциальными ассамблеями (парламентами). «Национальные провинции» наделяются большими правами, чем 13 «Исторических» территориальных областей этой страны.
Образование автономий может быть обусловлено и географическим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немаловажную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус 1948 г.) и Гренландии (автономный статус 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии определенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы). Характерной чертой автономии Аландских островов в составе Финляндии является наличие ее гражданства, но отсутствие конституции.
Посредством децентрализации власти в полиэтническом государстве, решается одна из важнейших проблем – снятие напряженности в межнациональных отношениях. Так, межнациональный конфликт в Ираке привел к предоставлению автономии курдам на Севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.
Возможность образования политической автономии предусматривается, как правило, в конституции и находит детальное регулирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статусе (законе), который разрабатывается законодательным органом автономной единицы и принимается парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автономном образовании имеется свой законодательный орган (например, литинг в Гренландии, ассамблея в Каталонии и т.п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двойное подчинение: местному представительному органу и центральному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора – в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в основном контрольными функциями.
Объем компетенции, представленной автономным образованиям либо в конституции, либо в отдельном статусе, по некоторым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провелии на своей территории референдум о пребывании в «Общем рынке» и по его результатам объявили в 1982 году о выходе из Европейского Сообщества. Однако более типичной является компетенция, охватывающая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества «к исполнению своих обязанностей». В Италии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям безопасности.
В отличие от политической административная автономия не столь широко распространена. Наибольшее число административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы. Администрация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором может также осуществляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования в праве также самостоятельно вступать во внешнеэкономические отношения в соответствии с законами государства.
Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной единицы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.
В 2005 году в Молдавии принят закон об автономии самопровозглашенной Приднестровской республики (последняя считает себя независимой), в 2005 году создана автономия в Ирландии для территории Асех.
Своеобразными автономиями в некоторых унитарных государствах являются ассоциированные территории. В новой Зеландии это острова Куна (с населением 18 тыс. человек), острова Ниуэ (3 тыс. человек) и другие. У них имеются свои конституции, представительные органы, но органы исполнительной власти назначаются генерал-губернатором Новой Зеландии.
В отдельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов – кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих различие государства. В настоящее время четно обозначились тенденция роста числа автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономий. Это отражает процесс дальнейшей демократизации государственной власти в целом и ее сближение с населением.
Следует заметить, что западная модель автономии (существенно) принципиально отличается от российской (в прошлом советской автономии). Если западные государства использовали автономию как средство обеспечения стабильности в их колониях, то российская (в прошлом советская) автономия реализовалась в рамках народов на самоопределение в качестве элемента федерализма. Ведь РСФСР существовала в качестве федерации, имея в своем составе только автономные образования. Надо сказать, что дать единое определение понятия «автономия» исключительно сложно, если не невозможно. В это понятие в разных государствах в разное время вкладывалось различное содержание. О.Е. Кутафин пишет «Однако если в Советской России автономия использовалась лишь для решения национального вопроса, то в современной России она, хотя и не признанная юридически, фактически выступает, прежде всего, в качестве формы обеспечения децентрализации управления страной.
Являясь фактически формой обеспечения децентрализации управления страной, автономия вместе с тем для целого ряда регионов выступает и как форма национальной государственности многих народов и народностей России, официально признанной и юридически закрепленной».[41]
Что касается тенденции развития Российской автономии, то она непосредственно связана с преобразованием советских автономных образований в субъектах РФ.
Поскольку, Еврейская автономная область на волне «парада суверенитетов» вышла из состава Хабаровского края, обозначив тем самым свой конституционно-правовой статус. Своевременные тенденции развития Российской Автономии связаны со статусом автономных округов (большая часть которых находится в составе краев и областей).
До 1990 года автономные округа находились в составе краев и областей. Законом от 15 декабря 1990 года автономным округом была предоставлена возможность самостоятельно решить вопрос о вхождении в состав Федерации – через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 года входит непосредственно в состав Российской Федерации.
«Федеральные власти, - подчеркивает В.В. Иванов, - справедливо полагали, что сохранение округов в составе края, областей объективно превращает «непосредственное вхождение» в предел повышения окружного статуса. В случае же реализации этого права некоторые из них могли бы поставить вопрос о преобразовании в республики, о суверенитете и т.д. (как это ранее сделали автономные области).[42]
Однако, действующая Конституция РФ такой возможности не предусматривает.
