Реферат: Докла д

Д О К Л А Д

О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА 2009 ГОД

г. Волгоград

Содержание

Введение.

В соответствии со ст. 15 Закона Волгоградской области от 31 марта
2000 года № 388-ОД «Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области» представляю Главе администрации Волгоградской области, в Волгоградскую областную Думу и прокурору Волгоградской области доклад за 2009 год.

Это юбилейный 10-й доклад.

В данном докладе представляется общая оценка положения дел с соблюдением прав человека в Волгоградской области, состоянию и анализу наиболее важных правозащитных проблем 2009 года, приводится информация о деятельности Уполномоченного, в том числе о реакции государственных органов и должностных лиц на его рекомендации и предложения.

Доклад составлен на основе мониторинга ситуации с соблюдением прав и законных интересов граждан, осуществлявшегося путем обобщения:

- письменных обращений граждан;

- информации, полученной в ходе личного приема граждан Уполномоченным и сотрудниками его аппарата;

- материалов различных органов власти и учреждений;

- итогов научно-практических конференций;

- информации, поступившей от неправительственных общественных правозащитных организаций по запросам Уполномоченного или в инициативном порядке;

- публикаций, теле- и радиосюжетов средств массовой информации

Выражаю искреннюю признательность всем гражданам и организациям, оказавшим содействие в работе над докладом.

1. Количество обращений, их география и общая характеристика.

В 2009 году основным направлением деятельности Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области оставалась работа с обращениями граждан, поступавшими как в письменной, так и в устной форме.

Всего в 2009 году поступило 1 503 заявления. В 2008 году их было 1 485. То есть количество письменных обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области практически не изменилось. Также незначительно увеличилось количество граждан, обратившихся к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области и сотрудникам его аппарата на личном приеме (1855 человек) и по телефону (1713 человек).

География поступивших жалоб выглядит следующим образом:

от жителей г. Волгограда поступило 662 письменных обращения (44,04%). Такое количество заявлений от жителей областного центра представляется закономерным, так как в нем проживает самая большая часть населения региона;

от жителей г. Волжского – 101 (6,72%);

по 20-30 обращений поступило из Среднеахтубинского (29), Калачевского (25), Суровикинского (24), Городищенского (21), Дубовского (20) районов, городов Михайловки (28) и Камышина (26);

по 10-20 – из Иловлинского (18), Жирновского (14), Кумылженского (14), Новоаннинского (12), Камышинского (11) , Ленинского (11), Новониколаевского (11), Котовского (10), Октябрьского (10) и Урюпинского (10) районов, городов Урюпинска (19) и Фролово (12);

менее 10 жалоб поступило из Даниловского (9), Светлоярского (9), Быковского (8), Палласовского (8), Серафимовичского (7), Еланского (6), Михайловского (6), Руднянского (6), Клетского (4), Котельниковского (4), Николаевского (4), Ольховского (4), Старополтавского (4), Алексеевского (3), Киквидзенского (3), Нехаевского (3), Фроловского (2) и Чернышковского (1) районов;

кроме того, из мест лишения свободы и содержания лиц, заключенных под стражу, – 310 письменных обращений (20,62%).

Тематический анализ обращений не позволяет провести четкую классификацию каждого из них, так как нередко в одном письменном обращении сообщается о нескольких нарушениях прав заявителей в различных сферах. Поэтому мы можем только указать количество заявлений, в которых содержится информация о нарушении прав граждан определенной категории. Чаще всего гражданами поднимались вопросы соблюдения их жилищных прав (322 письменных обращения, то есть 21,42% от их общего количества). Доля указанных жалоб по сравнению с 2008 годом выросла на 3,24%. Можно предположить, что одной из причин увеличения количества данных обращений является активная деятельность государства в этой сфере. Например, в связи с переселением людей из ветхого жилья в рамках реализации федеральной целевой программы «Жилище» стали поступать обращения тех, кто не согласен с условиями переселения.

В 218 письменных обращениях, то есть 14,5%, содержались сведения о нарушении процессуальных прав граждан государственными органами и должностными лицами при осуществлении уголовного преследования.
В 40 случаях заявления подавались потерпевшими, не согласными с ходом следствия по соответствующему уголовному делу, а в 139 – обвиняемыми. Остальные обращения поступили от родственников сторон уголовного процесса.

Жалобы из мест лишения свободы и следственных изоляторов поступали не только на нарушения процессуальных прав обвиняемых и осужденных в уголовном процессе. В заявлениях также оспаривались действия администраций учреждений, в которых находились заявители (48 письменных обращений), сообщалось о нарушении жилищных и социальных прав, поднимались вопросы оформления паспортов и другие проблемы. Доля социально направленных жалоб от осужденных и арестованных увеличилась. Также значительная часть осужденных просила разъяснений о порядке обращения в Европейский суд по правам человека.

Увеличилась по сравнению с 2008 годом с 8,08% до 8,85% доля жалоб на нарушение трудовых прав жителей области, общее количество которых в
2009 году равняется 133, что является закономерным следствием экономического кризиса. Наиболее часто ставились вопросы невыплаты заработной платы и обоснованности увольнения. Отмечается появление жалоб на работу центров занятости.

Продолжилось снижение количества обращений о нарушении прав жителей области на получение мер социальной поддержки и на социальное обслуживание. В 2009 году таких обращений было 113, что составило 7,52% от общего числа письменных заявлений (в 2008 году доля таких заявлений составила 11%). А количество заявлений о нарушении пенсионных прав волгоградцев в 2009 году равнялось 57, то есть 3,79% от всех письменных заявлений (в 2008 году – 4,31%).

В итоге можно утверждать, что социальная тематика в поступающих к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области жалобах является основной, что имело место и ранее.

2. Проблемы реализации прав и свобод человека и гражданина в Волгоградской области .

2.1. Защита трудовых прав волгоградцев.

В 2009 году к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступило 133 письменных обращения по вопросам соблюдения трудовых прав граждан, что составляет 8,85% от общего количества письменных заявлений.

Наиболее часто в них сообщалось о нарушении законодательства в сфере оплаты труда. Таких заявлений было 47. Среди них необходимо выделить обращения о несоблюдении норм о минимальном размере оплаты труда. Согласно действующему федеральному законодательству он равен
4 330 рублям в месяц, а в Волгоградской области определен региональный минимум оплаты труда во внебюджетном секторе экономики в размере не меньше 1,2 величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Однако имеются случаи оплаты труда в меньшем размере. Так, работник ОАО «Волговодпроект» гражданка К. (вх.599 от 05.05.2009г.) получала заработную плату в размере меньшем, чем установленный региональный минимум оплаты труда. Выданное работодателю Государственной инспекцией труда в Волгоградской области предписание в части перерасчета ей заработной платы с учетом требований законодательства о его размере осталось не исполненным, что послужило основанием для возбуждения в отношении него дела об административном правонарушении.

В других заявлениях сообщалось об оплате труда заявителей, хоть и с соблюдением установленного минимального размера заработной платы, но на условиях, которые вряд ли возможно назвать приемлемыми. Так гражданка Т. (вх.318 от 24.02.2009г.) сообщает, что она работает дворником в ООО «ЖЭК». Выполняя двойную норму труда, заявительница в среднем в месяц, с учетом всех возможных доплат, в том числе и годовой премии, получала
8 654,77 рубля. Другие работники этого же предприятия (вх.327 от 24.02.2009г.) подтвердили, что в случае выполнения объема работы согласно одной тарифной ставки их заработная плата будет составлять 4 284 рубля, а также отмечали увеличение норм труда без повышения размера данной ставки.
О низком уровне оплаты труда писали и работники ООО «Жилкомсервис» (вх.500 от 06.04.2009г.), и ООО «Промкомфорт» (вх.498 от 03.04.2009г.).

Приведенные выше организации – это предприятия в сфере коммунального обслуживания. Но названная проблема касается не только их. Так, к Уполномоченному поступило заявление коллектива МУЗ Городская клиническая больница №25, в котором сообщалось о следующих тарифных ставках младшего медицинского персонала: при наличии стажа работы более
5 лет основная тарифная ставка в хирургическом отделении составляет
2 883 рубля, а в случае совмещения вторая тарифная ставка равняется
2 283 рублям; для вновь поступивших тарифная ставка устанавливалась на уровне 1 800 рублей. Для получения заработной платы на минимальном уровне, то есть 4 330 рублей, люди вынуждены выполнять объемы работ, соответствующие 1,5 или 2 тарифным ставкам.

Представляется, что подобная оценка труда даже низкоквалифицированных работников, при которой люди, честно выполняющие свои трудовые обязанности в повышенном объеме, вынуждены жить на грани бедности, не должна иметь место. Между тем действующее законодательство способствует такому положению. Напомним, что до вступления в силу Федерального закона от 20 апреля 2007 года №54-ФЗ статьи 129 и 133 Трудового кодекса Российской Федерации содержали положения, фактически, не допускавшие установления размера платы за труд (оклада, тарифных ставок) ниже минимального размера оплаты труда. Одновременно действовало правило, согласно которому в минимальный размер оплаты труда не включались компенсационные, стимулирующие и социальные выплаты.

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года №54-ФЗ, вступивший в силу 01 сентября 2007 года, внес в статьи 129 и 133 Трудового кодекса Российской Федерации изменения, в результате которых было отменено положение, не допускавшее установления размера тарифных ставок ниже минимального размера оплаты труда, и исключено определение понятия «минимальный размер оплаты труда», хотя сам термин остался.

В результате таких изменений минимальный размер заработной платы сегодня включает не только оплату непосредственно за труд, но и иные выплаты, в том числе компенсационные и стимулирующие. Это означает, что плата, которую человек получает за выполнение нормы труда определенной сложности за единицу времени, может устанавливаться ниже минимального размера оплаты труда, что не способствует росту благосостояния граждан.
И именно эти изменения в трудовом законодательстве снизили положительное значение увеличения минимального размера оплаты труда, которое имело место в 2007 и 2009 годах.

Для исправления ситуации считаю необходимым отменить пункты 1 и 2 статьи 2 Федерального закона от 20 апреля 2007 года №54-ФЗ и вернуться к прежнему регулированию вопросов минимального размера оплаты труда в указанной выше части.

Третья большая проблема – это задержки выплаты или невыплата заработной платы работникам. Всего в 2009 году по данному вопросу поступило 35 жалоб. Вот только отдельные их примеры. Две жалобы на нарушение сроков выплаты заработной платы поступило от работников футбольного клуба «Ротор». В первой сообщалось о невыплате заработной платы с марта 2009 года (вх.1121 от 25.09.2009г.), а во второй с мая 2009 года (вх.1161 от 06.10.2009г.). По сообщению Государственной инспекции труда в Волгоградской области, задолженность спортивного клуба перед работниками по оплате труда за март – август 2009 года составила 7 699 117 рублей[1] .

По причине нарушения договорных обязательств по оплате произведенных работ контрагентом задолженность ООО «Строительно-монтажный поезд – НВ» перед работниками по оплате труда составила по
40-50 тысяч рублей (вх.1022 от 24.08.2009г.).

По состоянию на 01 июля 2009 года ОАО «Комбинат объемного домостроения» имел задолженность по оплате труда перед А. (вх.829 от 07.07.2009г.) за март – май 2009 года[2] .

Согласно данным прокурорской проверки, ООО «Волгоградэлектро-сетьстрой» на 27 февраля 2009 года задолжало своим работникам
8 134 566,88 рублей[3] (вх.169 от 06.02.2009г.).

На протяжении 2009 года к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступали обращения работников ООО «Строительное управление №1 ВТРС» (вх.100 от 28.01.2009г., вх.542 от 16.04.2009г. и вх.730 от 15.06.2009г.) о задолженности перед ними по оплате труда. Заработная плата не выплачивалась, несмотря на выданные в марте 2009 года руководству предприятия предписание Государственной инспекции труда в Волгоградской области и представление прокурора Ворошиловского района г. Волгограда.

Таким образом, проблема задержки выплаты заработной платы остается актуальной. Положение осложняется экономическим кризисом, который серьезно ухудшил финансовое положение ряда предприятий Волгоградской области. Однако, представляется, что оплата труда работников, наряду с совершением других социально значимых выплат, должна быть первоочередной задачей хозяйствующих субъектов. Государство обязано усиливать контроль в этой сфере.

Особое внимание в условиях экономического кризиса, полагаю, необходимо уделить проблеме обеспечения права на оплату труда работников банкротящихся предприятий, так как при ликвидации несостоятельного работодателя возможно оставление задолженности по заработной плате без погашения. Этому способствуют, во-первых, практика применения действующего законодательства о банкротстве, которая направлена, главным образом, на ликвидацию должников, а не на восстановление их платежеспособности. Поэтому необходимо развивать процедуры, направленные на предупреждение банкротства, вплоть до вмешательства государства, если предприятие имеет большую задолженность по заработной плате перед своими работниками.

Во-вторых, отсутствие в законодательстве о банкротстве достаточных гарантий выплаты задолженности по заработной плате работникам. Допускается ситуация, при которой задолженность перед работниками банкрота может быть реально не выплачена, но юридически она будет считаться погашенной. При этом работники не являются конкурсными кредиторами и не могут участвовать в принятии решений, от которых зависит судьба банкрота.

Выход из ситуации видится в создании 100-процентных гарантий получения работниками задолженности по заработной плате. Это может быть, например, страхование интересов работников на случай ликвидации несостоятельного работодателя без погашения задолженности по оплате труда. Можно применить механизм, аналогичный тому, который предусмотрен для кредиторов первой очереди: по заявлению работника его права требования к должнику в сумме задолженности по платежам, предусмотренным трудовым законодательством, перейдут к Российской Федерации, но при этом к ней автоматически переходят обязательства должника перед работником по выплате этих платежей, которые будут исполняться Российской Федерацией.

Усиление защищенности работников несостоятельного должника потребует внесения изменений в действующее законодательство.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от
06 июня 2007 года №АЖ-П13-2714 Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разрабатывались концепция и проект технического задания на разработку проектов федерального закона
«О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников». Но результатов этой работы в виде изменения законодательства и принятия конкретных мер пока нет.

Желательно ускорить данную работу, а также привлечь к участию в выработке соответствующего законопроекта региональных Уполномоченных по правам человека.

Следующий вопрос касается порядка выплаты заработной платы. Здесь необходимо выделить коллективное заявление работников
ГУСО «Суровикинский центр социального обслуживания» (вх.319 от 24.02.2009г.), проживающих в ст. Нижнечирская. С февраля 2009 года учреждение стало выплачивать заработную плату в безналичной форме путем перечисления денежных средств на обслуживаемые Сберегательным банком России банковские карты. Однако проблема заключалась в том, что в
ст. Нижнечирская эти банковские карты не обслуживались даже в местном отделении Сберегательного банка России[4] . Для получения заработанных денег люди вынуждены ездить в районный центр, который находится на расстоянии 60 километров.

В связи с этим руководителям государственных и муниципальных организаций, курирующим их муниципальным и государственным органам следовало бы сохранять прежний порядок выплаты заработной платы наличными денежными средствами до тех пор, пока в населенном пункте, где они расположены, не созданы все условия для обслуживания банковских карт. При этом должностным лицам и самим работникам необходимо помнить, что согласно статье 136 Трудового кодекса Российской Федерации «з аработная плата выплачивается работнику, как правило, в месте выполнения им работы либо перечисляется на указанный работником счет в банке на условиях, определенных коллективным договором или трудовым договором ». Как следует из смысла данной нормы, выплата заработной платы путем перечисления ее на счет работника в банке возможна только по добровольному заявлению гражданина. И именно работнику дано право определять кредитное учреждение, услугами которого он будет пользоваться. Обязывать людей выбирать данный способ расчетов с работодателем и вводить его приказом администрации для всех сотрудников без согласия каждого из них незаконно.

2009 год был отмечен увеличением количества жалоб на работу учреждений службы занятости. Это объясняется экономическим кризисом и возросшей ролью государства в этих условиях в защите граждан от безработицы. В данных жалобах сообщалось как о грубом обращении со стороны сотрудников центров занятости, так и о принятии неправомерных решений. Из последних можно выделить жалобу гражданина З. (вх.390 от 10.03.2009г.), в которой сообщалось о том, что ранее он работал в ЗАО «Региональная энергетическая служба», но 01 ноября 2008 года был уволен в связи с сокращением штата работников. 12 ноября 2008 года заявитель обратился в Отдел занятости населения Красноармейского района ГУ «Центр занятости населения города Волгограда» со всеми необходимыми документами, на основании которых в тот же день был зарегистрирован в целях поиска подходящей работы.

Первые три месяца после увольнения он получал среднемесячную заработную плату от работодателя согласно трудовому законодательству.
По истечении трех месяцев им был поставлен вопрос о выплате пособия по безработице, при этом все необходимые для этого документы были им ранее уже представлены. Тогда З. сообщили, что в связи с отсутствием регистрации по месту жительства (имелась только регистрация по месту пребывания сроком на три года) он не может получить статус безработного и претендовать на получение пособия по безработице[5] . В дальнейшем приказом начальника Отдела занятости населения Красноармейского района ГУ Центр занятости населения города Волгограда от 27 февраля 2009 года его вообще сняли с учета по мотиву непосещения центра занятости в течение трех месяцев.

При этом не было учтено, что в ноябре заявитель трижды являлся в орган службы занятости и посещал предложенные ему организации в целях трудоустройства, но не был трудоустроен по уважительным причинам. А с
06 декабря 2008 года он заболел и не мог явиться в центр занятости. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области оказал заявителю максимально возможную помощь в защите своих прав как в административном (подготовлено заявление в прокуратуру
г. Волгограда), так и в судебном порядке. В итоге решением Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда приказ о снятии З. с учета граждан, зарегистрированных в целях поиска подходящей работы, был отменен. Одновременно в судебном порядке установлено, что г. Волгоград является постоянным местом жительства заявителя, несмотря на отсутствие у него соответствующей отметки в паспорте. И на этом основании ГУ Центр занятости населения города Волгограда обязали зарегистрировать З. в качестве безработного и назначить ему пособие по безработице с 01 февраля 2009 года. Законность указанного решения суда подтвердила Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда.

Как видно, данный случай выявил одну важную проблему, которая препятствует людям, не имеющим по различным причинам регистрации по месту жительства, в получении от государства полноценной помощи в случае безработицы. Согласно действующему законодательству признание безработным и назначение соответствующего пособия осуществляется только по месту жительства гражданина, которое на практике определяется исключительно по отметке в паспорте о соответствующей регистрации. Если человек имеет только регистрацию по месту пребывания, а не по месту жительства, он не сможет беспрепятственно реализовать свои права.
К сожалению, выход у безработного на сегодняшний день только один – в судебном порядке обжаловать решение об отказе в признании безработным и назначении пособия по безработице и устанавливать факт своего проживания на территории функционирования центра занятости, в который он обратился.

В июне-июле 2009 года в ходе нескольких приемов от граждан поступила информация о ненадлежащей организации работы центров занятости. В первую очередь граждане возражали против существующей практики ограничения количества принимаемых в день документов, что устно обосновывалось работниками центров занятости установленным нормативом времени, необходимого для их обработки[6] . В результате чего граждане были вынуждены занимать очередь в центры занятости задолго до начала их работы, но это не гарантировало возможность сдачи документов. При этом от даты подачи гражданами заявления об оказании помощи в трудоустройстве зависят и социальные права последних. Так, если гражданин, уволенный в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников организации, не обратится в орган службы занятости в установленном порядке в течение двух недель, он не сможет претендовать на сохранение за ним среднего месячного заработка на третий месяц согласно статье 178 Трудового кодекса Российской Федерации. Поэтому сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области в июле
2009 года совершены выезды в центры занятости г. Волгограда. Так, в Тракторозаводском районном центре первичный прием людей велся в течение всего дня, но документы приняли не более чем у 15 заявителей. В очереди находились около 100 человек. В центре занятости Дзержинского района с утра приняли документы только от девяти заявителей, а остальным в этом отказали. В Краснооктябрьском районе, в день посещения сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, документы от граждан вообще не принимались по мотиву обновления компьютерной базы.
В центрах занятости Центрального и Воршиловского районов сообщили о том, что количество посетителей в день обычно не превышает 10-15 человек, проблем с принятием от них заявлений нет. Положительно оценена организация приема документов от граждан в Красноармейском районе, где все желающие подавали свои заявления в одно окно и получали талон с назначенным временем приема трудовым инспектором. Полученный результат свидетельствовал, что не все центры занятости были готовы оказывать гражданам надлежащую помощь в трудоустройстве в условиях увеличения количества обратившихся лиц.