Другой немало важной тенденцией в развитии автономии и государственного устройства Российской Федерации в целом является слияние краев и областей с автономными округами.
В настоящее время в составе Российской Федерации имеется 10 автономных округов. Однако с 1 декабря 2005 года Коми-Пермяцкий автономный округ прекращает существовать в качестве субъекта Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2008 года «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» образуется новый субъект Федерации – Пермский край.
Образование нового субъекта Федерации осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития Пермской области и Коми-Пермяцкого округа повышения уровня жизни населения, проживающего в этих субъектах.
Основаниями образования нового субъекта Федерации являются:
1) Совместное предложение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, направление Президенту РФ в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации»;
2) Результаты референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, проведенных в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе.
В связи с прекращением существования Коми-Пермяцкого автономного округа как субъекта Федерации он подлежит исключению из ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, в которой перечислены все автономные округа как субъекты Федерации.
В соответствии с Законом с 1 декабря 2005 года Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации.
О.Е. Кутафин пишет «Возникает вопрос: означает ли образование нового субъекта Федерации полную ликвидацию Коми-Пермяцкой автономии? Думается, не означает, иначе в новом Законе не было бы смысла говорить об особом статусе Коми-Пермяцкого округа. Скорее всего, речь идет о возникновении на территории России нового вида автономии – автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации».[43]
Процессы аналогичные происходящим в Пермской области, начались и в Красноярском крае. В октябре 2004 года депутаты Законодательных собраний Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа одобрили инициативу слияние этих двух субъектов в единый регион.
Однако процесс слияния субъектов Федерации, осуществляемый в рамках действующей Конституции, которая устанавливает (ч. 1 ст. 5), что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Федерации. Следовательно, в результате этого процесса должны сохраниться автономная область и минимум два автономных округа.
Итак, особенность Российской автономии состоит в том, что она создавалась на сочетании административно-территориальной (а позже и национально-государственной) основе и в значительной мере была призвана решить национальный вопрос в рамках единого государства. Однако в практической политике идеи классического федерализма по существу оказались не реализованными – Россия, занимая доминирующее место в составе Советской Федерации, сама оставалась преимущественно унитарным государственным образованием.
После принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР в 1990 году были внесены соответствующие дополнения и изменения в Конституцию страны, повысился статус субъектов федерации (автономий), подписан федеративный договор с ними. Основные положения Конституции Российской Федерации 1993 года согласуются с теорией и международной практикой федерализма.
Федеративное государственное устройство России, неотъемлемым элементом которого является автономия, предполагает создание именно такой системы демократической организации управления, при которой возможны процветания и мир для входящих в него состав территорий и народов.
Заключение
Элементы федерализма в России появились как в процессе вхождения в ее состав других народов, княжеств, ханжеств и государств, так и в процессе насильственного присоединении к ней иных территорий. В этой связи представляется, что более обоснованной, базирующейся на исторических фактах, является концепция и формировании Российского государства, а не насильственном захвате.
В «Русской правде», «Новгородской и Псковской судебных грамотах», Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 года, в законодательных актах Петра I и последующего периода развития Российского государства отражены идеи самоуправления разных по составу населения и географии княжеств, ханжеств, земель, царств, губерний, наместничеств и других административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства.
С введением в 1860-1870 годах городского и земского самоуправления в определенных кругах России появилось негативное отношение к культурной и территориальной автономии, которое обусловило расширение антиимперского движения народов, в том числе русских. В конце XIX – начале ХХ веков в условиях обострения национальных отношений Росси этот вопрос обсуждался в Государственной Думе, появилось множество публикаций по проблеме автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументации в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий.
Хотя, Российская империя и представляла из себя унитарное государство, фактически в ее составе в разные временные периоды присутствовали автономии, наделенные той или иной степенью самостоятельности по вопросам внутреннего самоуправления. Такие как Украина, Польша, Финляндия, Грузия и другие.