Вся полученная информация была сообщена Уполномоченным руководству Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области. В связи с этим 30 июля и 06 августа 2009 года проводились соответствующие рабочие совещания.

В августе 2009 года осуществлялись повторные выезды в центры занятости. Установлено, что их работа улучшилась. Ранее выявленные недостатки были устранены.

Много нареканий от жителей Волгоградской области – работников по найму вызывает действующее в настоящее время положение Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому подсудность трудовых споров определяется по месту нахождения ответчика – работодателя.

Так, в силу общего правила, иск к организации предъявляется по месту ее нахождения[7] . Иск о восстановлении трудовых прав гражданина может быть подан в суд по месту его проживания только в случае, когда он связан с возмещением убытков, причиненных гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, подписки о невыезде либо незаконным наложением административного наказания в виде ареста. Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, в иных случаях работник должен обращаться с иском по месту нахождения организации[8] .

Но довольно часто организация, с которой работника связывают трудовые отношения, находится не только в другом городе, но и в другом регионе. Работнику, который не согласен с задержками выплаты заработной платы, увольнением в связи с сокращением штата организации, необходимо, помимо расходов на юридические услуги, нести и немалые транспортные расходы, расходы на проживание в гостинице в другом населенном пункте в случае его личного участия в судебном заседании, что создает препятствия для доступа к правосудию. Так, гражданин В. – житель г. Волгограда (вх.656 от 20.05.2009г.), заключил трудовой договор с ООО «ЮгТрансРемонт», находящимся в г. Ростов-на-Дону. С требованиями о взыскании заработной платы В. обратился в Красноармейский районный суд г. Волгограда по месту своего жительства. Однако суд исковое заявление правомерно возвратил, разъяснив о необходимости обращения в суд г. Ростова-на-Дону.

С другой стороны организация – работодатель имеет больше финансовых возможностей для обеспечения своего непосредственного участия в судебном заседании, даже если разбирательство будет проходить в суде не по месту ее нахождения. А в случае необоснованности исковых требований работника, все понесенные работодателем судебные расходы будут взысканы с истца.

Поэтому представляется необходимым в целях обеспечения доступности судебной защиты прав работника предусмотреть в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации право граждан обращаться с иском о защите трудовых прав как по месту нахождения ответчика, так и по месту своего проживания по своему выбору независимо от обстоятельств, с которыми связано нарушение его трудовых прав.

Существенный пробел в действующем законодательстве Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области выявил при рассмотрении жалобы гражданина И. (вх.760 от 19.06.2009г.). Заявитель проходит альтернативную гражданскую службу. Уже после призыва на службу было установлено, что у него имеется заболевание, которое может быть основанием для отнесения его к категории лиц, ограниченно годных к военной службе, что исключает дальнейшее прохождение им альтернативной службы. Но основанием для увольнения И. может быть только заключение военно-врачебной комиссии, которым и устанавливается категория годности к военной службе[9] .

Однако лица, проходящие альтернативную гражданскую службу, не упомянуты в перечне граждан, которым военно-врачебные комиссии обязаны проводить медицинское освидетельствование[10] . Федеральный закон
«Об альтернативной гражданской службе» предусматривает медицинское освидетельствование только лиц, направляемых на альтернативную гражданскую службу (пункт 2 статьи 13), но не тех, кто ее уже проходит.

Это становится поводом для отказа действующими военно-врачебными комиссиями в проведении медицинского освидетельствования в отношении лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу, даже если у них установлены заболевания, которые являются основанием для их увольнения в соответствии с законом.

Уполномоченный обращался в Правительство Российской Федерации с предложением внести соответствующие изменения в Положение о военно-врачебной экспертизе, которое передали на рассмотрение в Министерство обороны Российской Федерации. Последнее сообщило об отсутствии необходимости внесения таких изменений, так как в соответствии с указанным Положением… военно-врачебные комиссии могут проводить медицинское освидетельствование «других категорий граждан, определяемых руководителями федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, служба в органах »[11] .

Для принятия решения о проведении военно-врачебными комиссиями, подведомственными Министерству обороны Российской Федерации, медицинского освидетельствования лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу, необходимо, чтобы соответствующее обращение Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации поступило в Министерство обороны Российской Федерации[12] .

В связи с этим Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области направил в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации письмо с просьбой обратиться с соответствующим предложением в Министерство обороны России[13] , но ответ на него не получен до настоящего времени. Проблема остается неразрешенной. Порядок освидетельствования военно-врачебными комиссиями граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, остается неопределенным, что позволяет говорить об отсутствии механизма реализации абзаца 3 пункта 1 статьи 23 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе».

В таких условиях И. имеет возможность решить свой вопрос только в судебном порядке, подав заявление об установлении юридического факта, ходатайствуя в ходе судебного разбирательства о назначении экспертизы с целью установления его категории годности к военной службе и поручении ее проведения одной из постоянно действующих военно-врачебных комиссий.
Но данный выход невозможно признать оптимальным, так как разбирательство в судебных органах не должно использоваться в целях устранения последствий пробелов в действующем законодательстве.

Таким образом, анализ поступивших в наш адрес жалоб показывает, что проблема соблюдения трудовых прав волгоградцев продолжает оставаться актуальной, требует пристального внимания государства, которое должно совершенствовать действующее законодательство и усиливать надзор за работодателями. В то же время, представляется, что и сами граждане должны занимать активную позицию в защите своих прав как индивидуально, так и всем трудовым коллективом, в том числе с помощью профсоюзных организаций, предусмотренных законодательством процедур коллективных переговоров и других мер, налаживая с работодателями именно партнерские отношения. Только при условии активной жизненной позиции самих работников, их сплоченности и нетерпимости к нарушениям трудовых прав можно обеспечить соблюдение работодателем трудового законодательства в полном объеме.

2.2. Проблемы пенсионного обеспечения.

Значительная часть заявлений волгоградцев по вопросам пенсионного обеспечения посвящена размеру выплачиваемой им пенсии. Как и раньше, имели место жалобы на слишком маленький размер пенсии, и с такой оценкой заявителей нельзя было не согласиться. Вот только отдельные примеры подобных обращений:

1) пенсионерке Г. (вх.64 от 22.01.2009г.) пенсия выплачивалась в размере 3 726 рублей 51 копейки[14] . И это несмотря на 38 лет календарного трудового стажа;

2) гражданке К. (вх.69 от 22.01.2009г.) пенсия была определена в размере 3 505 рублей 45 копеек[15] . Ее стаж работы составляет 26 лет и 11 месяцев, из которых 11 лет и 9 месяцев – работа в тяжелых условиях труда;

3) жительнице Дубовского района гражданке С. (вх.260 от 17.02.2009г.) выплачивали пенсию в размере 2 405 рублей 93 копеек. Страховой стаж заявительницы более 26 лет работы в колхозе. Однако ее среднемесячная заработная плата была невысокой, что привело к существенному уменьшению одного из параметров, учитываемого при расчете пенсии, – отношения среднемесячной заработной платы работника к средней заработной плате по стране за тот же период, который у нее составил 0,498[16] ;

4) размер пенсии В. (вх.719 от 10.06.2009г.) составил 2 685 рублей
55 копеек[17] .

Напомним, что официально установленный прожиточный минимум пенсионера в Волгоградской области в 2009 году составлял от 3 754 до
3 815 рублей. То есть во всех приведенных случаях пенсионеры получали пенсию ниже величины прожиточного минимума.

В 2009 году были внесены изменения в Федеральный закон
«О государственной социальной помощи»[18] , которыми с 01 января 2010 года введены социальные доплаты к пенсии. Целью нововведений является доведение общей суммы материального обеспечения пенсионеров до минимального прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации специально для этих целей. В Волгоградской области на 2010 год этот прожиточный минимум пенсионера определен в размере 4 284 рубля[19] . Данное решение необходимо оценить положительно.
Но в то же время обращает на себя внимание то, что при решении вопроса о назначении указанной социальной доплаты к пенсии и определении общей суммы материального обеспечения пенсионера помимо пенсии будут учитываться и иные выплаты. Например, ежемесячные денежные выплаты, в том числе и набор социальных услуг. Таким образом, на сегодняшний день государством гарантируются доходы неработающего пенсионера только на уровне прожиточного минимума. Хотелось бы, чтобы это был не последний шаг к обеспечению достойной жизни пенсионеров, чтобы государство изыскало возможность еще больше повысить их благосостояние и гарантировать не только минимальный прожиточный минимум.

Также к улучшению положения пенсионеров должна привести реализация новых положений Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» о валоризации величины расчетного капитала застрахованных лиц, исчисленного при оценке их пенсионных прав.

Но, несмотря на указанные положительные изменения, стоит отметить, что еще остаются проблемы, которые серьезно затрудняют волгоградцам реализацию своего права на пенсионное обеспечение в полном объеме.

Так, еще в 2006 году в Специальном докладе «О нарушениях права на пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц» была указана проблема невозможности включения периода военной службы, службы в органах внутренних дел в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в специальный трудовой стаж, учитываемый при определении права на досрочное назначение трудовой пенсии. В качестве примера можно привести случай с гражданином П. (вх.388 от 03.05.2005г. и вх.56 от 20.01.2009г.), чей страховой стаж составляет 25 лет 10 месяцев, из которых он более 13 лет проработал в районах Крайнего Севера, а помимо этого еще 5 лет прослужил в органах внутренних дел также в районах Крайнего Севера.

Государственное учреждение – Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области отказывает П. в определении права на назначение досрочной пенсии по старости в связи с работой в районах Крайнего Севера. Такое решение мотивируется тем, что в специальный трудовой стаж, определяющий право на досрочное назначение пенсии, засчитываются только периоды «работы», а не периоды «службы». Служба в армии или органах внутренних дел в районах Крайнего Севера, хотя она и включается в страховой стаж, не засчитывается в специальный стаж для определения права на досрочную пенсию, поскольку это не предусмотрено законодательством.

Действительно, согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», трудовая пенсия назначается досрочно мужчинам по достижении 55 лет, если они «проработали» не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера. Такая формулировка не позволяет включить в этот стаж периоды службы. При этом следует учесть, что в силу отсутствия необходимой выслуги лет П. не претендует на назначение ему пенсии в соответствии с законодательством о военных пенсиях[20] .

Пять лет службы в особых климатических условиях в случае П. не влияют на уровень его пенсионного обеспечения в той степени, в какой они имели бы значение при назначении военной пенсии военнослужащим, имеющим необходимую выслугу лет, или трудовой пенсии лицам, работавшим в районах Крайнего Севера. Получается следующая ситуация. Если бы П. остался на военной службе и получил право на военную пенсию, то указанные 5 лет учитывались бы при определении его льготы на пенсионное обеспечение по законодательству о военных пенсиях. Если бы в этот же период он не служил, а работал вне силовых структур, но тоже в районе Крайнего Севера, то и тогда бы он учитывался бы для льготного пенсионного обеспечения. Но так как П. уволился с военной службы до получения права на льготную военную пенсию, то эти 5 лет службы не будут иметь никакого значения при определении его права на льготы в получении трудовой пенсии.

Убежден, что различия в пенсионных правах граждан, осуществлявших трудовую и служебную деятельность в одинаковых условиях, в том числе климатических, не имеют объективного и разумного оправдания, так как военная служба, служба в отдельных государственных структурах все же, по своей сути, являются особым видом трудовой деятельности. Эти ограничения не способствуют укреплению правовых гарантий пенсионных прав граждан, ранее проходивших военную или иную службу, и являются, фактически, дискриминацией военной или иной службы, как особого вида трудовой деятельности. На недопустимость различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных условиях, указывал и Конституционный Суд Российской Федерации[21] .

Поэтому к Председателю Правительства Российской Федерации направлялось обращение с просьбой рассмотреть данный вопрос и принять меры по устранению указанных различий, в том числе, инициируя рассмотрение вопроса о внесении соответствующих изменений в федеральное законодательство. Департамент кадрового обеспечения Управления организации прохождения службы Министерства внутренних дел Российской Федерации, которому поручалось изучить поднятую проблему, вместо формулирования предложений по ее устранению, направил в наш адрес ответ о том, что восстановить права П. и оказавшихся в аналогичной ситуации граждан можно только путем внесения изменений в законодательство[22] . Но о сделанных или планируемых реальных шагах в этом направлении не сообщалось. Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области принимаются дополнительные усилия по разрешению ситуации.

Другая проблема для многих пенсионеров – это получение документов, необходимых для подтверждения своего права на досрочное назначение трудовой пенсии или для установления обстоятельств, от которых зависит ее размер. Например, отдельные работники ОАО «Калачевская РЭБ флота» (вх.541 от 16.04.2009г.) столкнулись с трудностями в подтверждении права на досрочное назначение трудовой пенсии в силу того, что кадровые службы предприятия в 1990-х годах не уделяли достаточного внимания правильному оформлению документов, отражающих характер и условия работы своих сотрудников. В итоге люди смогли доказать свое право на досрочное назначение трудовых пенсий только в судебном порядке, предоставив в качестве доказательств вместо документов свидетельские показания работников кадровых служб, а также граждан, с которыми они вместе работали.

В этом же ряду большое количество жалоб на невозможность получения архивных справок о заработной плате за 60 месяцев вследствие того, что не сохранились архивы предприятий, прекративших свою деятельность в
1990-х годах. В других случаях архивы сохранились, но находятся у организаций, которые не являются их правопреемниками и не могут выдавать на основании архивных документов какие-либо справки для реализации права на пенсионное обеспечение. Уполномоченный по правам человека оказывает гражданам помощь в реализации их прав, но, к сожалению, не во всех таких случаях имеется возможность добиться получения необходимых архивных сведений.

В связи с этим отметим, что легче данную проблему предотвратить, чем пытаться разрешить ее последствия. Работодатели должны ответственно подходить к исполнению своих обязанностей по ведению и хранению первичной документации, отражающей факт и условия трудовой деятельности людей, а государство должно обеспечить исполнение соответствующих нормативных актов.

Остался нерешенным вопрос о предоставлении женам умерших военных пенсионеров права на получение части пенсии, не выплаченной их бывшим мужьям своевременно в 1995 – 1998 годах. Напомню суть проблемы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 декабря 1994 года Министру обороны Российской Федерации предоставили право устанавливать военнослужащим, кроме служащих по призыву, оклады по воинской должности с увеличением на 25 процентов за службу в Вооруженных Силах Российской Федерации. Министр обороны Российской Федерации таким правом воспользовался и повысил оклады по воинской должности, установив одновременно при этом, что данное увеличение не должно вести к росту пенсий бывших военнослужащих. Хотя согласно действовавшей в то время редакции статьи 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей» такое исключение было неправомерно, это положение действовало с
01 января 1995 года по 28 февраля 1998 года.

Лишь 18 октября 2007 года, то есть через 9,5 лет, после многочисленных положительных для военных пенсионеров судебных разбирательств указом Президента Российской Федерации №1373с была фактически признана задолженность перед военными пенсионерами. Но выплачивать ее стали не как часть пенсии, а как единовременную надбавку, которая приравнивалась как раз к невыплаченной доли пенсии. У самих пенсионеров, которые еще в судебном порядке не восстановили свои права, проблем с получением этих денег не возникло. Но многие военные пенсионеры за это время уже умерли, так и не получив невыплаченной своевременно части пенсии. А пережившие их жены права на получение хотя бы доли невыплаченной мужьям при их жизни пенсии не имеют. Ведь придание данной выплате формы самостоятельной надбавки к пенсии исключало возможность получения ее в порядке наследования.

Между тем, если бы пенсия военным пенсионерам в период с 1995 по 1998 годы выплачивалась в полном соответствии с действовавшим в то время законодательством, то указанные денежные средства признавались бы совместной собственностью пенсионера и его супруги. Поэтому представляется справедливым осуществить выплату женам умерших военных пенсионеров если не всей, то хотя бы половины единовременной доплаты. Для этого надо включить этих вдов военных пенсионеров в число лиц, имеющих право на получение предусмотренной указом Президента Российской Федерации от
18 октября 2007 года №1373с единовременной надбавки или ее части.

Все вышеуказанное свидетельствует о том, что, несмотря на принимаемые государством меры, направленные на повышение уровня жизни пенсионеров, остается еще много проблем в данной сфере, которые требуют внимание законодательной и исполнительной власти.

2.3. Практика реализации права на социальную поддержку.

Условно все обращения граждан по вопросам социальной поддержки можно разделить на три группы.

Первая из них – это пожелания граждан об установлении или восстановлении ранее отмененных мер социальной поддержки. Наиболее часто волгоградцы писали о несогласии с решением об отмене бесплатного предоставления автомобиля в качестве средства реабилитации инвалидам, способность к передвижению которых ограничена. Напомню, что Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ внес изменения в ряд нормативно-правовых актов, признав утратившими силу нормы о праве инвалидов на получение бесплатного автомобиля. В дальнейшем указом Президента Российской Федерации от 06 мая 2008 года №685 было предусмотрено предоставление бесплатного автомобиля или денежной компенсации взамен него инвалидам, чья нуждаемость в этом средстве реабилитации была установлена, и которые встали на соответствующий учет до 01 января
2005 года.

Между тем, многие инвалиды, в том числе и инвалиды Великой Отечественной войны, сообщают, что на 01 января 2005 года они были по состоянию здоровья нуждающимися в таком средстве реабилитации, как автотранспорт, но по объективным причинам не могли встать на соответствующий учет. Жительница г. Михайловки С. (вх.263 от 17.02.2009г.), которая принимала участие в войне под г. Сталинградом, на Курской дуге, в Прибалтике, а также в войне с Японией, сообщает, что не смогла своевременно пройти необходимую регистрацию для получения автомобиля по причине длительного нахождения в больницах, где решался вопрос о возможной ампутации ног.

Проживающий в селе Лемешкино Руднянского района инвалид Великой Отечественной войны гражданин Х. (вх.422 от 16.03.2009г.) сообщает, что его никто в 2004 году не уведомлял о необходимости решить вопрос о праве на автомобиль, пройти обследование на предмет установления нуждаемости в нем и встать на соответствующий учет до 01 января 2005 года, так как в дальнейшем такой возможности не будет. Между тем Федеральный закон от
22 августа 2004 года №122-ФЗ, вносивший соответствующие изменения, был официально опубликован 30 августа 2004 года, и имелось время для того, чтобы предупредить нуждающихся в транспортном средстве инвалидов о будущих переменах, а также о действиях, которые нужно совершить для реализации в дальнейшем права на получение автомобиля.

Участница Великой Отечественной войны, инвалид второй группы Г. (вх.268 от 18.02.2009г.) смогла пройти медицинское обследование, необходимое для направления документов в орган медико-социальной экспертизы, который определял нуждаемость инвалида в транспорте, только в конце декабря 2004 года. Передать документы на рассмотрение в органы медико-социальной экспертизы она не успела.

Ветеран Великой Отечественной войны гражданин Л. (вх.1151 от 06.10.2009г.) указывает, что никто ему не сообщал об ограничении срока для постановки на учет нуждающихся в автомобиле, а также не разъяснял порядок решения этого вопроса.

В преамбуле Федерального закона «О ветеранах» определены цели установления правовых гарантий социальной защиты ветеранов, среди которых и обеспечение их активного образа жизни. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» также провозглашает своей целью обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических и других прав и свобод. С точки зрения достижения указанных целей представляется не имеющим значение время возникновения у инвалида обстоятельств, вследствие которых он признан нуждающимся в специальном транспортном средстве, как в средстве реабилитации, а также дата постановки его на соответствующий учет.

Кроме того, несправедливо обеспечивать автомобилем одних инвалидов и отказывать в этом другим только потому, что у одних необходимость в транспортном средстве возникла раньше определенной даты, а у других позже.