Находясь в составе Российской Империи: Украина, Польша и Грузия, постепенно утратили всякую автономию. Поскольку политика Российской Империи была направлена на централизацию государственной власти. Только Финляндия сохранила элементы государственности вплоть до развала Российской Империи. Великое Княжество Финляндское обладало правом законодательной и законотворческой инициативы особым законодательством (шведское право), особым финским войском, собственным гражданством, своей валютой, таможенной системой, имела свои государственные языки (шведский и финский), а также свой законотворческий орган (сейм). Финляндия в рамках автономии в составе Российской Империи стала обладать всеми признаками государства. В конце 1917 года Великое Княжество Финляндское использовало предоставленное ему Россией право на самоопределение и стало независимым государством.
После победы Октябрьской Революции 1917 года Российская Советская Республика представляла из себя унитарное государство. Однако центробежные сметы способствовали выбору формы государственного устройства, которой явилась Российская Федерация. Неотъемлемым элементом Российского Федерализма стала автономия. Советская автономия способствовала самоопределению народов в рамках единого государства, хотя Советская автономия возникала на основе диктатуры пролетариата, она имела своим назначением представлять самоуправление тем нациям и народностям, которые пожелали самоопределиться в той или иной форме автономии.
Автономия в Советском государстве по своему характеру являлась национальной и представляла нациям, национальностям и народностям, развивать свои бытовые, культурные и иные особенности.
Советская автономия характеризуется разнообразием форм и видов. Советские государствоведы выделяли две формы советской автономии: национально-государственную и национально-административную. К первой они относили автономную республику, ко второй – автономную область и национальный округ.
Существование различных форм советской автономии было обусловлено определенными исторически сложившимися условиями. К их числу относились различная степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Эволюционирование советской автономии происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй в этих исторических условиях советская автономия выполнила грандиозную задачу ликвидации отсталости, целого ряда наций и народностей.
«Парад суверенитетов» в Российской Федерации затронул все автономные образования, которые выдвинули ряд требований о повышении своего государственно-правового статуса. Конституция РФ 1993 года закрепила за всеми автономными образованиями статус субъектов Федерации. Указание на свою автономность в названии сохранили только автономная область и автономный округ. На сегодняшний день, являются официально признанными, имея при этом статус равноправных субъектов Федерации.
Основными элементами конституционно-правового статуса автономных образований (автономной области и автономных округов) как государственных образований и субъектов Федерации являются: наличие определенной учредительной власти; собственной территории; уставно-правовой системы; системы органов государственной власти; государственной собственности автономных образований; официальной символики; обладание в рамках компетенции автономных образований международной правосубъектностью.
Российская автономия, явившись непосредственным продуктом эволюционирования советской автономии заметно повысила свой конституционно правовой статус посредством ряда «государственных атрибутов».
Являясь государственными образованиями Российской Федерации автономии (автономная область и автономные округа) обладают определенной учредительной властью. Которая выражается в праве принимать свой устав, свои законы и иные нормативные правовые акты.
Автономные образования РФ (автономная область и автономные округа) располагают своей территорией Российской Федерации. Автономная область и автономные округа не обладают правом (сецессии) выхода из Федерации, а также территориальным верховенством.
Автономная область и автономные округа самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными государственной власти автономных образований.
Как государственные образования автономии РФ располагают своей нормативно-правовой системой.
Автономная область и автономные округа имеют свою символику, административные центры, а также свои награды и почетные звания.
Автономная область наделены международной правосубъектностью, а автономные округа в праве участвовать во внешнеэкономических отношениях.
Из всего выше сказанного следует сделать вывод, что автономия в Российской Федерации наделена довольно широким кругом полномочий по вопросам внутреннего и некоторым вопросам внешнего самоуправления. Автономия в России по-прежнему является неотъемлемым элементом федерализма, а также формой реализации права народов на самоопределение в рамках единого государства.
В мире возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований. Автономные образования могут возникать как в унитарных государствах, так и в федерациях. В рамках унитарного государства областная политическая автономия имеется в Италии и Испании, как правило, создание автономии обуславливает национальный фактор. В западной Европе зачастую автономии возникают в связи с религиозными и языковыми различиями той или иной группы населения. Например, Аландские острова говорят на шведском.
Образованию автономии может способствовать и географическое положение. Удаленность от основной части страны сыграли немаловажную роль в предоставлении автономии Фарерским островам и Гренландии в составе Датского королевства.
Автономные образования присутствуют в таких федерациях как Дания и Австрия. По некоторым вопросам объем компетенции автономий может быть шире, чем у иных членов федерации.