Как показывает практика, отмена права на бесплатное получение такого средства реабилитации, как транспортное средство, серьезно ухудшило положение многих инвалидов. Замена этого права ежемесячной денежной выплатой в действительности не является полноценной компенсацией, так как возможность приобрести на эти средства автомобиль отсутствует.

Поэтому предлагается предоставлять специальные транспортные средства инвалидам независимо от того, были ли они поставлены до 01 января 2005 года на соответствующий учет в органах социальной защиты населения субъектов Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обращался к Президенту Российской Федерации с предложением восстановить право инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны из числа лиц, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, на бесплатный автомобиль, как средство реабилитации.

Также к Уполномоченному поступали жалобы на отказ органов социальной защиты в замене автомобиля, ранее выданного инвалидам войны, в связи с истечением срока эксплуатации. Такие отказы мотивировались тем, что заявители не встали на соответствующий учет нуждающихся в автомобиле до 01 января 2005 года[23] . Однако еще в 2007 году Конституционный Суд Российской Федерации, определяя конституционно-правовой смысл соответствующих положений Федерального закона от
22 августа 2004 года №122-ФЗ и Федерального закона «О ветеранах», указал, что они не могут рассматриваться как исключающие обязанность Российской Федерации обеспечить инвалидам Великой Отечественной войны – при наличии установленных до 01 января 2005 года соответствующих медицинских показаний – как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, бесплатную замену транспортного средства по истечении семи лет его эксплуатации, если оно было получено до 01 января 2005 года в качестве технического средства реабилитации, либо установить адекватную денежную компенсацию данной льготы[24] .

Органам социальной защиты населения было известно о такой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, но она расценивалась ими как обращенная к федеральному законодателю и дающая возможность заменить право на бесплатный автомобиль денежной компенсацией, но не имеющая отношение к органам исполнительной власти, непосредственно исполняющим федеральные законы[25] .

Но на сегодняшний день не предусмотрена денежная компенсация права инвалидов на замену автомобиля, полученного в качестве средства реабилитации до 01 января 2005 года и эксплуатируемого более семи лет.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что выявленный им конституционно-правовой смысл положений указанных нормативных актов является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике[26] .
То есть органы исполнительной власти, применяя нормы права, которым дано конституционно-правовое толкование указанным судом, обязаны его учитывать. Кроме того, позиция органов социальной защиты населения приводит к нарушению статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которой решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, в том числе, и путем принятия дополнительных правовых актов федеральным законодателем.

В связи с этим полагал бы возможным рекомендовать органам исполнительной власти Российской Федерации и Волгоградской области обеспечить реализацию гражданами, указанными Конституционным Судом Российской Федерации, права на замену бесплатного автомобиля.

Продолжают поступать заявления инвалидов, в которых они высказывают несогласие со статьей 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов», согласно которой скидка на оплату жилого помещения предоставляется данной категории льготников только в случае, если они проживают в домах государственного или муниципального жилищного фонда. В связи с этим все инвалиды, проживающие в жилых помещениях, принадлежащих им на праве частной собственности, подобной льготы не имеют. Представляется, что установление такого различия между инвалидами не обосновано объективными причинами. Ведь смысл этой нормы в оказании социальной поддержки человеку, нуждающемуся в ней вследствие состояния здоровья. Поэтому считаю возможным установить, что право на скидку по оплате жилого помещения имеют все инвалиды, независимо от принадлежности занимаемого ими жилого помещения. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов».

Еще одна ситуация, которая требует, по нашему мнению, изменений в действующее областное законодательство. Согласно части 2 пункта 2 статьи 1 Закона Волгоградской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области» право на возмещение расходов по оплате жилья, его электроосвещения и отопления предоставляется лицам, проработавшим в должности педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области не менее десяти лет, вышедшим на пенсию с указанных должностей и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). В результате указанной нормы педагогические работники – пенсионеры, всю жизнь проработавшие в сельской местности, но в других регионах и пользовавшиеся там после выхода на пенсию льготой по оплате жилья, при переезде в Волгоградскую область аналогичной меры социальной поддержки не получают, так как в соответствии с областным законом право на нее имеют только те, кто работал в Волгоградской области и именно в нашей области вышел на пенсию.

Например, гражданка Ч. (вх.157 от 05.02.2009г.), работавшая педагогом в сельской местности 40 лет и вышедшая на пенсию в Ростовской области, получала по прежнему месту жительства льготы, аналогичные тем, которые она получала до увольнения. После переезда на постоянное место жительства по состоянию здоровья к детям в Волгоградскую область в р.п. Чернышковский, Ч. не смогла получить меры социальной поддержки по оплате жилья именно потому, что вся ее трудовая деятельность прошла в соседнем регионе.

Такое положение считаю несправедливым. Предоставление педагогическим работникам – пенсионерам названной выше льготы связано с особой оценкой их труда, его значимости для общества. Представляется затруднительным сказать, почему работа на должности учителя в сельской школе в Ростовской области менее значима, чем аналогичная работа в Волгоградской области. Ведь оба региона входят в состав единого
государства – Российской Федерации. Поэтому проведение различий в зависимости от того, в каком регионе проходила трудовая деятельность педагогического работника, где он вышел на пенсию, вряд ли найдет разумное объяснение. Кроме того, необходимо учитывать, что ранее аналогичная льгота по оплате жилья педагогическим работникам – пенсионерам предоставлялась независимо от того, в каком регионе они живут. Главным было одно условие – местом жительства должна быть сельская местность или рабочий поселок.

В целях повышения уровня социальной защищенности пенсионеров-педагогов и должной оценки их трудовых заслуг желательно указанное выше ограничение устранить.

Вторая группа заявлений – сообщения о нарушении прав волгоградцев при исполнении действующего законодательства, регулирующего вопросы социальной защиты населения. Самое большое количество обращений из этой группы связано с изменением в Волгоградской области порядка предоставления льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Законом Волгоградской области «О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан» от 10 июля 2008 года №1735-ОД определялось, что меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются в форме ежемесячной денежной выплаты.

Со второй половины 2009 года стали поступать жалобы льготников на производимый органами социальной защиты населения перерасчет ранее назначенных выплат, вследствие которого они фактически лишились на несколько месяцев какой-либо поддержки государства в оплате жилья, что для многих из них стало неожиданным и серьезным бременем.

При анализе сложившейся ситуации, полученных заявителями ответов органов социальной защиты населения были определены ее причины. Указанный выше Закон Волгоградской области от 10 июля 2008 года
№1735-ОД лишь определял форму оказания мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям «федеральных» льготников в виде ежемесячной денежной выплаты. Однако величина этих льгот устанавливалась федеральными законами и зависела от фактического размера платы за жилье .

Но при расчете федеральным льготникам ежемесячной денежной выплаты для компенсации части расходов за жилое помещение и коммунальные услуги, в соответствии с постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 26 ноября 2008 года № 1621, принимались во внимание иные параметры: величина общей площади жилого помещения и областной стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья в месяц .
Это приводило к начислению сумм, превышающих размер федеральной льготы. При этом в постановлении не было нормы, позволяющей учитывать суммы, излишне полученные льготниками сверх предусмотренного федеральным законодательством объема мер социальной поддержки, в зачет ежемесячных денежных выплат за последующие месяцы. Кроме того, сами льготники не были предупреждены о возможности такого зачета.

Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от
28 июля 2009 года № 857 порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья был изменен. Впервые было предусмотрено, что ежемесячная денежная выплата назначается гражданам индивидуально «…в виде авансовых сумм … ». Было также определено, что «…в случае если расчетная сумма ежемесячных денежных выплат на оплату жилищно-коммунальных услуг больше объёма мер социальной поддержки, установленного действующим федеральным законодательством, граждане обязаны в течение десяти дней известить об этом территориальное управление УСЗН … ».

Одновременно установили, что «…суммы, излишне полученные сверх объёма мер социальной поддержки, установленного действующим законодательством, учитываются гражданам в зачет осуществления последующей выплаты ежемесячных денежных выплат на оплату жилищно-коммунальных услуг… ».

Данные изменения стали действовать с 15 августа 2009 года. Однако органы социальной защиты населения применяют эти положения и в отношении выплат, полученных льготниками в период с января по июль
2009 года, неправомерно придав нормативному акту обратную силу, чем ухудшили положение значительного числа граждан Волгоградской области. Между тем, ежемесячные денежные выплаты, полученные льготниками за период до 15 августа 2009 года, в силу положений пункта 3 статьи 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации не могут быть пересчитаны.

Представляется, что разрешению данного вопроса в соответствии с законодательством могут способствовать органы прокуратуры. Районные прокуроры стали подавать в суды исковые заявления в защиту прав граждан, которым неправомерно были произведены перерасчеты и фактически прекращена выплата ежемесячных денежных выплат. Одновременно прокуратурой Волгоградской области объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона начальнику Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области[27] . Однако, к сожалению, практика работы органов социальной защиты населения в этом вопросе не меняется, что порождает новые обращения в адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области. Считаем, что для устранения данного нарушения Управлению социальной защиты населения Администрации Волгоградской области и его территориальным органам следует прекратить перерасчет ежемесячных денежных выплат, выплаченных в период до
15 августа 2009 года.

Помимо этого хотелось бы остановиться еще на двух моментах, касающихся постановления Главы Администрации Волгоградской области от 26 ноября 2008 года № 1621 в действующей на сегодняшний день редакции. Во-первых, указанное постановление допускает перерасчет полученных после 15 августа 2009 года ежемесячных денежных и учет их части в зачет будущих месяцев. Однако производится этот перерасчет таким образом, что в итоге люди в течение длительного времени вообще не получают никакой денежной помощи. Считаю, что полное прекращение выплат недопустимо. В данной ситуации следовало бы предусмотреть лишь их уменьшение, например, до 70% от размера льготы, на которую льготник имеет право по федеральному законодательству. Это позволило бы предотвратить негативные социальные последствия и избежать столь сильной конфронтации между льготниками и органами исполнительной власти Волгоградской области.

Во-вторых, вызывает сомнение правильность положения о возложении на льготника обязанности извещать территориальное управление социальной защиты населения о том, что расчётная сумма ежемесячной денежной выплаты превысила объём мер социальной поддержки, установленный действующим федеральным законодательством. Это вводит, по мнению Уполномоченного, для граждан дополнительные обременения, обязывая их отслеживать соответствие размеров указанной выше выплаты объёму мер социальной поддержки, установленному действующим федеральным законодательством. Для многих льготников, не обладающих специальными познаниями, подобная задача явно непосильна, что может повлечь за собой ущемление их прав. Обязанность эту надо возложить только на органы социальной защиты населения, у которых есть для ее исполнения соответствующие ресурсы.

Реализация данных предложений требует внесения соответствующих изменений в постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26 ноября 2008 года № 1621 «О предоставлении отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг за счёт средств федерального бюджета».

В 2009 году вновь поднимался вопрос об ответственности государства за издание и применение в нарушение Конституции Российской Федерации законов, влекущих отмену принадлежавших ранее гражданам субъективных прав. Приведем конкретный пример. К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступило обращение Волгоградской областной правозащитной общественной организации родителей военнослужащих «Материнское право» (вх.850 от 10.07.2009г.) о ежемесячных денежных выплатах женам и родителям военнослужащих, погибших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите Родины или при исполнении иных обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте. Некоторые из них до 01 января 2005 года пользовались «натуральными» льготами участников Великой Отечественной войны из числа военнослужащих.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ заменил с 01 января 2005 года часть льгот, предоставлявшихся по Федеральному закону
«О ветеранах» участникам Великой Отечественной войны, ежемесячной денежной выплатой в размере 2 000 рублей (в дальнейшем указанная сумма индексировались). Однако органы Пенсионного фонда Российской Федерации стали назначать женам и родителям погибших военнослужащих, ранее пользовавшимся льготами участника Великой Отечественной войны, выплату в размере 600 рублей.

Проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Определением от 04 апреля 2007 года
№331-О-П суд указал, что ежемесячная денежная выплата женам погибших военнослужащих, у которых до 01 января 2005 года возникло право на льготы, предусмотренные для участников Великой Отечественной войны, размер ежемесячной денежной выплаты не может быть ниже размера выплаты, назначаемой участникам Великой Отечественной войны.

На основании данного определения жены и родители погибших военнослужащих обращались в судебные инстанции для получения той части ежемесячной денежной выплаты, которая им не выплачивалась с 01 января 2005 года по 04 апреля 2007 года. Сформировалась положительная для граждан судебная практика восстановления их прав.

Однако в июне 2009 года Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области направляет по этой ситуации письмо в Волгоградский областной суд. По результатам его рассмотрения председатель Волгоградского областного суда дает ответ от 03 июля 2009 года №01-13/38 о том, что всем судьям Волгоградской области даны соответствующие разъяснения. Указывалось, что величина ежемесячной денежной выплаты родителям и женам военнослужащих может быть установлена не ниже размера данной выплаты, назначаемой участникам Великой Отечественной войны, только с 04 апреля 2007 года, то есть с момента провозглашения определения Конституционного Суда Российской Федерации.

В ответе на обращение Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области заместитель председателя Волгоградского областного суда сообщил, что эта позиция не обязательна для судей, тем не менее, с этого момента практика рассмотрения требований жен и родителей погибших военнослужащих кардинально изменилась.

Суды стали отказывать родителям и женам погибших военнослужащих в удовлетворении заявляемых требований, а ранее принятые положительные решения стали отменяться вышестоящими инстанциями. При этом ими указывается, что решение Конституционного Суда Российской Федерации вступает в силу с момента его провозглашения, и выявленный определением Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовой смысл законоположений распространяется только на будущее время.

В то же время стоит отметить следующее. Юридическая сила решений Конституционного Суда Российской Федерации определяется частями 1 и 3 статьи 79 и частью 1 статьи 100 Федерального конституционного закона
«О Конституционном Суде Российской Федерации». Необходимо учитывать конституционно-правовое толкование названных норм, данное Конституционным Судом Российской Федерации в ряде своих решений[28] .

Из них следует, что определение Конституционного Суда Российской Федерации от 04 апреля 2007 года №331-О-Р относится к категории тех актов Конституционного Суда Российской Федерации, которыми подтверждается соответствие оспариваемой правовой нормы Конституции Российской Федерации только в данном этим судом истолковании, исключающем любое иное неконституционное толкование. Такого рода акты Конституционного Суда Российской Федерации могут быть основанием для пересмотра решений, основанных на неконституционной интерпретации оспариваемого закона, даже если они приняты до того, как Конституционный Суд Российской Федерации дал свое толкование закону. То есть они обладают «обратной силой».

Основанные на неконституционном истолковании закона решения судебных и несудебных органов по делам лиц, чьи жалобы рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации с вынесением указанного определения, подлежат отмене независимо от каких-либо обстоятельств. Аналогичные решения в отношении лиц, не обращавшихся в Конституционный суд Российской Федерации, могут быть пересмотрены компетентными органами в рамках предусмотренных отраслевым законодательством процедур, если эти решения не вступили в силу или вступили в силу, но не исполнены или исполнены частично. При этом решения несудебных органов могут быть пересмотрены в судебном порядке.

Отказ в таком пересмотре будет означать, что суд или иной орган, в который гражданин обратился с соответствующим заявлением, фактически настаивает на таком истолковании акта, который придает ему не соответствующий Конституции Российской Федерации смысл.

Однако, по имеющейся у Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области информации, в итоге судебная практика складывается не в пользу граждан. Такое положение создает ситуацию, когда государству, его учреждениям выгодно применять действующее законодательство в нарушение положений Конституции Российской Федерации о недопустимости отмены субъективных прав граждан, так как это позволяет до определенного момента, в нашем случае до рассмотрения этого вопроса Конституционным Судом Российской Федерации, осуществлять экономию бюджетных средств.
В силу сложившейся судебной практики по подобным вопросам, на возврат неполученной части денежных выплат может претендовать только лицо, подавшее заявление в Конституционный Суд Российской Федерации. А другие граждане, чьи права также были нарушены, вынуждены довольствоваться только тем, что в дальнейшем соответствующие выплаты им будут осуществляться в полном объеме. Это приводит лишь к снижению авторитета государства в глазах граждан. Представляется, что позиция государственных органов и учреждений в этом вопросе должна поменяться.

К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступило обращение гражданки П. (вх.1299 от 17.11.2009г.). Из заявления следовало, что в 2006 году у нее родился первый ребенок. Ребенок родился мертвым. Отделом ЗАГС администрации Красноармейского района
г. Волгограда была выдана справка о рождении ребенка. В 2008 году у заявительницы родился второй ребенок. На этом основании она обратилась в органы Пенсионного фонда Российской Федерации по вопросу выдачи государственного сертификата на материнский капитал. Органами Пенсионного фонда Российской Федерации ей в этом было отказано. Первоначально ей сообщили, в качестве причины отказа, что вместе с заявлением о выдаче государственного сертификата на материнский капитал представляется документ, подтверждающий рождение (усыновление) детей, то есть свидетельство о рождении ребенка установленной формы. Дополнительно указывалось, что лица, получаюшие сертификат на материнский капитал, подлежат учету в федеральном регистре лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. В этом регистре должны быть указаны реквизиты свидетельств о рождении детей. Кроме того реквизиты свидетельств о рождении необходимо указывать в заявлении о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. Отсутствие свидетельства о рождении первого ребенка П., по мнению ГУ – Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области, означает отсутствие у нее права на дополнительные меры государственной поддержки[29] .

Представляется, что при принятии решения по данному вопросу не были учтены следующие обстоятельства.

Во-первых, Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» предусматривает удостоверение факта государственной регистрации акта гражданского состояния как свидетельством, так и иными документами. Это следует из буквального толкования пункта 4 статьи 6 указанного закона, согласно которому предусмотрены как свидетельства, так и иные документы, подтверждающие факты государственной регистрации актов гражданского состояния. Государственная регистрация рождения ребенка удостоверяется свидетельством о рождении (статья 23). Однако государственная регистрация рождения ребенка, родившегося мертвым, осуществляется в особом порядке, урегулированном специальными нормами, содержащимися в пункте 1 статьи 20 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», согласно которому «свидетельство о рождении ребенка, родившегося мертвым, не выдается. По просьбе родителей (одного из родителей) выдается документ, подтверждающий факт государственной регистрации рождения мертвого ребенка ». Согласно пункту 4 статьи 6 названного закона и постановлению Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 года №1274 таким документом является только справка о рождении, выдаваемая органом записи актов гражданского состояния. Следовательно, имеющаяся у П. справка является единственным документом, которым в соответствии с законодательством может подтверждаться факт государственной регистрации рождения ребенка, родившегося мертвым.

Во-вторых, перечень лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, предусмотрен статьей 3 Федерального закона
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29 декабря 2006 года №256-ФЗ. В соответствии с ней право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации, у женщин – граждан Российской Федерации, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года. При возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки не учитываются дети, в отношении которых лицо было лишено родительских прав или в отношении которых было отменено усыновление, а также усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц.

Таким образом, тот факт, что первый ребенок родился мертвым, не исключает признание за П. права на дополнительные меры государственной поддержки. В данном случае значимым для получения сертификата является факт рождения ребенка, а не его состояние.

Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» не содержит норм, согласно которым право на дополнительные меры государственной поддержки возникает с момента внесения информации о человеке в специальный федеральный регистр. Более того, как следует из текста федерального закона, именно с момента рождения второго ребенка у П. возникло право на дополнительные меры государственной поддержки.

Кроме того, пункт 6 статьи 5 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» не предусматривает такого основания для отказа в удовлетворении заявления о выдаче сертификата, как невозможность внесения информации о лице, имеющем право на дополнительные меры государственной поддержки, в федеральный регистр.

Пункт 5 Правил подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года №873, предусматривает приложение к заявлению о выдаче сертификата документов, подтверждающих рождение детей (без указания конкретного наименования этого документа). Как указывалось выше, при рождении ребенка мертвым таковым документом является не свидетельство, а справка органа записи актов гражданского состояния.

При таких условиях отказ в выдаче П. сертификата на материнский капитал обусловлен не отсутствием у нее права на дополнительные меры государственной поддержки, а трудностями, возникающими в деятельности органов Пенсионного фонда Российской Федерации при ведении соответствующего федерального регистра, что является нарушением ее социальных прав.

В связи с изложенным Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области направил обращения в Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области и Пенсионный фонд Российской Федерации с предложением повторно рассмотреть вопрос о выдаче П. сертификата на материнский капитал. Однако положительного результата получить не удалось.

Региональное отделение Пенсионного фонда Российской Федерации продолжает настаивать на том, что единственным документом о рождении ребенка в данном случае является свидетельство, обосновывая это необходимостью внесения соответствующих данных в федеральный регистр. Также ими было указано, что из смысла Федерального закона
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» право на эти меры поддержки возникает только в случае рождения второго ребенка, «при наличии в живых, на момент обращения, первого ребенка и второго рожденного »[30] . Но указанные в письме правовые нормы, не давали оснований для такого вывода.

Если принять эту позицию и исходить из того, что в данном случае приоритет имеют нормы, определяющие порядок ведения федерального регистра лиц, имеющих право на сертификат, то в этом случае мать второго ребенка смогла бы его получить, даже если первый ребенок умер на восьмой день жизни или позже, так как особый порядок регистрации рождения ребенка без выдачи свидетельства о рождении (с заменой его соответствующей справкой) предусмотрен только при рождении ребенка мертвым или в случае его смерти на первой неделе жизни. В иных случаях выдается свидетельство о рождении. Необходимость при оформлении права на материнский капитал предоставлять документы, подтверждающие факт наличия в живых первого ребенка при рождении второго, не предусмотрена. Возникает вопрос: какая же разница между матерью, первый ребенок которой умер на восьмой день жизни, и матерью, родившей мертвого ребенка, или ребенок которой умер в течение первых семи дней жизни.

Пенсионный фонд Российской Федерации поддержал позицию своего областного отделения, указав, что применительно к Федеральному закону
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» документом, подтверждающим рождение первого ребенка, может быть только свидетельство о рождении. Однако положения законодательства, которые бы содержали специальную норму, предусматривающую прямо или косвенно такое исключение, названы не были.

Прогнозируя подобное решение, Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области, одновременно с направлением писем в органы Пенсионного фонда Российской Федерации, обратился в Государственную Думу Российской Федерации, а также в Правительство Российской Федерации, обладающее правом законодательной инициативы. Было предложено изменить нормы законодательства о порядке ведения федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, чтобы устранить возникшие препятствия для внесения в него данных о П. и иных лиц, имеющих право на материнский капитал, но оказавшихся в аналогичной ситуации. В частности:

1) внести изменения в подпункт 8 пункта 2 статьи 4 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и предусмотреть возможность внесения в федеральный регистр, в качестве информации о детях, реквизитов не только свидетельства о рождении, но и справки о рождении ребенка, выданной органами записи актов гражданского состояния. Также предлагалось установить, что в случае рождения ребенка мертвым не нужно вносить в указанный федеральный регистр данные о его имени и отчестве, так как согласно пункту 3 статьи 22 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» сведения об имени и отчестве такого ребенка в запись акта о рождении не вносятся;

2) внести изменения в утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года №873 форму заявления о выдаче государственного сертификата на материнский капитал и предусмотреть возможность внесения в пункт 14 «Сведения о детях» реквизитов справки о рождении ребенка, родившегося мертвым, выданной органами записи актов гражданского состояния, а также исключить необходимость указывать имя и отчество мертворожденного ребенка.

В целом ситуацию с П. можно охарактеризовать следующим образом. Государство отказалось исполнять взятые на себя обязательства не по причине отсутствия у нее права на дополнительные меры государственной поддержки, а в связи с трудностями, возникающими при ведении специального федерального регистра у органов Пенсионного фонда Российской Федерации (то есть во внутренней работе государственного фонда), вызванными несовершенством законодательства, что является нарушением ее социальных прав.

Также хотелось обратить внимание еще на один случай, связанный с отказом Фонда социального страхования Российской Федерации в назначении страховых выплат нетрудоспособным иждивенцам умершего лица, у которого было профессиональное заболевание и которое во время жизни получало соответствующие страховые выплаты. Именно в связи с такой ситуацией обратилась к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области гражданка Па. (вх.845 от 09.07.2009г.). 20 ноября 1972 года мужу заявительницы установили профессиональное заболевание. В связи с этим ему при вступлении в силу Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», назначались и выплачивались страховые выплаты. 21 января 2009 года он умер.

В апреле 2009 года заявительница направила заявление в
ГУ – Волгоградское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации о назначении ей выплат в связи со смертью мужа. При этом необходимо отметить, что согласно справке от 07 апреля 2009 года исх.№43 о причине смерти инвалида, выданной филиалом №4 ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области», была выявлена этиопатогенетическая связь между профессиональным заболеванием и причиной смерти мужа Па.

Но заявительнице отказали в производстве выплат. Такое решение мотивировано тем, что страховой случай произошел у ее мужа 20 ноября
1972 года, в связи с чем он и получал страховые выплаты. По мнению Фонда социального страхования, смерть его в январе 2009 года не может расцениваться как страховой случай, поскольку право на страховое обеспечение было реализовано мужем заявительницы самостоятельно, а также потому, что он умер через 37 лет после выявления профессионального заболевания. При этом указывалось на положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Иных аргументов, послуживших основанием для отказа, не указывалось. Аналогичная позиция была занята Волгоградским отделением Фонда социального страхования Российской Федерации при обращении Уполномоченного по правам человека с просьбой пересмотреть свое решение[31] .

Между тем Уполномоченный обращал внимание на то, что Конституционный Суд Российской Федерации, определяя конституционно-правовой смысл пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», указал, что в системе действующего правового регулирования эта норма не может рассматриваться как препятствующая признанию за нетрудоспособными лицами, находившимися на иждивении умершего лица, права на получение ежемесячных страховых выплат в случае смерти данного лица от профессионального заболевания, если страховое обеспечение по нормам названного федерального закона предоставлялось самому застрахованному при жизни.

Конституционный Суд Российской Федерации установил, что в существующей правоприменительной практике делается вывод о том, что Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» не рассматривает смерть застрахованного, наступившую вследствие профессионального заболевания после прекращения исполнения им трудовых обязанностей, как самостоятельный страховой случай, влекущий возникновение обязательства по социальному обеспечению нетрудоспособных иждивенцев умершего застрахованного лица в порядке обязательного социального страхования.

В то же время Конституционный Суд Российской Федерации указал, что из пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» следует, что нетрудоспособные иждивенцы застрахованного лица имеют право на получение страховых выплат в результате наступления страхового случая. Смерть лица, застрахованного от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которая является следствием выполнения им как застрахованным лицом своих трудовых обязанностей, должна в любом случае рассматриваться как основание возникновения у его нетрудоспособных иждивенцев права на получение страховых выплат. При этом данное право нетрудоспособных иждивенцев является производным от их статуса иждивенца , а не от права застрахованного лица на обеспечение по обязательному социальному страхованию, которое он реализовал при жизни.

В этом смысле несчастный случай на производстве и профессиональное заболевание представляют собой, по сути, идентичные события, следствием которых является повреждение здоровья, вызывающее смерть и порождающее обязанность страховщика предоставить обеспечение по обязательному социальному страхованию. Различия в данном случае касаются только степени профессионального риска: несчастный случай на производстве представляет собой прямое воздействие на организм человека в виде увечья или иного повреждения здоровья, а профессиональное заболевание - опосредованное воздействие вредных производственных факторов на здоровье человека. Однако одно лишь это обстоятельство не может служить надлежащим основанием для дифференциации правовых последствий, наступающих в случае смерти застрахованного лица от несчастного случая на производстве либо от профессионального заболевания. Поэтому как смерть застрахованного лица от несчастного случая на производстве, так и смерть от профессионального заболевания, обусловленные воздействием вредных производственных факторов на организм человека, должны порождать одинаковые правовые последствия для нетрудоспособных иждивенцев застрахованного лица и служить надлежащим основанием для возникновения у них права на получение ежемесячных страховых выплат.

С учетом изложенного представляется, что практика рассмотрения таких вопросов Фондом социального страхования Российской Федерации должна измениться, так как решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны для всех.

Третья группа обращений волгоградцев посвящена трудностям, с которыми им приходится сталкиваться при определении их принадлежности к категории граждан, для которой предусмотрены меры социальной поддержки. Наиболее часто с такими вопросами обращались те, кто был не согласен с решениями органов медико-социальной экспертизы об отказе в признании инвалидами. Эта проблема практически не изменилась за несколько лет с того времени, когда она впервые стала предметом внимания Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области. Продолжает поступать информация об отказах в признании инвалидами граждан, ранее признававшихся инвалидами, чье состояние здоровья не улучшилось, волгоградцам, кому рекомендовано пройти освидетельствование на предмет признания инвалидами не только районными поликлиниками, но и ведущими медицинскими учреждениями федерального уровня. Обычным мотивом отказа в данном случае является оценка последствий нарушения здоровья граждан как не влекущих существенного ограничения его жизнедеятельности. Также часто волгоградцы заявляют о необоснованном снижении группы инвалидности при очередном освидетельствовании. Как и ранее не принимается во внимание реально существующая ситуация в обществе, характеризуемая невозможностью трудоустройства отдельных граждан с имеющимися у них ограничениями по условиям труда в связи с состоянием здоровья, их нуждаемость в дорогостоящих лекарствах и другие обстоятельства. Поэтому вывод о необходимости изменения подхода к определению гражданина инвалидом, уже сделанный в 2005 году в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области «О нарушениях прав граждан с ограниченными возможностями, проживающих в Волгоградской области, при установлении им инвалидности», остается актуальным.

В общем можно отметить, что проблемы социальной защищенности населения остаются острыми. Это вызвано и невысоким уровнем доходов, и экономическим кризисом, в условиях которого даже незначительная государственная помощь позволяет волгоградцам сохранять приемлемый уровень жизни. Именно этим вызваны и жалобы о необходимости повышения уровня мер социальной поддержки, острая реакция людей на его уменьшение в каждом конкретном случае. Поэтому от государства требуется сохранение, а возможно и усиление уровня социальной защищенности населения, строгое соблюдение положений Конституции Российской Федерации и применение действующего законодательства с учетом прав человека, полная компенсация гражданам неполученного в результате применения законов в истолковании, противоречащем их конституционно-правовому смыслу, определяемому Конституционным Судом Российской Федерации.

2.4. Обеспечение жилищных прав волгоградцев.

В 2009 году наибольшее количество обращений волгоградцев было посвящено вопросам соблюдения права на жилище, что свидетельствует о значимости этой темы для людей.

По-прежнему продолжают поступать заявления граждан о невозможности оформить свои права на домовладения , которые зачастую были построены несколько десятков лет назад. Все это время заявители, а до них их родители, а иногда и более дальние родственники, жили в построенных домах. У них были домовые книги, они платили налоги, дома ставились на учет в органах технической инвентаризации, выдавались разрешения на подключения их к городским инженерным коммуникациям. Таким образом, государство фактически разрешало людям пользоваться землей, построенными на ней домами, несмотря на то, что права граждан на них никоим образом не оформлялись.

Более того, в судебных разбирательствах иногда выяснялось, что решение о закреплении земельных участков все же принималось, хотя и с серьезными для их владельцев ограничениями. Так, к заявлению гражданки К. (вх.54 от 20.01.2009г.) прилагалась архивная выписка из протокола №11 заседания исполкома Советского райсовета депутатов трудящихся г. Волгограда от
08 июня 1965 года. В протоколе отмечалось, что жители поселка Купоросный проживают на занимаемых земельных участках с 1943 года. Дома были возведены после войны на не отведенных для этого участках. Но в порядке исключения за ними были закреплены фактически занимаемые ими земельные участки, хотя и без права выдачи им документов (плана и договора застройки), с запретом на новое строительство и расширение существующих строений, их реконструкцию. Жители поселка подлежали исключению из списка самозахватчиков. Однако решением Советского районного суда г. Волгограда от 02 декабря 2008 года К. было отказано в признании права собственности на домовладение, а сам дом признан самовольной постройкой.

Первоначальная редакция статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации допускала возможность, при определенных условиях, признания судом права собственности на самовольную постройку за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке.
Но Федеральный закон от 30 июня 2006 года №63-ФЗ исключил такой вариант. Теперь право собственности на домовладение может оформить только тот, у кого уже имеются документы о праве собственности на дом, либо о праве на земельный участок. Те же, кто оказался в ситуации, аналогичной ситуации гражданки К., теперь в безвыходном положении. А предусмотренный ныне порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства не гарантирует того, что владельцем земли станет именно тот, кто в настоящее время фактически владеет домом[32] .

Представляется, что описанная выше ситуация должна стать предметом пристального внимания государства. Требуется ее всестороннее изучение с целью выработки решения, при котором указанные выше домовладения могли быть оформлены в собственность лицами, которые ими в настоящее время фактически владеют.

В 2009 году, как и в 2008 году, волгоградцы сообщали о препятствиях в реализации права на приватизацию жилых помещений в домах, ранее имевших статус общежития . Напомним, что в статье 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от
29 декабря 2004 года №189-ФЗ было установлено, что к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма. На основании этой нормы Верховным Судом Российской Федерации был сделан вывод о том, что указанные общежития утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, в том числе, и в вопросах приватизации[33] . Поэтому граждане стали приватизировать комнаты. Однако, надлежащей реализации людьми своих прав препятствовало Положение о передаче в собственность граждан в порядке приватизации жилых помещений муниципального жилищного фонда, занимаемых на основании договоров социального найма, и жилых помещений в муниципальных общежитиях, переданных в муниципальную собственность от государственных, муниципальных предприятий либо учреждений на территории городского округа Волгоград, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 20 июля 2007 года №49/1183 (далее по тексту – Положение…). Так в пункте 4 Положения… указывалось, что «до 1 марта 2010 г. бесплатной передаче в собственность граждан Российской Федерации в порядке приватизации подлежат:

…

жилые помещения в муниципальных общежитиях городского округа Волгоград, переданные в муниципальную собственность от государственных или муниципальных предприятий либо учреждений и предоставленные гражданам до 1 марта 2005 г. ;

… ».

Однако ни из статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года
№189-ОД «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», ни из статьи 2 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», а также из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации не следовало, что федеральное законодательство устанавливает ограничения права на приватизацию жилья в зависимости от даты его предоставления человеку. То есть Положение… устанавливало дополнительные ограничения права на приватизацию, которые не вытекали из федеральных законов, хотя согласно статье 217 Гражданского кодекса Российской Федерации приватизация государственного и муниципального имущества может регулироваться только федеральным законодательством.

Уполномоченный в мае 2009 года обратился в Волгоградскую городскую Думу с предложением внести соответствующие изменения в Положение… в целях обеспечения реализации права граждан на приватизацию комнат в бывших общежитиях. Однако каких-либо изменений принято не было. Волгоградская городская Дума уклонилась от самостоятельного принятия решения, направив рекомендации главе г. Волгограда о подготовке предложений по внесению изменений в Положение… для приведения его в соответствие с действующим законодательством[34] . Главой г. Волгограда сообщено, что Управлением по жилищной политике администрации Волгограда подготовлен проект соответствующего решения, который отправлен на согласование в структурные подразделения администрации Волгограда. Но дальше дело не пошло. Изменения в Положение… так и не приняты.

Так как рассмотрение указанного вопроса на муниципальном уровне затягивалось, Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области оказал Н. и Д. помощь в составлении заявления об оспаривании Положения… в указанной выше части. Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 11 января 2010 года нормы Положения…, которые устанавливали ограничение права граждан на приватизацию занимаемых комнат в бывших общежитиях в зависимости от даты их заселения в это жилое помещение, были признаны противоречащими федеральному законодательству и в этой части недействующими со дня принятия Положения…, то есть с 20 июля 2007 года.
В настоящее время на решение суда подана кассационная жалоба, однако, принимая во внимание предыдущий ход разбирательств по делу, можно надеяться, что данное решение вступит в законную силу.

После приватизации жилых помещений в бывших общежитиях люди стакиваются с трудностями при реализации своих прав на общее имущество в доме . Речь идет о нежилых комнатах, которые использовались или должны были использоваться в соответствии с их предназначением для обслуживания более одной комнаты в доме. Дело в том, что приведенное выше федеральное законодательство, допуская возможность приватизации комнат в бывшем общежитии, а значит, и ситуацию, когда жилые помещения в нем будут принадлежать разным лицам, предусматривает лишь понятие «общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме». Представляется, что под многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме. Поэтому вряд ли возможно признать многоквартирным домом тот жилой дом, в котором имеющиеся жилые помещения являются не квартирами, а только комнатами, как это нередко имеет место в домах, ранее использовавшихся в качестве общежитий.

Это обстоятельство, отсутствие в законодательстве понятия «общее имущество собственников помещений жилого дома», а также учет при определении понятия «общее имущество собственников помещений многоквартирного дома» в статье 36 Жилищного кодекса Российской Федерации специфики только многоквартирного дома, приводит на практике к спорам между приватизировавшими комнаты в домах, ранее использовавшихся в качестве общежитий, гражданами и органами местного самоуправления о статусе общих кухонь, сушилок и иных подобных помещений. Муниципальные образования считают, что они не входят в общее имущество собственников помещений жилого дома, так как прямо не указаны в статье 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, применяемой в этом случае по аналогии. А так как граждане приватизируют только комнаты, то собственником указанных помещений остается только муниципальное образование. Эта позиция поддерживается и судебными органами. В итоге местные администрации по собственной инициативе, без согласия граждан – собственников комнат переоборудуют указанные помещения в жилые, уменьшая количество помещений общего использования и ухудшая условия жизни в доме, передают их для проживания другим гражданам.

Так, в жилом доме №22 по ул. Шекснинская г. Волгограда (вх.631 от 15.05.2009г.) ряд нежилых помещений, предназначенных для использования в качестве кухонь, по заявлению Департамента муниципального имущества администрации Волгограда были решением межведомственной комиссии администрации Дзержинского района г. Волгограда переведены в жилые помещения. Это решение принималось администрацией Волгограда единолично, без проведения общего собрания собственников жилых помещений бывшего общежития. Такие свои действия администрация мотивировала тем, что статья 36 Жилищного кодекса Российской Федерации не содержит указания о таком объекте общего имущества, как кухни, а также невозможностью существования такого помещения, как кухня, в многоквартирном доме. Кроме того, сообщалось о том, что в действительности кухни не использовались жильцами в соответствии с их предназначением[35] , хотя это не имеет юридического значения. То обстоятельство, что статья 36 Жилищного кодекса не содержит исчерпывающего перечня объектов общего имущества многоквартирного дома, в первую очередь относит к нему все помещения в доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, муниципальными властями во внимание не принимается. Аналогичную позицию заняла и прокуратура Дзержинского района г. Волгограда. В то же время Государственная жилищная инспекция Волгоградской области расценила действия администрации Волгограда нарушающими права жильцов, определив нежилые помещения, бывшие предметом спора, как общее имущество в доме[36] .

В доме №61 по ул. Кузнецова г. Волгограда (вх.826 от 07.07.2009г.) аналогичная ситуация произошла с двумя комнатами, которые предназначались для использования всеми жителями как бытовые, но в действительности они функционировали как сушилки. Результаты обращения граждан за защитой своих прав в суд были отрицательными.

Дополнительно хотелось бы отметить, что действия администрации Волгограда не соответствуют муниципальным правовым актам. Так в пункте 21 уже упоминавшегося выше Положения…, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 20 июля 2007 года №49/1183, указано, что «с обственнику(ам) комнаты в муниципальном общежитии принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в указанном общежитии, используемые для обслуживания более одной комнаты (общее имущество в муниципальном общежитии), в том числе кухни , санузлы и иные, указанные в пункте 19 настоящего Положения ».

Представляется, что названные выше помещения, как предназначенные для удовлетворения бытовых потребностей граждан, живущих в разных жилых помещениях, должны включаться в перечень общего имущества собственников комнат в жилом доме. В связи с изложенным считаю возможным внести дополнения в статью 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и сформулировать понятие общего имущества собственников помещений жилых домов, которые упомянуты в ней, во избежание различного толкования этих вопросов в правоприменительной практике.