Автономия в западной Европе реализуется в соответствии с теорией сообщественной демократии.
Основными функциями автономии, в целом, являются: децентрализация государственной власти и право этнических, религиозных, языковых групп на самоопределение в рамках внутреннего самоуправления.
Вместе с тенденцией учреждения новых автономных образований, в мире в некоторых государствах имеются конституционные запреты создавать автономии. Конституция Болгарии 1991 года запрещает создавать в стране, исходя из того, что ей достаточно, местного самоуправления.
В России, же тенденции развития автономных образований связаны с закреплением за ними статуса субъектов Федерации. Еврейская автономная область может вступать в международные отношения, автономные округа могут участвовать в международных внешнеэкономических отношениях. Российские автономные образования приобрели ряд «государственных атрибутов».
В настоящее время в Российской Федерации имеется тенденция к укрупнению субъектов Федерации. Можно привести в качестве примера слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вследствие чего появился новый субъект РФ Пермский край. Однако Коми-Пермяцкий округ получил особый статус в составе Пермского края.
Думается, что Коми-Пермяцкий округ не утратил свою автономность, а просто перестал существовать в качестве субъекта Федерации.
Российская автономия, как форма реализации права народов на самоопределение явилась для множества российских наций, народов и этносов инструментом, сформировавшим их государственность. Автономия способствовала сохранению традиции российских народов и народностей, а также развитию культуры, науки и т.п. на окраинах Российской Федерации.
Список используемых источников
Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993. – СПб.: КОРОНА принт, 2000.
2. Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Республики: Принята первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.
3. Федеральный закон «Об основных гарантиях и избирательных прав и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №50. Ст. 4950.
4. Федеральный закон «О реабилитации репрессивных народов» от 26 апреля 1991 г. // СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №18. Ст. 572.
5. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР. 1991. №22. Ст. 776.
6. Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.
7. Устав Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. – Биробиджан, 1997.
8. Устав Агинского Бурятского Автономного округа от 23 ноября. 1994 г (с изменениями от 8 июня 1995 г., 16 февраля 1996 г., 9 сентября 1996 г., 26 декабря 1997 г., 26 марта 1998 г., 2 июня 1998 г. – Чита, 1998.
9. Устав Коми-Пермяцкого автономного округа от 19 декабря 1994 г. – Кудымкар, 1997.
10. Устав Корякского автономного округа от 19 декабря 1997 г. – Петропавловск-Камчатск, 1997.
11. Устав Ненецкого автономного округа от 11 сентября 1995 г. – Нарьян-Мар, 1995.
12. Устав Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 25 марта 1998 г. – Норильск, 1998.
13. Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 30 мая 1995г. – Иркутск, 1995.
14. Устав Ханты-Мансийского автономного округа от 25 сентября 2000 г. – Ханты-Мансийск, 2000.
15. Устав Чукотского автономного округа от29 октября 1997 г. – Анадырь, 1997.
16. Устав Эвенкийского автономного округа от 1 февраля 1996 г. – Тура, 1996.
17. Устав Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 декабря 1998 г. – Салехард, 1998.
18. Закон Еврейской автономной области «Об административно-территориальном устройстве Еврейской автономной области» от 26 февраля 1997 г. // В ред. Законов Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г.; от 26 октября 2001 г.
19. Закон Еврейской автономной области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области» от 16 июля 2003 г. // В ред. Законов Еврейской автономной области от 6 августа 2003 г.
20. Закон Еврейской автономной области «О почетном звании «Почетный гражданин Еврейской автономной области» // В ред. Законов Еврейской автономной области от 16 июня 2003 г.
21. Закон Ханты-Мансийского автономного округа «Об уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа» // В ред. Законов от 20 июня 2000 г.; от 25 декабря 2000 г.; от 2 июля 2000 г.; от 8 января 2003 г.
22. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 7 апреля 2003 г. «О местном референдуме Ямало-Ненецком автономном округе» // В ред. Законов от 25 декабря 2003 г.
23. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 октября 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе» // В ред. Законов от 7 февраля 2001 г.
Монографические источники
24. Абдулатипов Р.Г. Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.З. Федерализм в истории России (в 3-х книгах). М.: Юрайт, 1992, 1993, 1994.
25. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004.
26. Аблулатипов Р.Г. Болотникова Л.Ф. Опыт федерализма. М.: Наука, 1994.