И последнее. Конечно, переведя ряд таких помещений в жилые, администрация Волгограда частично решила жилищные проблемы отдельных граждан. Но при этом были нарушены права людей, уже проживающих в них. Представляется, что обеспечивать людей жильем нужно, не уплотняя жителей бывших общежитий, а поощряя строительство доступного по цене жилья, финансируя строительство муниципальных жилых помещений и иными способами.

Большое количество заявлений касалось учета граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Особое беспокойство Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области вызывает проблема обеспечения жилыми помещениями граждан, которые встали на соответствующий учет до
01 марта 2005 года . Дело в том, что до указанной даты Жилищный кодекс РСФСР предоставлял право на получение муниципальных жилых помещений социального использования всем нуждающимся гражданам независимо от уровня их доходов. Обязанность предоставлять им жилые помещения возлагалась на органы местного самоуправления. Но теперь такого учета Жилищный кодекс Российской Федерации не предусматривает. В то же время новое жилищное законодательство устанавливает обязанность муниципальных образований предоставлять муниципальное жилье социального использования только малоимущим гражданам, поставленным на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении[37] . Предоставление жилых помещений муниципальными образованиями гражданам, принятым на учет до 1 марта
2005 года, когда их имущественное положение не имело юридического значения, по мнению муниципальных образований, не представляется возможным до тех пор, пока органы местного самоуправления не будут наделены соответствующими государственными полномочиями. Поэтому Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области в своей работе довольно часто стал встречаться с ответами о том, что орган местного самоуправления не может предоставить данным гражданам муниципальное жилое помещение по договору социального найма. Им рекомендовалось подавать заявление о постановке теперь уже на учет нуждающихся в жилом помещении и доказывать факт принадлежности к категории малоимущих граждан.

Считаю, что в данном случае необходимо исходить из принципа поддержания доверия людей к закону и действиям органов власти, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, которые приводили бы к отмене возникших у них субъективных прав или созданию препятствий в их реализации.

С целью реализации данного принципа в части 2 статьи 6 Федерального Закона №189-ФЗ от 29 декабря 2004 года «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что «граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3 – 6 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом Российской Федерации, с учетом положений настоящей части ».

Как видим, в самой указанной норме не предусмотрен механизм предоставления жилых помещений людям. Имеется только отсылка на положения Жилищного кодекса Российской Федерации, статья 49 которого предусматривает, что жилые помещения могут предоставляться гражданам, нуждающимся в жилом помещении, но не являющимися малоимущими, если это предусмотрено федеральным законом, указами Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации. В этом случае жилье должно предоставляться из жилищного фонда Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Но активные меры по обеспечению жилыми помещениями граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01 марта 2005 года, государством ни на уровне Российской Федерации, ни на уровне субъекта Российской Федерации не принимаются, за исключением случаев исполнения обязательств по обеспечению жильем перед отдельными категориями граждан (например, перед ветеранами Великой Отечественной войны, вынужденными переселенцами и т.д.). И хотя граждане остаются на учете для получения жилого помещения по договору социального найма, реализация их права на жилье пока невозможна.

В итоге складывается ситуация, когда лица, вставшие на учет для получения жилья по договору социального найма до 01 марта 2005 года, на учете остаются, но получить жилье не могут. Это противоречит приведенному выше принципу стабильности правового регулирования и поддержания доверия населения к закону.

Решение видится в наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями лиц, поставленных до 01 марта 2005 года на учет для последующего получения жилья по договору социального найма. В этом случае муниципальные образования смогут предоставлять таким гражданам жилое помещение из муниципального жилищного фонда.

Жилищный кодекс Российской Федерации определяет требования к жилым помещениям, которые предоставляются гражданам, стоящим на учете нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма . Однако, данные требования не всегда соблюдаются. В связи с этим хотелось бы отметить обращение гражданина П. (вх.1319 от 18.11.2009г.). Как следует из обращения и приложенных к нему документов, решением Центрального районного суда г. Волгограда от 03 марта 2009 года администрацию Волгограда обязали предоставить П. вне очереди отдельное изолированное муниципальное жилое помещение, заключив с ним соответствующий договор социального найма. В итоге квартира П. была предоставлена, но не в г. Волгограде, а в рабочем поселке Южный, хотя П. проживал именно в г. Волгограде.

Согласно части 5 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации «п о договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в границах соответствующего населенного пункта ) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления ». Надо учесть, что понятия «муниципальное образование» и «населенный пункт» не тождественны. Так, из статьи 3 Закона Волгоградской области «О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ» следует, что в состав городского округа город герой Волгоград вошли, помимо прочих, следующие населенные пункты:
г. Волгоград и р.п. Южный. То есть, г. Волгоград и р.п. Южный, входящие в городской округ город-герой Волгоград, все же являются отдельными населенными пунктами. Администрация Волгограда должна была предоставить П. жилое помещение не в пределах территории муниципального образования – городской округ город-герой Волгоград, а только на территории одного из входящих в него населенных пунктов – г. Волгограда.

Следовательно, администрация Волгограда не выполнила свои обязанности надлежащим образом. Однако, несмотря на соответствующее обращение Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, вопрос о предоставлении П. жилья именно в пределах границы г. Волгограда так и не был решен положительно. В настоящее время принимаются меры по разрешению ситуации в судебном порядке.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание руководства органов местного самоуправления на невозможность исполнения обязанности по обеспечению людей жилыми помещениями по договорам социальной найма путем выделения жилья, находящегося не в том населенном пункте, где они проживают, даже если они находятся на территории одного муниципального образования.

Выделение государством больших денежных средств на решение жилищных проблем отдельных категорий граждан повлекло увеличение количества заявлений от лиц, могущих претендовать на получение этих денег. Обращает на себя внимание следующее.

Порядок ведения сводных списков лиц, имеющих право на помощь государства в жилищном обустройстве.

В основном этой проблемы касались вынужденные переселенцы. Указанные лица имеют право на получение жилья за счет федерального бюджета. В настоящее время эта обязанность выполняется государством путем предоставления им государственного жилищного сертификата на определенную денежную сумму, которую можно использовать на приобретение жилья. Для реализации этой обязанности установлен порядок учета вынужденных переселенцев, при котором они первоначально становятся на учет нуждающихся в жилом помещении в органах местного самоуправления. Потом на основании данных, предоставленных муниципальными образованиями в органы миграционной службы, на уровне Волгоградской области ведется сводный список вынужденных переселенцев.

Но на сегодня сложилась такая практика ведения сводных списков в субъекте Российской Федерации, при которой дата постановки граждан на учет определяется датой постановки на учет нуждающихся в жилом помещении в органах местного самоуправления. Это приводит к следующей, имевшей место на практике, ситуации. Один из вынужденных переселенцев сначала жил с семьей в г. Волгограде. Там же его вместе с семьей поставили на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в 1999 году. Одновременно его поставили в сводный список вынужденных переселенцев с 1999 года. В течение длительного времени жилое помещение вынужденному переселенцу не предоставляли. За это время количество членов семьи выросло. Поэтому вынужденный переселенец снял дом в г. Краснослободске и переехал жить туда вместе с семьей. При этом в соответствии с законодательством семья снялась с учета в Волгограде и встала на учет нуждающихся в жилом помещении по социальному найму в г. Краснослободске.

На этом основании Управление Федеральной миграционной службы по Волгоградской области изменило дату включения вынужденного переселенца в сводный список с 1999 года на 2008 год, соответственно изменяя номер очередности, ссылаясь на то, что дата постановки на учет в сводном списке определяется по дате постановки на учет в органе местного самоуправления, где вынужденный переселенец стоит в очереди[38] . В итоге перспектива решения жилищной проблемы вынужденного переселенца значительно ухудшается.

Проблему можно решить путем дополнения действующих нормативных актов нормой, согласно которой изменение места постановки вынужденного переселенца на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в пределах субъекта Российской Федерации не может быть основанием для изменения даты включения его в сводный список, ведущийся на региональном уровне.

Также в силу несовершенства действующего законодательства создаются препятствия в реализации права на получение государственного жилищного сертификата некоторыми военнослужащими , которые в силу объективных причин не могут предоставить справку квартирно-эксплуатационной части о сдаче жилья по последнему месту службы, предусмотренную подпунктом «з» пункта 44 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов…, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года №153. Одной из таких объективных причин является то обстоятельство, что военнослужащий по последнему месту службы в действительности вообще не обеспечивался жилым помещением. Поэтому нечего было и сдавать. Однако справка о том, что по последнему месту службы ему жилье вообще не предоставлялось, с точки зрения положений названного нормативного акта, не исключает необходимость предоставления именно справки о сдаче жилья. А по причине ее отсутствия бывшим военнослужащим отказывали в предоставлении жилищного сертификата.

К сожалению, в данном случае мы опять сталкиваемся с ситуацией, когда человек вынужден обращаться в суд по причине несовершенства законодательства. Именно в ходе судебного разбирательства военнослужащие могут подтвердить право на жилищный сертификат, если представить указанную справку они не могут по объективным причинам. Данная рекомендация основывается на выводе, который сделан Верховным Судом Российской Федерации в решении от 15 апреля 2009 года, согласно которому по смыслу пункта 2 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гражданам, уволенным с военной службы и до 1 января
2005 года принятым на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, не может быть отказано в обеспечении жилыми помещениями путем выдачи государственных жилищных сертификатов по мотивам отсутствия справки квартирно-эксплуатационного органа о сдаче жилья по последнему месту военной службы, если указанная справка объективно не может быть представлена гражданами по независящим от них причинам. В таких случаях граждане вправе поставить вопрос о признании права на получение жилищного сертификата в судебном порядке.

Но все же было бы желательно изменить соответствующим образом подпункт «з» пункта 44 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов…, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года №153, и исключить необходимость в каждом подобном случае обращаться в суд.

Очень много заявлений поступило от ветеранов Великой Отечественной войны, выражавших свое несогласие с ограничением их в праве на получение жилого помещения по мотиву того, что они встали на учет нуждающихся в жилом помещении после определенной даты . До недавнего времени Федеральный закон «О ветеранах» предусматривал обеспечение ветеранов и членов их семей жилым помещением за счет Российской Федерации в зависимости от даты постановки указанных граждан на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, обеспечение жильем за счет федерального бюджета инвалидов и ветеранов боевых действий, а также членов их семей, осуществлялось в случае, если они встали на учет нуждающихся до 01 января 2005 года. Обеспечение жильем инвалидов и участников Великой Отечественной войны, членов их семей и ряда других ветеранов проводилось Российской Федерацией в случае, если они встали на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01 марта 2005 года. Все ветераны, вставшие на учет после указанных дат, должны были обеспечиваться жильем в общем порядке.

При этом не имело значения, когда у ветерана возникли обстоятельства, вследствие которых он признавался нуждающимся в улучшении жилищных условий – до или после указанных «рубежных» дат. Хотя болезнь или иные события могли препятствовать ветерану в сборе всех необходимых документов и обращению с заявлением о постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. В этом случае, несмотря на то, что он был нуждающимся в улучшении жилищных условий до 01 января или 01 марта 2005 года, он терял возможность улучшить свои жилищные условия за счет федеральных средств.

Кроме того, нуждающимися в улучшении жилищных условий люди обычно становятся в результате независящих от них жизненных обстоятельств. Было бы несправедливо признавать одних граждан имеющими право на улучшение жилищных условий за счет федерального бюджета, а другим, имеющим такие же заслуги перед обществом, отказывать в аналогичной помощи только потому, что обстоятельства, вследствие которых они стали нуждающимися в жилом помещении, возникли после названных дат, или что они обратились с заявлением о постановке на учет в более позднее время.

В то же время обеспечение жильем ветеранов в общем порядке на сегодняшний день практически нереально по причинам:

нахождения в очереди лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, большого количества людей (некоторые из них состоят на учете еще с начала 1990-х годов);

отсутствия у муниципальных образований свободного жилья;

отсутствия у ветеранов при распределении жилья каких-либо льгот, обусловленных наличием у них звания ветерана.

Поэтому в сентябре 2009 года Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области направил Президенту Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательства в этой части.
По имеющейся информации, наше обращение не было единственным. Аналогичные письма направлялись и от ветеранских организаций.
Из полученного ответа следовало, что 12 октября 2009 года Президент России поручил Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос об изменении законодательства с целью предусмотреть возможность предоставления жилья ветеранам, вставшим на учет после 01 марта 2005 года[39] . В дальнейшем Федеральным законом от 21 декабря 2009 года №327-ФЗ вносились соответствующие изменения в Федеральный закон «О ветеранах». Также в январе 2010 года внесены изменения в указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2008 года №714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов». Исключались ограничительные положения, предоставлявшие право на обеспечение жильем только при условия постановки на учет до 01 марта 2005 года, а также устанавливающие окончательные сроки предоставления жилья ветеранам.

В то же время огорчает, что эти изменения не касались ветеранов и инвалидов боевых действий, а также членов их семей, которые, как и раньше, имеют право на обеспечение жильем только в случае, если встали на учет до
01 января 2005 года. Было бы желательным устранить и это ограничение.

Проводимые в нашей стране мероприятия по обеспечению граждан жилыми помещениями позволили многим улучшить свои жилищные условия. Между тем существуют ограничения, которые не позволяют отдельным малоимущим гражданам получить субсидию из бюджета на решение своих жилищных проблем . В данном случае мы говорим о ситуациях, когда гражданам отказывают в предоставлении государственной помощи по мотивам недостаточности у них имущества и доходов, необходимых для частичной оплаты расходов на приобретение жилого помещения. Такое ограничение, в частности, предусмотрено для молодых семей[40] .

Таким образом, установлен имущественный ценз на участие в этой подпрограмме для молодых семей. И это при том, что участником ее может стать только тот, кто стоит на учете в целях последующего получения жилья по договору социального найма. Но если до 01 марта 2005 года на этот учет принимались независимо от уровня доходов, то после указанной даты на учет могут встать только малоимущие граждане, которые не способны выделить из своих доходов средства для оплаты части стоимости приобретаемого жилья или получить кредит для этой цели. Ведь обычно пороговое значение размера дохода на члена семьи, учитываемое при признании малоимущим, приравнивается к прожиточному минимуму. Даже в г. Волгограде он равен
1,5 размера прожиточного минимума.

В силу этого случаются такие ситуации, как у гражданина Ю. (вх.1430 от 21.12.2009г.) – главы многодетной семьи, состоящей из 5 человек (трое из них – несовершеннолетние дети). Ему отказали в государственной помощи исключительно по причине отсутствия доходов, достаточных для оплаты части стоимости жилья, превышающих размер предоставляемой субсидии[41] .

Аналогичные аргументы были высказаны и другим многодетным семьям, которые подавали заявление на участие в подпрограмме «Оказание адресной помощи на приобретение жилья отдельным категориям граждан, многодетным семьям и работникам бюджетной сферы на территории городского округа город-герой Волгоград» комплексной муниципальной программы «Жилище» на 2008 – 2010 годы. С заявлениями по этому поводу к Уполномоченным обращались:

- М. (вх.1431 от 21.12.2009г.), одна воспитывающая троих несовершеннолетних детей;

- С. (вх.1295 от 16.11.2009г.), одна воспитывающая пятерых несовершеннолетних детей;

- Со. (вх.1234 от 26.10.2009г.), живущая одна с четырьмя детьми, трое из которых несовершеннолетние.

Требовать от таких семей определенного уровня дохода для того, чтобы они тоже смогли участвовать в финансировании приобретения для них жилья, вряд ли возможно. Поэтому отказывать им в участии в программах, в рамках которых выделяются средства на приобретение нуждающимся жилья, только по причине отсутствия у них определенного уровня доходов или имущества определенной стоимости, представляется неправильным. Считаю перспективным не установление имущественного ценза для участия граждан в названных программах, а установление правила, согласно которому будет индивидуально для каждой нуждающейся семьи, претендующей на получение из бюджета субсидии на приобретение жилья, определяться размер этой субсидии в зависимости от уровня ее доходов.

Иначе малоимущие нуждающиеся в жилье граждане смогут рассчитывать лишь на получение жилья по договору социального найма только в порядке очереди, что практически для многих нереально в нынешних условиях.

В 2009 году отмечен большой рост количества заявлений граждан по вопросу переселения из ветхого жилья . Так, в частности, были жалобы на плохое качество предоставляемых жилых помещений. В г. Волжском таким оказался дом №110 по пр. Ленина. Как сообщали переселенные в него жители (вх.397 от 11.03.2009г.), наружные стены и швы оказались плохо изолированы, а цоколь не был надлежащим образом утеплен. Вентиляция работала плохо, а в ванной комнате ее не было вовсе. Все это привело к снижению температуры до уровня ниже санитарных норм, а также к образованию грибковой плесени. Указанные недостатки были подтверждены, и администрация городского округа город Волжский потребовала от заказчика по строительству жилого дома устранения выявленных недостатков. Желательно, чтобы подобные ситуации не возникали вовсе, а качество жилых помещений, в которые переселяют людей, проверялось заранее.

Очень часто люди не согласны с тем, что жилые помещения предоставляются им в отдаленных районах населенного пункта, где нет транспорта, продовольственных магазинов, аптек, образовательных учреждений для детей (соответствующая проблема стоит в семьях с несовершеннолетними детьми) (вх.461 и 462 от 24.03.2009г.). Конечно, все указанные обстоятельства в Жилищном кодексе Российской Федерации не прописаны как юридически значимые, но, представляется, что при выборе жилого помещения для расселения граждан необходимо учитывать и эти вопросы либо обеспечивать необходимую для нормального проживания граждан социальную инфраструктуру на месте, куда их переселяют. Особая ситуация в случаях, когда дети переселенных семей посещают детские сады. Новая квартира может оказаться за несколько километров от дошкольного образовательного учреждения, которое ребенок уже посещал. Исходя из имеющейся практики рассмотрения аналогичных вопросов, можем утверждать, что, например, в г. Волгограде имеются трудности с обеспечением возможности ребенку посещать детский сад в новом месте жительства, даже несмотря на его значительную удаленность от прежнего. Возможным ответом чиновников в этом случае будет ссылка на наличие у ребенка места в старом детском саде, отсутствие мест в уже сформированных соответствующих по возрасту группах в детских садах по новому месту жительства.

Но чаще всего волгоградцы не согласны с действующим правовым регулированием порядка переселения, а, точнее, с требованиями, предъявляемыми к предоставляемому жилому помещению. Бывает, что людей переселяют из двухкомнатной квартиры в однокомнатную. При этом не принимается во внимание то, что среди переселяемых имеются совершеннолетние лица разного пола, не состоящие между собой в браке. Например, когда проживающие в двухкомнатной квартире наниматель, его совершеннолетняя дочь, ее супруг и ребенок, переселяются все вместе в однокомнатную квартиру.

Такое переселение основано на требованиях статьи 87 и 89 Жилищного кодекса Российской Федерации. Сегодня нет положения, согласно которому предоставляемое в этом случае жилье должно включать в себя такое же количество комнат, которое было и в ранее занимаемом жилом помещении. Есть только требование к общей площади жилых помещений – они должны быть равнозначными. Положения о предоставлении жилья лицам, находящимся на учете нуждающихся в жилом помещении, в рассматриваемом случае не применяются, так как правовые основания предоставления жилья в этом случае совершенно иные.

Данное обстоятельство, наряду с нынешней практикой строительства в основном комфортных квартир, с большой долей площади, приходящейся на помещения вспомогательного использования (коридоры, прихожие, кухни, ванны, кладовки и т.п.), приводит к указанной выше ситуации. Следовательно, исполнение ныне действующих нормативных актов, регулирующих порядок переселения граждан из ветхого или аварийного жилья, в отдельных случаях влечет к ухудшению жилищных условий, хотя итоговой целью должно быть их улучшение.

В связи с изложенным считаем необходимым внести дополнения в статью 89 Жилищного кодекса Российской Федерации и предусмотреть, что в предоставляемых переселяемым гражданам квартирах должно быть столько же комнат, сколько и в квартире, из которой они выселяются, либо распространить на случаи переселения людей из непригодного для проживания помещения требования части 1 статьи 58 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Анализ поступающих обращений граждан свидетельствует о том, что актуальным остается вопрос обеспечения капитального ремонта давно построенных многоквартирных домов , в том числе, приватизированных. Всем известно, что в настоящее время действует Федеральный закон «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», который предоставляет гражданам возможность провести определенные работы по ремонту общего имущества с использованием бюджетных средств. Однако это осуществимо лишь при некоторых условиях. В частности, собственники жилых помещений многоквартирного дома должны выбрать способ управления домом, создав товарищество собственников жилья или выбрав управляющую компанию. Собственники жилых помещений, в том числе и граждане, должны также принять участие в оплате части стоимости ремонтных работ в размере не менее 5 процентов (то есть этот ремонт для граждан не бесплатный). Такую помощь государства можно оценивать только положительно.

В то же время необходимо отметить, что имеется большое количество нуждающихся в ремонте домов, где жилые помещения приватизированы, в которых не проводился капитальный ремонт с момента их постройки.
В Волгограде есть, например, дом 1951 года постройки, где капитальный ремонт не проводился ни разу (вх.202 от 10.02.2009г.). Нуждаемость этих домов в ремонте была уже на момент приватизации гражданами квартир. Таким собственникам тоже предлагается воспользоваться государственной помощью, указанной выше. В то же время гражданам не разъясняется, что согласно статьи 16 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» после приватизации гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, за бывшим наймодателем сохраняется обязанность проводить капитальный ремонт дома.

Верховный Суд Российской Федерации установил следующее. Из смыла статьи 16 названного закона, статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что лишь после исполнения бывшим наймодателем (органом государственной власти или органом местного самоуправления) обязательства по капитальному ремонту жилых помещений, а также общего имущества в многоквартирном доме, обязанность по производству последующих капитальных ремонтов лежит на собственниках жилых помещений, в том числе на гражданах, приватизировавших жилые помещения[42] .

Однако ни органы местного самоуправления, на которые возложена обязанность проводить этот ремонт, ни государство, в чей собственности были указанные дома до создания муниципальных образований, которое тоже несет моральную ответственность за его состояние на момент приватизации, не принимают мер по реализации данной нормы, которая не требует от граждан вообще каких-либо затрат на ремонт дома, а также выбора определенного способа управления домом.

Представляется необходимым обратить на это внимание как государственных структур, так и муниципальных, для принятия всех мер для реализации приведенных положений Закона Российской Федерации
«О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Уже несколько лет сохраняется проблема защиты интересов членов семьи собственника жилого помещения . С 01 января 2005 года действует новая редакция пункта 2 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. А новая редакция пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации теперь предусматривает необходимость согласия органа опеки и попечительства на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, только в случае, если они находятся под опекой или попечительством либо остались без родительского попечения (ранее согласие указанного органа требовалось лишь в силу проживания несовершеннолетнего без дополнительных условий).

С 01 марта 2005 года действует Жилищный кодекс Российской Федерации, согласно части 4 статьи 31 которой в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется.

Применение этих норм имеет следующие последствия. Если жилое помещение принадлежит одному из супругов или его родственникам, то в случае распада семьи (прекращения брака) другой супруг, который не является собственником жилья, в судебном порядке выселяется из него (иногда вместе с детьми).

Бывают случаи, когда собственник жилого помещения, не желающий обеспечивать жильем своих членов семьи, в том числе и несовершеннолетних детей, заключает фиктивный договор купли-продажи жилого помещения с третьим лицом (иногда с родственником или знакомыми), которые впоследствии в судебном порядке выселяют всех членов семьи бывшего собственника, в том числе и малолетних детей.

Закрепленный таким образом безусловный приоритет интересов собственника приводит к негативным социальным последствиям. Особо стоит обратить внимание на незащищенность при этом несовершеннолетних детей. Представляется, что названные нормы надо изменять в целях защиты прав, в первую очередь, детей, которые остаются без крыши над головой.

Можем отметить, что часть заявлений людей касалась ненадлежащей работы коммунальных служб и низкое качество предоставляемых коммунальных услуг, которое не соответствовало определенным в нормативных документах требованиям. В ходе разбирательств по таким обращениям Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области взаимодействует с органами местного самоуправления и Государственной жилищной инспекцией Волгоградской области, что дает положительные результаты.

Отдельно хотелось бы отметить, что в 2009 году Уполномоченному пришлось разбираться с двумя ситуациями, касающимися расчетов между гражданами – потребителями электрической энергии и энергоснабжающими организациями. В феврале 2009 года граждане стали получать платежные документы, в которых плата за электрическую энергию, потребленную ими в декабре 2008 года, рассчитывалась с применением тарифов, которые были введены в действие с 01 января 2009 года. Несколько заявлений по этому поводу поступило в адрес Уполномоченного (вх.208 от 12.02.2009г., 267 от 17.02.2009г., 292 от 20.02.2009г.). Анализ платежных документов других граждан, обращавшихся в аппарат Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области в это время на личный прием, позволил прийти к выводу, что, хотя такое нарушение не было единичным, оно все же не имело место в отношении всех жителей г. Волгограда. Обращения в прокуратуру
г. Волгограда и Управление по региональным тарифам Администрации Волгоградской области позволило восстановить права граждан, которым был сделан соответствующий перерасчет.

2009 год также отмечен стремлением энергоснабжающих организаций организовать полный учет потребляемой в многоквартирных домах электрической энергии, в том числе, идущей на общедомовые нужды и не учитываемой квартирными электрическими счетчиками, и взымания платы за нее. Данное желание вполне правомерно, тем более что необходимость организации такого учета признана на законодательном уровне. 27 ноября
2009 года вступил в силу Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 ноября
2009 года №261-ФЗ, в части 5 статьи 13 которого предусмотрено, что до
01 января 2012 года собственники помещений в многоквартирных домах, введенных в эксплуатацию на 27 ноября 2009 года, обязаны обеспечить оснащение таких домов приборами учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию. При этом многоквартирные дома в указанный срок должны быть оснащены коллективными (общедомовыми) приборами учета воды, тепловой энергии, электрической энергии, а также индивидуальными и общими (для коммунальной квартиры) приборами учета воды, природного газа, электрической энергии.

В то же время не всегда энергоснабжающими организациями используются правомерные способы учета потребляемой на общедомовые нужды электрической энергии, что иногда поддерживается даже государственными органами, уполномоченными обеспечивать соблюдение законодательства о защите прав потребителей. Так, в коллективном обращении жителей р.п. Средняя Ахтуба (вх.1000 от 19.08.2009г.), сообщалось, что с июля 2009 года Заволжский филиал ООО «Волгоградэнергосбыт» в документах на оплату электроэнергии помимо данных о потребленной электроэнергии в соответствии с индивидуальными счетчиками отдельной строкой указывает стоимость электрической энергии, потребляемой на общедомовые нужды в многоквартирном доме, не оборудованном ощедомовым счетчиком, из расчета 7 кВт на одного зарегистрированного в жилом помещении гражданина. Первоначально Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обратился в Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области с предложением проверить данную информацию и дать правовую оценку действиям энергоснабжающей организации. Обращение было направлено для рассмотрения «по подведомственности» в соответствующий территориальный отдел[43] . Из полученного ответа следовало, что информация от граждан достоверна. Норма, равная 7 кВт на человека, была взята из Правил определения нормативов потребления коммунальных услуг. Указанный порядок учета потребляемой на общедомовые нужды электрической энергии был признан правомерным[44] .

Однако здесь, во-первых, не приняты во внимание положения пункта 16 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года №307, согласно которому «при наличии в помещениях индивидуальных, общих (квартирных) приборов учета и при отсутствии коллективных (общедомовых) приборов учета размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из показаний индивидуальных, общих (квартирных) приборов учета ». Применение в этом случае каких-либо нормативов потребления не предусмотрено, в том числе, и для определения электрической энергии, приходящейся на общедомовые нужды или технологические потери при прохождении электроэнергии по общим электрическим сетям дома, входящим в общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме.

Во-вторых, Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года №306, самостоятельно не устанавливают нормативы, а регламентируют порядок их установления и определения органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предусмотренная абзацем 2 пункта 25 Приложения к Правилам… величина – 7 кВт в месяц не является нормативом потребления для определения размера платы потребителя за коммунальные услуги. Это лишь величина, используемая для расчета норматива электроснабжения расчетным методом по формулам, установленным приложением к названным Правилам… Аналогичную трактовку данному нормативному акту дал Верховный Суд Российской Федерации в решении от 02 октября 2007 года №ГКПИ07-1019. Поэтому применение указанных в этой норме 7 кВт как самостоятельного норматива потребления электрической энергии при эксплуатации общего имущества многоквартирного дома для определения платы за электроэнергию для граждан представляется незаконным.

Дополнительно необходимо отметить, что нормативы потребления электрической энергии для Волгоградской области, согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти Волгоградской области. В настоящее время норматив потребления электрической энергии при эксплуатации общего имущества многоквартирного дома, который должен применяться при отсутствии общедомового электрического счетчика, в указанном порядке не установлен.

Поэтому Уполномоченный вновь обратился к руководству Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области с предложением проверить правомерность ответа территориального отдела и принять меры по защите прав граждан. Однако в полученном ответе сообщалось, что рассмотрение поставленного вопроса не относится к компетенции Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области. При этом указывалось, что правильность применения тарифов на электрическую энергию должно проверяться Управлением по региональным тарифам Администрации Волгоградской области[45] .

Между тем, в рассматриваемом случае речь идет не о применении тарифов (то есть цены за 1 кВт электрической энергии), а о правомерности выбранного способа учета потребленной электрической энергии. Такие проверки не в компетенции Управления по региональным тарифам Администрации Волгоградской области. Между тем, именно Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области уполномочено осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, в том числе, проводить соответствующие проверки, выдавать предписания о прекращении нарушений прав потребителей, подавать иски в суд с заявлениями о защите законных прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей[46] .

Уполномоченный по правам человека будет продолжать работу по признанию указанной выше практики учета потребленной гражданами электрической энергии незаконной и возврате людям необоснованно истребованных от них денежных средств.

В итоге следует подчеркнуть, что нарушения жилищных прав граждан вызваны не только нарушением действующих нормативных актов, но и несовершенством законодательства, наличием пробелов в правовом регулировании. Поэтому улучшения в этой сфере возможно достичь не только путем усиления надзора за правильным применением правовых норм, но и внося в них необходимые изменения.

2.5. Нарушения прав граждан в области налогообложения

Значительное количество заявлений по налогообложению имущества граждан, а точнее жилых помещений, поступило к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области летом 2009 года.

Закон Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» определяет, что при расчете налога применяются инвентаризационная стоимость объектов налогообложения и ставка налога. Последняя устанавливается органами местного самоуправления и зависит от величины инвентаризационной стоимости объектов. Допускается установление ставки налога от 0,3% до 2% при суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения свыше 500 000 рублей.

К 2008 году представительные органы отдельных муниципальных образований стали устанавливать максимальные ставки налога. В итоге сложилась ситуация, когда граждане, живущие в частных жилых домах, были обязаны уплачивать за имеющийся в собственности дом 12 000 и более рублей за один год независимо от уровня доходов, даже если у собственника многодетная семья или имеются иные объективные обстоятельства, исключающие возможность уплаты такого налога, что, по мнению Уполномоченного, является несправедливым.

Проблема состояла и в том, что отдельным семьям требования об уплате налога на имущество в таких размерах приходили не только за 2009, но и за 2008 год, что для многих было крайне обременительным. Налоговые службы объясняли это неправильным исчислением налога на имущество граждан в 2008 году в случаях, когда жилое помещение находилось в общей долевой собственности. Ранее на практике при исчислении налога на каждого участника долевой собственности в качестве налоговой базы принимали во внимание часть инвентаризационной стоимости жилья, соответствующую его доле в праве собственности. Однако в соответствии с действующим законодательством, по мнению налоговых органов, при определении ставки налога должна приниматься во внимание инвентаризационная стоимость всего жилья. Потом рассчитывается налог на весь объект недвижимости, а дальше сумма налога распределяется между собственниками в соответствии с их долями в праве общей долевой собственности.

Если при ранее действовавших небольших ставках налога это не влекло каких-либо последствий, то после их увеличения это стало приводить к тому, что сумма взыскиваемого налога оказалась существенно меньше. Поэтому в 2009 году налоговые службы произвели перерасчет сумм налога за 2008 год.
В связи с этим семья П. (вх.1035 от 26.08.2009г.), состоящая из 6 человек, каждый из которых был участником в праве долевой собственности на дом общей площадью 238 кв.м. и жилой площадью 70,4 кв.м., в 2009 году всего была обязана заплатить в качестве налога за два года 28 888,08 рубля. Далеко не каждая семья способна уплатить такую сумму.

Указанное свидетельствует о необходимости изменения порядка налогообложения имущества физических лиц. Данный вопрос ставился Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области на встрече региональных омбудсменов с Министром регионального развития Российской Федерации
В.Ф. Басаргиным.

Необходимо отметить, что данную проблему стали решать на местном уровне. Так, Волгоградская городская Дума в сентябре 2009 года изменила налоговые ставки, дифференцировав их в зависимости от инвентаризационной стоимости объекта жилой недвижимости. Если ранее максимальная ставка налога 2% применялась уже к объектам, инвентаризационная стоимость которых превышала 600 000 рублей, то теперь эта сумма повышена до 1 000 000 рублей. Кроме того, было установлено, что ставка налога на жилье, находящееся в долевой собственности, определяется с учетом стоимости доли объекта. Такой порядок определения ставки налога распространялся на период с 01 января 2008 года, что неизбежно должно было повлечь перерасчет налога. Вводились льготы по уплате налога многодетным семьям и собственникам, имеющим на иждивении детей-инвалидов.

Можно только приветствовать такое решение Волгоградской городской Думы, но это не означает, что не нужно вносить соответствующие изменения и в федеральное законодательство.

Кроме того, надо учесть следующее. В соответствии с законодательством ежегодно главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливается коэффициент перерасчета восстановительной стоимости жилых помещений в уровень цен года оценки. В Волгоградской области указанный коэффициент устанавливается в размере, равном индексу инфляции на потребительские товары и услуги для населения, который был на конец прошлого года. Так, в постановлении Главы администрации Волгоградской области от 10 сентября 2009 года №1068 коэффициент на 2010 год установлен в размере 1,131, равном индексу инфляции за 2008 год. То есть каждый год налогооблагаемая база увеличивается. Постепенно у граждан будут расти и ставки налога, даже если объект недвижимости не улучшался. Причиной такого роста будут только инфляционные процессы. Поэтому предлагается, чтобы органы местного самоуправления ежегодно изменяли свои нормативные акты о местных налогах таким образом, чтобы пороговые значения суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, по которым определяется ставка налога, изменялись с учетом коэффициента перерасчета восстановительной стоимости жилых помещений. Это позволит избежать ситуации, когда человек, сначала уплачивавший налог на жилье по одной ставке, после нескольких лет, даже если жилое помещение не улучшалось, вследствие инфляции будет платить налог по более высокой ставке.

Другой вопрос, связанный с налогообложением граждан.
К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области обратился гражданин Ф. (вх.1400 от 11.12.2009г.). Ему ранее на праве собственности принадлежали земельный участок и дом, которые были изъяты для государственных нужд при строительстве моста через реку Волга.
В соответствии с действующим законодательством ему выплатили выкупную стоимость за изымаемое имущество, которая его устраивала. Однако проблема оказалась в том, что в соответствии с налоговым законодательством денежная сумма, полученная им в качестве выкупной стоимости, является доходом, подлежащим налогообложению по ставке 13%. Он не внесен в перечень доходов граждан, освобождаемых от налогообложения. Пункт 36 статьи 217 Налогового кодекса Российской Федерации исключает обложение налогом на доходы физических лиц сумм выплат на приобретение и (или) строительство жилого помещения , предоставленных за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Однако в данном случае выкупная стоимость не имеет такого целевого назначения, как приобретение жилья, хотя в действительности именно на полученные из бюджета деньги граждане и приобретали новое жилье.

Считаю такую ситуацию неприемлемой, в настоящее время мною принимаются меры по защите прав Ф. и иных лиц, оказавшихся в аналогичной ситуации при строительстве моста. Но уже сейчас, по нашему мнению, видна необходимость внести изменения в законодательство и исключить выкупную стоимость из облагаемого налогом дохода граждан.

2.6. Права и свободы человека и гражданина в деятельности правоохранительных органов.

Обеспечение соблюдения прав граждан – одна из основных задач правоохранительных органов. Тем не менее, жалобы на работу правоохранительных органов поступают в адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области. По каждому из них направляются обращения в прокуратуру Волгоградской области или Главное управление внутренних дел по Волгоградской области. Следует отметить, что такая работа дает свои положительные результаты в виде восстановления прав граждан.

Анализ обращений волгоградцев, в которых обжалуется деятельность правоохранительных органов по привлечению граждан к уголовной ответственности, позволяет отметить, что здесь проблемы, по сравнению с предыдущими годами, практически не изменились. Заявления о нарушении прав граждан на стадии досудебного разбирательства подаются как обвиняемыми (от них в 2009 году поступило 139 заявлений), так и потерпевшими (40 жалоб). Наиболее часто в заявлениях граждан к Уполномоченному по правам человека сообщается о необоснованном отказе в возбуждении уголовных дел, приостановлении предварительного расследования, прекращении уголовного дела, отказе в удовлетворении ходатайств о проведении дополнительных следственных действий, о неисполнении обязанности сообщать результаты рассмотрения заявления о совершении преступления, несоблюдении сроков проведения проверки по таким заявлениям, о фальсификации ведущими расследование лицами доказательств по уголовным делам.

На отказы в возбуждении уголовных дел в 2009 году в аппарат Уполномоченного поступила 31 жалоба. Необходимо отметить, что не всегда требования граждан о возбуждении уголовных дел объективно были обоснованы. Между тем постановления об отказе в принятии такого решения все же отменялись по причине неполноты проведенной проверки. Например, к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области обратился осужденный Г. (вх.707 от 05.06.2009г.). Заявитель привлекался за совершение преступления в отношении Л. Не согласившись с таким решением, Г. обратился с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении Л. Первое решение об отказе в этом было принято 28 января 2009 года. Однако 11 февраля
2009 года его отменили, материалы направили для проведения дополнительной проверки. 05 апреля 2009 года в возбуждении уголовного дела отказали повторно, но и это решение отменили 08 мая 2009 года (за 4 дня до рассмотрения соответствующей жалобы Г. судом)[47] . Следующее постановление об отказе в возбуждении уголовного дела также было отменено 01 июля
2009 года[48] . Вся эта ситуация свидетельствует о низком качестве проведенной проверки. Иначе постоянные отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел объяснить невозможно.

Здесь необходимо отметить еще одно обстоятельство, с которым Уполномоченному в своей практике приходится сталкиваться довольно часто: необоснованное утверждение проводящих доследственную проверку должностных лиц о невозможности совершить определенные проверочные действия. Так, в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела от
05 апреля 2009 года в качестве одного из оснований принятого решения указывалось, что опросить самого Г. невозможно, так как на момент проверки он находится в следственном изоляторе. Представляется маловероятным, чтобы сотрудник милиции не имел никакой возможности провести опрос лица, находящегося в изоляторе.

Также в постановлении, несмотря на нахождение Г. под арестом, что существенно снижает его возможности по представлению доказательств, указывалось в качестве другого основания для отказа в возбуждении уголовного дела на то, что «за период дополнительной проверки акт судебно-медицинского освидетельствования гр. Г. в УВД Дзержинского района не поступил, то есть Г. проявил личную незаинтересованность в проведении проверки, в связи с чем установить степень тяжести причиненных ему телесных повреждений и квалифицировать данное преступление не представляется возможным »[49] .

Неудивительно, что подобное постановление впоследствии было отменено.

Другой пример незаконного отказа в возбуждении уголовного дела приведен в жалобе гражданки К. (вх.1303 от 17.11.2009г.). Заявительница обратилась в ОВД Кировского района г. Волгограда с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении родственников, обвиняя их в мошенничестве, в результате которого она лишилась квартиры, проданной помимо ее воли. Сама же заявительница денежные средства от продажи квартиры не получила. Несмотря на то, что в ходе проведенной проверки не были опрошены все участники описанных К. в заявлении событий, не выяснены обстоятельства снятия ее с регистрационного учета в проданной квартире и постановки на учет в другом жилом помещении (сама К. утверждает, что соответствующих заявлений не подавала) и иные имеющие для правильного разрешения ее заявления обстоятельства, в возбуждении уголовного дела было отказано постановлением от 21 октября 2009 года.
В дальнейшем его отменила прокуратура Кировского района г. Волгограда[50] .