27. Авакьян С. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерация. 1998. №3. С. 107.
28. Алексеев С.С. Российская государственность: «Сыр с дырками или федеральные земли?». – Общая газета, 17-23 сентября 1993 года.
29. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. – М.: Норма, 1996.
30. Баглай М.В., Габречидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: Приор, 1999.
31. Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском государстве. СПб.: Питер, 1910.
32. Басунин М.А. Народное дело. – М.: Юристъ, 1906.
33. Берендеев О.В. Демократический централизм Советской федерации. М.: Юрайт, 1982.
34. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1993, № 1, С. 51.
35. Гаврилов В. Куда движется Российский федерализм // Независимая газета. 1998.
36. Губогло М.Н. Национальные процессы с СССР. М.: Юрист, 1991.
37. Денисов А.И. Советское государственное право. М.: Проспект, 1947.
38. Дурденевский В.Н. Автономные республики в системе Союза ССР. Иркутск, 1924.
39. Задарновский Б.Б. Национальная политика в Российской Федерации. - М.: Эксмо, 1993.
40. Замятина Т.В. Конституционный статус коренных малочисленных народов России. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. - Саратов, 1998.
41. Златопольский Д.А. СССР – федеративное государство. - М.: Юристъ, 1967.
42. Иванов В.В. Сложносоставные субъекты Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. - Красноярск. 1998.
43. Карапетян Л.М. Малочисленные народы и национальные меньшинства. – «Этнополис». 1993. №1.
44. Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: Курс лекций М.: Приор, 1999. – 112 с.
45. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М.: Мысль, 1996.
46. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. – М.: Просвещение, 1917.
47. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. Под ред. Б.А. Страшуна. - М.: Юристъ, 1995.
48. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1996 г. № 909).
49. Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб.: Питер, 1908.
50. Кряжков В.А. Право коренных малочисленных народов России: методология регулирования // Государство и право. 1997. №1. С. 18-20.
51. Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: Проспект, 1995.
52. Кутафин О.Е. Российская автономия. - М.: Проспект, 2006.
53. Лазерсон М.Я. Автономия и федерация. – М.:ТЕИС, 1906.
54. Лейбхард А. Демократия в многосоставных обществах. М.: Аспект Пресс, 1997.
55. Ленин В.И. Итоги дискуссии о самоопределении. Полн. собр. соч. Т.30 – М.: Просвещение, 1973.
56. Ленин В.И. К вопросу о национальностях или об «автономизации». Полн. собр. соч. Т. 45. – М.: Просвещение, 1975.
57. Ленин В.И. Критические заметки по национальному вопросу. Полн. собр. соч. Т. 24. – М.: Просвещение, 1972.
58. Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. М.: Юрист, 1978.
59. Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М.: Эксмо, 1977.
60. Лучин В., Моисенко М. Испытание федерализмом: Роль Конституционного Суда в упрочнении российской государственности // Российская Федерация. 1994. №16. С. 30-34.
61. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2006. 604 с.
62. Мехалева Н.А. Некоторые аспекты конституционного статуса национальных меньшинств в России. Актуальные проблемы конституционного законодательства. М.: Мысль, 1992.
63. Нарутто С.В. Конституционно-правовой статус края, как субъекта Федерации (на примере Дальневосточного региона). Хабаровск, 1997.
64. Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. - СПб: Юристъ, 1906.
65. Пименова Э . Единство государства и автономия. – СПб: Питер, 1906.
66. Пунжин С.М. Проблемы защиты прав меньшинств в международном праве // Государство и право. 1992. № 8. С. 123-132.
67. Саликовский А.В. Что такое автономия и федерация. – М.: Мысль, 1917.
68. Стрекозов В.Г., Казанцев Ю.А. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М.: Приор, 1997.
69. Ступшин В. Самоопределение народов. Традиции и действующее право. // Общественные науки и современность. 1994. №2 С. 109.
70. Тишков В. Русские как меньшинства (пример Эстонии). // Общественные науки и современность. 1993. №6. С. 110-124.
71. Умнова М.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Юрайт, 1998.
72. Федеративный договор: документы, комментарии. М.: Просвещение, 1994.
73. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 2007. 607 с.
74. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. // Государство и право. 1994., № 8-9, С. 22-24.
75. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Норма, 1997.
76. Чиркин В.Е. Современные федеративные государства. М.: Инфра-М, 1997.