Стоит упомянуть еще об одном моменте. Нередко в письмах, получаемых Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области из органов прокуратуры по результатам рассмотрения наших обращений с просьбами проверить законность решений об отказе в возбуждении уголовных дел, сообщается об отсутствии оснований для возбуждения уголовного дела.
Но одновременно утверждается, что обжалуемое постановление принято преждевременно без проведения всего комплекса необходимых проверочных мероприятий, в результате чего оно отменяется, а материал направляется для производства дополнительной проверки[51] . Представляется, что данные выводы противоречат друг другу. Если не проведены все необходимые мероприятия, то вряд ли возможно утверждать о том, что установлены все обстоятельства, на основании которых возможно принять решение по существу, в том числе и об отказе в возбуждении уголовного дела.

Представляется желательным избегать таких противоречивых выводов, так как они не способствуют поднятию авторитета правоохранительных органов, дают людям повод говорить о предвзятости в рассмотрении их сообщений о совершении преступления или нежелании работать.

Необоснованное приостановление предварительного расследования довольно часто оказывается причиной обращений граждан. В рамках одного уголовного дела данное нарушение может иметь место неоднократно. Так, при обращении в прокуратуру г. Волгограда по жалобе Ф. (вх.176 от 09.02.2009г.) стало известно, что 26 июня 2008 года возбуждено уголовное дело по факту хищения денежных средств у заявительницы. 29 октября 2008 года предварительное следствие приостановили в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. 09 февраля 2009 года это решение отменили, предварительное следствие возобновили. Но 25 марта
2009 года следователем Следственного отдела при ОВД Краснооктябрьского района г. Волгограда расследование вновь приостановлено. Данное решение также признано незаконным прокуратурой Краснооктябрьского района
г. Волгограда, которая потребовала его отмены и выполнения определенных следственных действий.

Ряд незаконных постановлений о приостановлении следствия приводит к волоките. Ярким примером тому является случай с Д. (вх.273 от 18.02.2009г.). 05 июня 2003 года в отношении заявительницы было возбуждено уголовное дело. В декабре 2003 года его передали в Ворошиловский районный суд
г. Волгограда для рассмотрения. Но определением суда от 17 ноября 2006 года уголовное дело в отношении Д. возвратили прокурору для устранения допущенных в обвинительном заключении ошибок. Прокурор Ворошиловского района г. Волгограда вовсе возвратил дело для производства дополнительного расследования.

25 декабря 2006 года уголовное дело принято к производству следователем Следственного отдела при ОВД Ворошиловского района
г. Волгограда. На момент обращения Д. к Уполномоченному следствие велось уже длительное время (более двух лет) и не было окончено. Из приложенных документов следовало, что 05 января 2007 года уголовное дело приостановили в связи временным тяжелым заболеванием обвиняемого, препятствующим его участию в следственных действиях. Но 28 июля 2007 года соответствующее решение отменили, производство по делу возобновили. В дальнейшем производство вновь приостанавливали, а 25 ноября 2008 года его опять возобновили.

В соответствии со статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 1950 года каждый при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Право Д. на справедливое судебное разбирательство нарушалось вследствие длительности предварительного расследования. Уполномоченный обратился к прокурору Ворошиловского района г. Волгограда и начальнику Главного следственного управления при ГУВД Волгоградской области с предложением принять меры по обеспечению прав Д. и предотвращению волокиты. Из ответов следовало, что по результатам рассмотрения обращения 15 мая 2009 года отменили еще одно постановление о приостановлении предварительного следствия.

Следовательно, Д. выступает в качестве обвиняемой с 2003 года, и в течение 6 лет ее дело так и не было рассмотрено судом по существу. Положительным можно оценить только то, что в 2009 году она находилась не под стражей.

Аналогичная ситуация произошла и с гражданкой С. (вх.1055 от 04.06.2009г.), которая сообщила следующее. 09 ноября 2004 года Даниловский районный суд на стадии предварительного слушания возвратил уголовное дело прокурору Даниловского района для устранения недостатков. В дальнейшем это уголовное дело вновь оказалось в производстве следователя Даниловского РОВД. Вплоть до обращения к Уполномоченному производство по делу не было окончено или прекращено. Каких-либо следственных действий, по имеющейся у заявительницы информации, не проводилось. В 2006 году производство по делу незаконно приостанавливалось, но соответствующее постановление следователя отменили. По мнению заявительницы, имела место волокита при расследовании возбужденного в отношении нее уголовного дела, что она расценивала как нарушение ее прав.

Уполномоченный обратился к прокурору Даниловского района Волгоградской области в октябре 2009 года, но до настоящего времени ответ нами так и не получен.

В 38 письменных заявлениях, поступивших в адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, сообщалось о применении сотрудниками милиции незаконных методов физического или психического воздействия на обвиняемых и подозреваемых с целью получения от них признательных показаний. Гораздо больше поступало устных обращений родственников обвиняемых о подобных нарушениях с просьбой разъяснить возможные способы защиты в этих случаях. Все подобные обращения были предметом пристального внимания Уполномоченного. Обратившимся устно гражданам разъяснялись соответствующие положения уголовно-процессуального законодательства. Письменные заявления направлялись для проверки в органы прокуратуры, следственные органы при прокуратуре Российской Федерации, а также в Главное управление внутренних дел по Волгоградской области.

Необходимо отметить, что этот вопрос является весьма сложным. Возможность доказать применение незаконных методов воздействия, если таковые имели место в действительности, зачастую отсутствует. В этих случаях, по моему мнению, большую роль должны играть меры по профилактике подобных нарушений. Именно им должны уделять первоочередное внимание органы прокуратуры, а также руководство органов внутренних дел. Только в случае надлежаще организованных профилактических мер, проводимых с привлечением реально действующих правозащитных организаций, можно быть уверенным в должной защите обвиняемых от пыток во время следствия.

Несколько заявлений поступило от обвиняемых, в которых они высказывали свое несогласие с тем, что до признания судом их виновными в совершении преступления информация об их задержании, привлечении их к участию в деле как виновных лиц распространяется посредством телевидения, радио и периодических печатных изданий. При этом передается информация, позволяющая идентифицировать их личность (видео- или фотоматериалы с их изображением, указанием идентифицирующих его данных, например, фамилия, имя и отчество).

Представляется, что подобные случаи не должны иметь место.
В настоящее время статья 41 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» не допускает разглашения редакцией информации, указывающей на личность несовершеннолетнего, привлекаемого к уголовной ответственности. Представляется, что аналогичную норму надо ввести в отношении всех граждан, независимо от возраста, вина которых не была установлена приговором суда. При этом необходимо установить запрет на разглашение данных о личности обвиняемого или подозреваемого и для правоохранительных органов.

Данное предложение вызвано желанием исключить негативную реакцию общества к обвиняемому, возникающую только в связи с подозрениями правоохранительных структур, которые могут не подтвердиться в суде.

Также поступают, но в гораздо меньшем объеме, обращения о нарушениях прав граждан правоохранительными органами, не связанные с осуществлением уголовного преследования. Из них хотелось бы отметить заявление гражданки Ко., выступавшей от имени жителей сельского поселения Раздольное Николаевского муниципального района (вх.1179 от 13.10.2009г.), по поводу направления тел всех умерших граждан, независимо от обстоятельств смерти, на патолого-анатомическое вскрытие. В результате их родственники были вынуждены везти всех умерших в районный центр, находящийся на расстоянии 70 километров, на собственном транспорте, так как лечебное учреждение отказывало в выдаче медицинского свидетельства о смерти.
В качестве примера приводился случай с умершей гражданкой В. – инвалидом 2 группы, 89 лет, долго болевшей, вследствие этого не ходившей, наблюдавшейся у местного фельдшера. Признаков насильственной смерти В. не было. Но ее родственников все равно принудили везти тело В. на вскрытие, угрожая в обратном случае не выдать врачебное свидетельство о смерти.
В дальнейшем участковым уполномоченным милиции было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по факту смерти В.

Администрация Николаевского муниципального района обосновывала это Положением о порядке проведения патолого-анатомических вскрытий, утвержденным приказом Минздравмедпрома России от 29 апреля 1994 года №82. Утверждалось, что этим документом предусмотрены случаи выдачи врачебного свидетельства о смерти без судебно-медицинского исследования при условии, что «на это у родственников умершего должно быть разрешение из прокуратуры, так как по каждому факту смерти органы внутренних дел и прокуратуры по усмотрению должны проводить доследственную проверку, т.е. направлять тело умершего на судебно-медицинскую экспертизу »[52] .

Однако это не так. Статья 48 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан предусматривает, что порядок проведения патолого-анатомических вскрытий определяется федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения. В настоящее время действует Положение о порядке проведения патолого-анатомических вскрытий, утвержденное приказом Минздравмедпрома России от 29 апреля 1994 года №82, согласно пункту 2 раздела I, пункту 3 раздела II и пункту 1 раздела III которого амбулаторно-поликлиническое учреждение обязано констатировать факт смерти человека, наступившей вне стационара, и выдать врачебное свидетельство о смерти. И лишь в отдельных случаях смерти вне стационара предусмотрено проведение патолого-анатомического исследования. Данным Положением… не установлена обязанность родственников представлять справку из прокуратуры или органов внутренних дел для получения врачебного свидетельства о смерти без вскрытия.

Поэтому Уполномоченный по правам человека направил прокурору Волгоградской области соответствующее обращение. Его передали для рассмотрения в прокуратуру Николаевского района, которая подтвердила незаконность направления трупа В. на патолого-анатомическое вскрытие.
В отдел внутренних дел Николаевского района прокурор внес представление об устранении нарушений закона и привлечении виновных к дисциплинарной ответственности[53] .

В заключение отметим, что тема защиты прав человека в деятельности правоохранительных органах остается актуальной, так как, во-первых, она связана с существенным ограничением гражданских прав людей, в том числе и права на свободу. А во-вторых, иногда потерпевшие могут защитить свои права, только обратившись в правоохранительные органы. Поэтому необходимо усиливать контроль за их деятельностью и строгим соблюдением действующего законодательства.

2.7. Право на справедливое судебное разбирательство.

В настоящее время многие граждане обращаются в судебные инстанции за разрешением правовых споров. Поэтому довольно часто в заявлениях, в которых поднимаются вопросы соблюдения социальных, трудовых, жилищных и иных прав граждан, сообщается о том, что данный вопрос уже рассматривался в суде, с решением которого граждане не согласны. Также указывается на различные процессуальные нарушения, которые, по мнению заявителей, существенно ограничивали их возможность отстаивать свою позицию в судебном заседании.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области не наделен правом отмены судебных актов или их обжалования в вышестоящие инстанции. В связи с этим гражданам разъяснялись положения действующего законодательства о порядке рассмотрения дел в судебных инстанциях, подачи соответствующих жалоб на судебные решения, иногда оказывалась практическая помощь в составлении документов, подаваемых в судебные инстанции.

На основе анализа всех жалоб, в которых сообщалось о нарушении права граждан на справедливое судебное разбирательство, можно сделать следующие выводы. Одним из нарушений является длительность судебного рассмотрения дела. Это может быть следствием как долгого рассмотрения дела судом первой инстанции, длящегося несколько месяцев или лет, так и неоднократного рассмотрения дела одним и тем же судом по причине того, что выносимые им решения постоянно признавались незаконными. Так, с декабря 2005 года по 2009 год Кумылженским районным судом рассматривалось гражданское дело с участием гражданина Те. (вх.84 от 26.01.2009г.). При этом в феврале 2008 года суд уже выносил судебное решение по нему, но оно впоследствии было отменено вышестоящей инстанцией.

Похожая ситуация была и в случае с Л. (вх389 от 10.03.2009г.). Заявительница обратилась с иском к мировому судье №76 Ворошиловского района г. Волгограда еще в марте 2002 года. Дело рассматривалось различными инстанциями несколько лет вплоть до 2009 года. Мировой судья дважды принимал решения по существу. Апелляционная инстанция оставляла их без изменения. Но Президиум Волгоградского областного суда каждый раз их отменял, направляя материалы на новое рассмотрение мировому судье.
На момент обращения Л. к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области по делу проводилась судебно-строительная экспертиза, назначенная еще в мае 2008 года. Причинами столь длительного судебного разбирательства стали постоянные неявки в судебное заседание одной из сторон процесса (наиболее часто не являлся ответчик) или обеих сторон, длительное проведение судебной экспертизы, вызванное сильной загруженностью Волгоградской лаборатории судебной экспертизы, болезнью судьи, который не заменялся на период его временного отсутствия, а также неправильное рассмотрение дела мировым судьей и апелляционной инстанцией.

Гражданское дело по иску З. (вх.412 от 12.03.2009г.) к гражданам В. рассматривалось 4 года. Основными причинами длительного разбирательства, как сообщала заявительница, были постоянные неявки одного из ответчиков, ходатайства являвшегося ответчика об отложении рассмотрения дела и незаконность принимаемых решений (два состоявшихся решения районного суда отменено кассационной инстанцией в Волгоградском областном суде).

Длительные сроки рассмотрения допускаются не только по гражданским, но и по уголовным делам, что зачастую приводит к большим срокам содержания под стражей граждан, еще в установленном порядке не признанных виновными в совершении преступления. Так, гражданин Н. (вх.659 от 21.05.2009г.) находился под стражей с октября 2004 года. В 2005 и 2007 годах Кировский районный суд г. Волгограда дважды признавал его виновным в совершении преступления, но оба раза этот приговор отменялся, дело направлялось на новое рассмотрение в районный суд. После отмены второго приговора дело вновь поступило на рассмотрение районного суда
26 мая 2008 года. Рассматривалось оно до 13 мая 2009 года, когда приговором районного суда Н. вновь признали виновным в совершении преступления. Заявитель обжаловал и этот приговор. Дело направили на кассационное рассмотрение в областной суд только через три месяца – 16 июня 2009 года. Кировский районный суд г. Волгограда, определяя причины длительности судебного разбирательства, называет недоставку в судебное заседание свидетелей, находящихся под стражей, длительность проведения экспертизы[54] . Надо отметить, что еще одной причиной длительных сроков судебного разбирательства по делу Н. стало вынесение незаконных приговоров.

Уголовное дело в отношении К. (вх.843 от 09.07.2009г.), находящегося под арестом с марта 2007 года, рассматривалось Камышинским городским судом с июня 2007 года. Причинами долгого рассмотрения стали:

1) длительность процедуры рассмотрения кассационных представлений прокурора на два постановления суда о частичном прекращении уголовного дела в связи с примирением и одно постановление о прекращении уголовного дела в связи с истечением срока давности привлечения к уголовной ответственности (поданное 09 июля 2007 года кассационное представление было рассмотрено кассационной инстанцией только 23 октября того же года, то есть через 3,5 месяца; а поданное 11 декабря 2007 года кассационное представление прокурора рассмотрено областным судом только 20 мая
2008 года, то есть через 5 месяцев);

2) нахождение судьи на лечении, а потом в отпуске;

3) неявка адвоката подсудимого; болезнь другого подсудимого[55] .

Задержка в проведении экспертизы может быть вызвана не только загруженностью экспертных учреждений, но и отсутствием предварительной оплаты их услуг, даже если это должно быть осуществлено за счет бюджетных средств. Так, Суровикинский районный суд, рассматривая дело по иску А. (вх.570 от 27.04.2009г.) об отмене решения об установлении группы инвалидности, определением от 06 августа 2008 года назначил медико-социальную экспертизу, поручив ее проведение Федеральному бюро медико-социальной экспертизы. Одновременно было решено оплатить ее проведение за счет средств федерального бюджета. Однако Управление Судебного департамента в Волгоградской области оплатило экспертизу только 19 марта 2009 года[56] .

Следовательно, тема длительности судебных разбирательств остается одной из наиболее острых в поступающих к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области обращениях. С учетом изложенного приходим к выводу, что сократить сроки судебного разбирательства позволят повышение качества рассмотрения дел, уменьшение сроков направления дела для рассмотрения их по соответствующим жалобам и представлениям кассационной инстанцией Волгоградского областного суда, уменьшение сроков проведения экспертиз, тщательная проверка уважительности причин неявки граждан в судебное заседание, замена судьи в случае его длительного отсутствия по причине болезни.

Другой не менее значимый для людей вопрос – обоснованность судебного решения. Согласно действующим нормативным актам только вышестоящая судебная инстанция имеет право давать оценку правомерности принятых судом актов. Не претендуя на роль суда, не могу не отметить, что в отдельных случаях сомнения в правомерности судебных решений все же возникают, особенно если по одному и тому же вопросу судами принимаются прямо противоположные решения. Один из таких примеров – случай с гражданкой Тю. (вх.1235 от 26.10.2009г.), обратившейся в Советский районный суд г. Волгограда с иском об установлении факта принадлежности домовладения и земельного участка на праве собственности умершему родственнику, признания за ней права собственности на домовладение и земельный участок в порядке наследования. Решением суда ей в удовлетворении исковых заявлений было отказано по мотиву признания дома самовольной постройкой, так как отсутствовали документы о приеме его в эксплуатацию, о соответствии постройки установленным требованиям к жилым помещениям, ее безопасности для других граждан, хотя документы, подтверждающие факт выделения земли умершему для индивидуального строительства, были в суд представлены. При этом изучалась копия технической карточки на дом.

Через год тот же суд вынес решение по похожему иску другого родственника умершего, которым удовлетворил аналогичные требования в полном объеме. Спорное домовладение было включено в состав наследства, оставшегося после умершего, как его собственность, на основании решения о выделении ему земельного участка и копии технической карточки на дом, свидетельствующей о его возведении. Тот вопрос, что дом в эксплуатацию не сдавался, что он может быть признан самовольной постройкой, почему-то не поднимался. Хотя в обоих случаях исследовались одинаковые документы.

Такая различная практика рассмотрения одних и тех же вопросов вряд ли способствует росту авторитета судебной власти.

В ряду решений, вызывающих сомнение в их правомерности, определение мирового судьи о пересмотре вступившего в законную силу судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам, о котором сообщила гражданка Р. (вх.1335 от 25.11.2009г.). Отметим, что согласно действующему гражданскому процессуальному законодательству вновь открывшимися обстоятельствами могут быть существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю, признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации. Как видим, незаконность судебного решения не может быть самостоятельным основанием для его отмены по вновь открывшимся обстоятельствам. Кроме того, заявление о пересмотре судебного решения может быть подано только в течение трех месяцев после того, как установлены вновь открывшиеся обстоятельства[57] .

Р. обратилась к мировому судье судебного участка №105 Краснооктябрьского района г. Волгограда с иском о взыскании с Управления Пенсионного Фонда Российской Федерации по Краснооктябрьскому району
г. Волгограда суммы недополученной пенсии и компенсации морального вреда. Мировой судья решением от 26 декабря 2008 года исковые требования удовлетворил. Данное решение признали законным в суде апелляционной инстанции, а также при его проверке в порядке надзора. Дополнительных способов его обжалования Управление Пенсионного Фонда Российской Федерации по Краснооктябрьскому району г. Волгограда не имело. Решение должно было исполняться.

Однако, 12 октября 2009 года Управление Пенсионного Фонда Российской Федерации по Краснооктябрьскому району г. Волгограда обратилось к мировому судье с заявлением о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам, мотивируя свои требования тем, что судом при рассмотрении дела не было учтено определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2007 года №798-О-О. Мировой судья данное ходатайство удовлетворил, решение от 26 декабря 2008 года отменил.

Обращает на себя внимание следующее. Определение Конституционного Суда Российской Федерации, которое оценивалось как вновь открывшееся обстоятельство, было вынесено задолго до принятия мировым судьей решения по иску пенсионера. Из этого следует два вывода. Во-первых, Управление Пенсионного Фонда Российской Федерации по Краснооктябрьскому району
г. Волгограда и мировой судья не могли не знать на момент разрешения дела, то есть на 26 декабря 2008 года, о существовании этого определения.
Во-вторых, гражданское дело Р. не было тем, в связи с которым Конституционный Суд Российской Федерации принимал упомянутое определение.