77. Чистяков О.И. Становление российского федерализма (1917-1920 гг.) М.: Мысль, 1966.
78. Чобан А.А. Государственный суверенитет. Теоретико-правовые аспекты. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М.: ТЕИС, 1993.
79. Эбзеев Б., Карапетян Л. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия. // Государство и право. 1995. №3, С. 8-11.
[1] Коркунов Н.М . Русское государственное право. СПб., 1908. С. 133.
[2] Коркунов Н.М . Русское государственное право. СПб., 1908. С. 139
[3] Барон фон-дер-Остен-Сакен В . Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском государстве. СПб., 1910. С. 74-82
[4] Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском государстве. СПб., 1910. С. 100
[5] Барон фон-дер-Остен-Сакен В . Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском государстве. СПб., 1910. С. 100-102.
[6] Чистяков О.И . Становление российского федерализма (1917-1920 гг.) М., 1966. С. 107-110, 123-126, и др. работы.
[7] Кутафин О.Е . Российская автономия. М., 2006. С. 134
[8] Карапетян Л.М . Федерализм и права народов. М., 1999 года. С. 23.
[9] Карапетян Л.М . Федерализм и права народов. М., 1999 г. С. 23
[10] Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 18. С. 572
[11] Денисов А.И. Советское государственное право. М., 1947. С. 243.
[12] Денисов А.И., Кириенко М.Г. Советское государственное право. М., 1950. С. 133
[13] Лепешкин А.И. и др . Курс советского государственного права. М., 1972. С. 177
[14] Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990 №2. Ст. 22
[15] Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» (пп. 3, 5-7, 11, 13, 15, 23, 24, 29) II Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 1991, №22. Ст. 776
[16] Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991 №27. Ст. 935.
[17] Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.
[18] Нарутто С.В . Конституционно-правовой статус края как субъекта Федерации (на примере Дальневосточного региона), Хабаровск, 1997. С. 45.
[19] Кутафин О.Е . Российская автономная М., 2006. С. 350
[20] Устав Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г.
[21] В ред. Законов Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г.; Ст. 25 февраля 1998 г.; от 28 октября 1998 г.; от 26 октября 2001 г.
[22] В ред. Законов Еврейской автономной области от 6 августа 2003 г. и от 26 ноября 2003 г.
[23] СЗ РФ, 2004. № 50. Ст. 49, 50.
[24] Закон Еврейской автономной области от 31 мая 2000 г. В ред. Законов Еврейской автономной области от 28 января 2004 г.
[25] Кутафин О.Е . Российская автономия. М., 2006. С. 434.
[26] Конституция РСФСР. – М., 1978.
[27] Кутафин О.Е . Российская Автономия М., 2006. С. 449.
[28] Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация 1996. № 2. Ст. 49
[29] Никитина Е.Г . Устав, края, области, города федерального значения, автономного округа как источник конституционного права. Автореф. дисс … кандидатских юридических наук М., 1998.
[30] Кутафин О.Е . Российская автономия М., 2006. С. 455.
[31] Собянин С.С . Правовое положение автономного округа по Конституции 1993 г. // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России; проблемно-тематический сборник. М., 1999. С. 115, 116.
[32] Собянин С.С . Правое положение автономного округа по Конституции 1993 г. // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России; проблемно-тематический сборник М., 1999. С. 116.
[33] В ред. Закона округа от 25 декабря 2003 г.
[34] В ред. Законов округа от 27 ноября 2000 г. и от 14 ноября 2002 г.
[35] В ред. Законов от 20 июня 2000 г.; от 25 декабря 2000 г.; от 2 июля 2000 г.; от 8 января 2003 г.
[36] В ред. Закона округа от 25 декабря 2003 г.
[37] В ред. Закона от 7 февраля 2001 г.
[38] Собянин С.С . Правовое положение автономного округа по Конституции 1993 г. // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России; проблемно-тематический сборник. М., 1999. С. 116.
[39] Гошуляк В.В. Теоретика – правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Федерации. М., 2000. С. 91.
[40] Абдулатипов Р.Г. Федерология СПб., 2004. С. 126.
[41] Кутафин О.Е . Российская автономия М., 2006. С. 342.
[42] Иванов В.В . Конституционное право субъектов федерации. М., 2002. С. 167.
[43] Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 451.