В связи с изложенным сложно утверждать о наличии предусмотренных законом оснований для пересмотра вступившего в законную силу решения суда в данном конкретном случае. Здесь имеет место нарушение не только Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, но и принципа правовой определенности.

Необходимо отметить, что в 2010 году к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступила еще одна жалоба по аналогичному случаю отмены положительного для заявителя судебного решения по иску к Пенсионному Фонду Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что такое рассмотрение заявлений Пенсионного фонда Российской Федерации о пересмотре вступивших в законную силу судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам, которые таковыми не являются, входит в практику судов Волгоградской области, что нельзя считать положительным.

Следующая тема – сроки выдачи сторонам процесса копии судебного акта, которым дело разрешается по существу. Так, гражданин Ф. (вх.637
от 18.05.2009г.) обратился в Ворошиловский районный суд г. Волгограда с исковым заявлением. 23 марта 2009 года судом вынесено решение об отказе в удовлетворении исковых требований. Но заявитель длительное время не мог получить копию решения суда в окончательной форме, что препятствовало подаче кассационной жалобы. 23 апреля 2009 года по данному вопросу Ф. обращался к председателю Ворошиловского районного суда г. Волгограда, но ни ответа на заявление, ни копии решения суда от 23 марта 2009 года он так и не получил.

Данные обстоятельства были подтверждены Волгоградским областным судом, который указал председателю Ворошиловского районного суда
г. Волгограда на отсутствие должного контроля за деятельностью аппарата суда[58] .

Задержка в выдаче судебного решения имела место и в отношении гражданки Бе. (вх.720 от 10.06.2009г.). Судебный акт, вынесенный Советским районным судом г. Волгограда 17 марта 2009 года, Бе. не могла получить вплоть до июня 2009 года. После соответствующего обращения Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области копии решения суда были направлены сторонам по почте[59] .

Также был нарушен срок вручения копии приговора осужденному С. (вх.1046 от 03.09.2009г.). Приговором Красноармейского районного суда
г. Волгограда от 09 июля 2009 года С. признан виновным в совершении преступлений. Копию приговора ему направили по почте в следственный изолятор только 27 июля 2009 года и вручили заявителю 06 августа 2009 года[60] . Положение статьи 312 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации о вручении копии приговора осужденному в течение 5 суток со дня его провозглашения было нарушено.

Представляется, что руководителям судебных органов необходимо усилить контроль за своевременностью выдачи копий судебных актов участникам судебных разбирательств.

Важным для всех желающих воспользоваться судебной защитой своих прав является доступность судов. Между тем не всегда люди могут беспрепятственно пройти в суд. Одним из обстоятельств, препятствующих людям в доступе в здание суда, может стать отсутствие удостоверения личности. Так, во время личного приема к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступило обращение гражданина Ке. (вх.577 от 29 апреля 2009 года), сообщившего следующее. 25 апреля 2009 года заявитель пришел в Дзержинский районный суд г. Волгограда, в который он хотел обратиться для установления фактов, в подтверждение которых у него не было документальных доказательств, с целью получения паспорта гражданина Российской Федерации. Однако судебные приставы на посту, расположенном на входе в здание суда, не пропустили его именно из-за отсутствия паспорта.

Как стало известно, решение судебного пристава об отказе в пропуске Ке. в здание суда основывалось на Инструкции по организации пропускного режима в зданиях судов, помещениях судебных участков мировых судей Волгоградской области, утвержденной совместным приказом Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области и Волгоградского областного суда от 22 мая 2008 года №355/16од.

Инструкция предусматривает допуск граждан в суд при предъявлении документов, удостоверяющих их личность (пункт 8 раздела II). Отсутствие удостоверения личности наряду с отказом предъявить его судебному приставу является основанием для отказа посетителям в допуске в здание суда (пункт 19 раздела II). И хотя в Инструкции… содержится требование о том, что приставы не могут ограничивать доступ граждан для участия в судебных заседаниях, а также на прием к судьям и работникам суда в установленное распорядком работы суда время (пункт 8 раздела IV), положение она не изменяет. Приведенные выше нормы являются специальными и прямо предусматривают отказ гражданам в доступе в суд в случае отсутствии удостоверения личности. Только в отношении прибывших на судебный процесс граждан, оказавшихся без повестки и удостоверения личности, предусмотрена возможность допуска их в суд с разрешения судьи, в производстве которого находится дело (пункт 8.6 раздела II). А как быть тем, кто еще в процессе не участвует, но хочет подать заявление в суд непосредственно или обратиться на прием к судьям?
Во всяком случае ситуация с Ке. явно показывает, что у человека, у которого в силу определенных причин не оказалось удостоверения личности, могут возникнуть проблемы, которых не должно быть.

И еще одно обстоятельство, которое надо учитывать. Основным документом, определяющим права и обязанности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, является Федеральный закон «О судебных приставах». Статья 11 закона не предусматривает права или обязанности пристава не пускать в здание суда граждан по мотиву отсутствия удостоверения личности. Более того, в законе прямо указано, что судебный пристав имеет право «не допускать в здание, помещения суда, здания и помещения Федеральной службы судебных приставов лиц, имеющих при себе оружие, боеприпасы (за исключением лиц, осуществляющих конвоирование и (или) охрану лиц, содержащихся под стражей), взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества и иные представляющие угрозу для безопасности окружающих предметы, вещества и средства , в случае необходимости задерживать указанных лиц и передавать их в органы внутренних дел ». Иные основания, при которых судебный пристав – исполнитель имеет право не допускать граждан в здание суда, не названы. Следовательно, судебный пристав не вправе не допустить человека в здание суда по иным основаниям.

Предоставление указанным федеральным законом права судебному приставу проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, находящихся в суде, не означает наличие у него права не допускать кого-либо в суд по мотиву отсутствия этого документа. Кроме того, отсутствие документа, удостоверяющего личность человека, само по себе не приводит к нарушению порядка в здании суда. Поэтому нет и объективной необходимости препятствовать людям в проходе в суд в этом случае.

Считаю, что работа судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов должна совершенствоваться, чтобы их деятельность в полной мере соответствовала действующему законодательству, исключалось необоснованное ограничение доступа граждан в суд для реализации как права на судебную защиту, так и права присутствовать в любом открытом судебном заседании, даже если они не являются участниками конкретного процесса и не имеют к нему никакого отношения.

Одним из наиболее важных моментов в работе судебных органов, по мнению Уполномоченного, является исключение каких-либо оснований для сомнений в беспристрастности судей. Однако не всегда законодательство создало для этого все необходимые условия. Примером тому является обращение гражданина Ки. (вх.317 от 24.02.2009г.). Из заявления следовало, что заявитель был осужден приговором Иловлинского районного суда Волгоградской области от 24 ноября 2006 года. В состав суда, рассматривавшего уголовное дело, входил судья Б., который раньше работал в прокуратуре Иловлинского района и утверждал постановление о возбуждении уголовного дела, исполняя обязанности прокурора района. Теперь это же уголовное дело рассматривалось им в составе судебной коллегии, но самоотвод он не заявил.

К сожалению, действующее уголовное процессуальное законодательство не исключает такого варианта, так как статья 61 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации не допускает участие в качестве судьи только тех, кто участвовал в качестве прокурора «по данному уголовному делу ». Следовательно, данная норма исключает участие в деле судьи, ранее участвовавшего в качестве прокурора в уже существующем, то есть возбужденном уголовном деле. Но в случае с Ки. при согласовании постановления о возбуждении уголовного дела Б. выступал исполняющим обязанности прокурора не в уже возбужденном уголовном деле, а на стадии предварительных проверочных действий. Поэтому формально оснований утверждать, что названная выше статья не позволяла Б. участвовать в рассмотрении дела в качестве судьи, нет.

Между тем такое положение, по мнению Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, нарушает конституционные права участников уголовного процесса, в том числе, и права подсудимого, поскольку это противоречит конституционной природе суда как независимого и беспристрастного органа, осуществляющего правосудие в состязательном процессе.

В целях обеспечения авторитета судебных органов, как независимых и беспристрастных арбитров, в объективности которых не должно возникать никаких сомнений, было бы желательно, чтобы в таких ситуациях судьи самостоятельно заявляли о самоотводе. Также считаем возможным внести изменения в статью 61 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, чтобы исключить подобные ситуации.

И последнее, что хотелось бы отметить, это действующий в настоящее время порядок ознакомления осужденных, находящихся под стражей, с материалами уголовного дела в суде. В 2009 году к Уполномоченному поступило несколько жалоб с описанием того, как происходит реализация этого права. Осужденный Краснооктябрьским районным судом г. Волгограда Ко. (вх.591 от 30.04.2009г.) сообщает, что для ознакомления с материалами уголовного дела он был доставлен в суд в 14-30. Только в 16-00 ему предоставили уголовное дело на 1 час, но и это время было ограничено.

Другой осужденный этим же судом гражданин М. (вх.544 от 16.04.2009г.) писал, что в отведенные ему 5 дней, в каждый из которых материалы ему предоставлялись на 10-15 минут, он должен был ознакомиться с 4 томами уголовного дела. В дальнейшем ему ограничили время ознакомления с делом определенным сроком по мотиву якобы явного затягивания этого процесса.

Осужденный Советским районным судом г. Волгограда гражданин И. (вх.1017 от 24.08.2009г.) также сообщал о недостатках в организации ознакомления осужденных, находящихся под стражей, с материалами уголовного дела в суде. Согласно полученной информации от ГУВД Волгоградской области, в Советском районном суде г. Волгограда в силу недостаточности конвойных помещений доставка арестованных в суд осуществляется в два этапа. Первым этапом доставляются подсудимые, вызываемые для проведения судебных процессов, а вторым этапом доставляются подсудимые для ознакомления с материалами уголовного дела. Так 04 августа 2009 года осужденного И. доставили в суд в 15-20. Время для ознакомления с делом в тот день ему выделили с 17-15 до 18-00. Тоже было и 13 августа 2009 года, когда заявителю предоставили очередную возможность ознакомиться с делом. Доставили его в 15-40, а ознакомление происходило
с 18-25 до 19-20.

Представляется, что гражданам, не имеющим юридического образования, достаточного опыта разбирательств в уголовных делах, технической возможности сделать копии материалов дела крайне трудно ознакомиться с несколькими томами уголовного дела даже за несколько дней в приведенных выше условиях. Считаю, что судьи должны это учитывать при решении вопроса об установлении сроков ознакомления осужденных с материалами. Есть и другое решение – улучшить условия для осужденных, при которых они могли бы читать дела в течение всего рабочего дня суда, а не по несколько десятков минут.

Другая большая тема, связанная с реализацией права на справедливое судебное разбирательство, – исполнение судебных решений . Только в случае исполнения судебного акта можно говорить о том, что конкретный человек смог в судебном порядке защитить свои нарушенные права. Между тем на этой стадии граждане также иногда сталкиваются с трудностями, которые в итоге ставят под вопрос исполнение судебного решения.

Наиболее часто поднимаемый вопрос – это длительность исполнительного производства. Так, например, более года исполняется решение суда о взыскании 5 998 рублей с Т. в пользу Ма. (вх.965 от 11.08.2009г.). Длительность исполнительного производства, возбужденного еще 02 июля 2008 года, имела место по причине отсутствия у должника имущества. В течение года судебный пристав – исполнитель шесть раз посещал место жительство Т. Итогом стало наложение ареста на имущество стоимостью всего 100 рублей. В то же время из полученной Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области информации следовало, что не были приняты все меры по определению доходов должника. Упоминалось только направление запроса в службу занятости для установления факта нахождения его на учете как безработного и получения соответствующего пособия. Но не сообщалось о том, что делались запросы в налоговую службу и в органы Пенсионного фонда Российской Федерации.

Из жалобы Е. (вх.№837 от 08.07.2009г.) и приложенных документов следовало, что 16 января 2009 года на основании исполнительного листа о взыскании в пользу заявителя денежных средств было возбуждено исполнительное производство. Судебным приставом – исполнителем Дзержинского районного отдела Главного управления Федеральной службы судебных приставов г. Волгограда первоначально принимались меры по выявлению имущества должника. Но в итоге оно так и не было найдено, решение оставалось не исполненным. В дальнейшем судебным приставом – исполнителем в период с 21 апреля по 18 августа 2009 года ничего не делалось для поиска имущества организации-должника. Исполнение решения суда фактически продолжилось только после того, как прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда в адрес Дзержинского районного отдела службы приставов было направлено представление об устранении нарушений закона.

По заявлению Мам. (вх.№99 от 28 января 2009 года) выяснилось, что
10 октября 2008 года в Тракторозаводском районном отделе службы судебных приставов г. Волгограда было возбуждено исполнительное производство о взыскании ущерба с Муниципального учреждения «ЖКХ ТЗР г. Волгограда». Судебный пристав – исполнитель, установив по данным районной налоговой инспекции отсутствие у учреждения открытых счетов в кредитных организациях, прекратил исполнительное производство, разъяснив заявителю о возможности исполнения решения суда в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации для обращения взыскания на средства казны муниципального образования по денежным обязательствам его бюджетного учреждения. Однако это было сделано по истечении 4 месяцев после возбуждения исполнительного производства (соответствующее постановление датируется 02 марта 2009 года).

Самая массовая категория граждан, направляющая жалобы на длительность судебного производства – граждане, имеющие согласно судебным решениям право на получение алиментов. Например, гражданка Г. (вх.95 от 28.01.2009г.) сообщила, что, несмотря на возбуждение исполнительного производства, она не может получить алименты на ребенка в течение 5 лет. Уполномоченный обратился по этому вопросу в Управление Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области. Согласно полученному ответу первоначально исполнительное производство велось в Краснооткябрьском районном отделе судебных приставов г. Волгограда.
В результате проверки имущества у должника не было обнаружено, как и его место жительство, что стало поводом для объявления розыска. Потом в связи с поступлением заявления должника о проживании в Среднеахтубинском районе исполнительный документ передали на исполнение в Краснослободский городской отдел судебных приставов, который также не смог установить ни имущество должника, ни найти его самого, и также объявил розыск. О каких-либо нарушениях в ходе исполнительного производства в письме не сообщалось[61] . Однако по просьбе Уполномоченного проверка проводилась и прокуратурой Волгоградской области, которая сообщила о следующем. В ходе исполнительного производства судебным приставом не были сделаны все запросы, необходимые для установления имущественного положения должника (например, в кредитные организации и службу занятости населения), запросы направлялись судебным приставом исполнителем по истечении 9 месяцев с момента возбуждения исполнительного производства. Это стало основанием для внесения прокурором представления об устранении выявленных нарушений в адрес руководителя Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области[62] .

Проблема затягивания сроков исполнительного производства характерна не только для случаев, когда осуществляется взыскание денег, успешность которого зависит от размера выявленного у должника имущества, но и в случаях, когда судебным решением ответчику предписывается совершить определенные действия. Нередко должник отказывается сделать их самостоятельно, несмотря на неоднократно устанавливаемые приставом сроки и привлечение его к административной ответственности за их нарушение. Согласно статье 105 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в этом случае судебный пристав – исполнитель, если для исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, участие должника необязательно, самостоятельно организует исполнение в соответствии с имеющимися у него правами. Но приставы не всегда пользуются этой возможностью. А бывают случаи, когда они прямо предлагают взыскателям самостоятельно осуществить исполнение решения суда.

К таковым случаям можно отнести ситуацию с гражданином Фи. (вх.934 от 29.07.2009г.). Из заявления и приложенных документов следовало, что заявитель живет в многоквартирном доме, один из жителей которого – гражданин В., сделав пристройку к квартире, ухудшил условия его проживания. Он обратился в суд с иском к В. о сносе пристройки, и Камышинский городской суд решением от 14 ноября 2008 года это требование удовлетворил, так как пристройка была построена в отсутствие необходимых разрешений. Судебное решение вступило в законную силу, было признано вышестоящими инстанциями законным и обоснованным. Исполнительный лист, выданный на основании этого решения, Фи. направил на исполнение в Камышинский городской отдел судебных приставов, но по истечении двух месяцев с момента возбуждения исполнительного производства решение суда так и оставалось неисполненным. Судебный пристав – исполнитель сообщил, что причиной затягивания сроков стало предоставленное В. заключение о том, что возведенная пристройка соответствует всем градостроительным нормам. Однако это не могло быть основанием неисполнения вступившего в законную силу судебного решения, так как исполнительное производство не предназначено для проверки законности и обоснованности судебных решений. Кроме того, соответствующие вышестоящие судебные инстанции уже дали свою оценку правомерности решения суда и признали его законным.

Уполномоченный по правам человека обратился по этой ситуации к руководству Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области. Как стало известно, судебный пристав – исполнитель неоднократно устанавливал должнику сроки исполнения судебного решения. Но он игнорировал требования пристава, несмотря на налагаемые административные взыскания. Лишь за два дня до окончания двухмесячного срока исполнительного производства судебный пристав – исполнитель начал принимать меры по самостоятельному сносу пристройки и поиска для этого специализированной организации. Однако две специализированные организации отказались от участия в исполнительном производстве, мотивируя свое решение актом строительно-технической экспертизы от 13 октября
2008 года №140.02.00417 о том, что в случае сноса пристройки не исключается вероятность обрушения наружной стены. На этом основании пристав обратился в суд с заявлением о разъяснении способа и порядка исполнения судебного решения. Возобновление исполнительного производства планировалось только после рассмотрения судом указанного заявления[63] . Однако стоит отметить, что аналогичный довод В. приводил и в ходе судебного разбирательства, но суд его отверг. Более того, представитель Муниципального предприятия г. Камышина «Ремонтно-эксплуатационное предприятие №6» пояснял суду, что фундамент многоквартирного дома можно укрепить иным образом, без ущемления прав Фи. и других граждан.

Поэтому Уполномоченный обратился к директору Федеральной службы судебных приставов с просьбой обеспечить исполнение судебного решения от 14 ноября 2008 года. Однако реальной помощи от этой инстанции получено не было, так как действия пристава в г. Камышине были признаны правомерными. В ответе также сообщалось о направлении приставом запроса о проведении экспертизы достоверности акта строительно-технической экспертизы, представленного В.[64]

В дальнейшем в октябре 2009 года судебный пристав Камышинского районного отдела судебных приставов направляет в суд заявление, в котором просит суд возложить обязанность по сносу пристройки на взыскателя Фи. , мотивируя свои требования отказом специалистов от участия в исполнительном производстве по причине возможного обрушения стены дома при исполнении решения суда. Таким образом судебный пристав хотел возложить на взыскателя исполнение собственных обязанностей или обязанностей должника. Принимая во внимание изложенное, Уполномоченный обратился в Правительство Российской Федерацией с просьбой вмешаться в ситуацию и обеспечить исполнение судебного решения, откуда оно было передано на рассмотрение в Федеральную службу судебных приставов[65] .

После этого начались действия по подготовке сноса без участия должника, что побудило В. оказывать содействие в сносе пристройки.
02 декабря 2009 года исполнительное производство было окончено в связи с фактическим исполнением.

Другой случай имел место с гражданином Ка. (вх.1165 от 09.10.2009г.). Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 10 февраля 2009 года Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградская государственная академия физической культуры» было обязано передать в Управление Федеральной миграционной службы по Волгоградской области документы для регистрации по месту жительства Ка. и членов его семьи в общежитии академии. В ходе судебного разбирательства установлено, что Ка. имеет право на проживание в нем, так как работал в академии более 10 лет и в соответствии с положениями Федерального закона
«О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», ранее действовавшего Жилищного кодекса РСФСР не мог быть выселен из него без предоставления другого жилого помещения. Отсутствие договора найма жилого помещения между Ка. и академией не было признано обстоятельством, исключающим право заявителя на жилье. Получив на основании вступившего в силу судебного решения исполнительный лист, Ка. обратился в службу приставов для организации принудительного исполнения судебного акта.

Необходимо отметить, что ответчик неоднократно предлагал Ка. подписать договор найма жилья, но только с условием об ограничении срока его проживания, что нарушало право Ка. на жилье, предусмотренное указанными выше нормативными актами. Поэтому он отказывался его подписывать. Этот отказ послужил для судебного пристава – исполнителя формальным поводом для прекращения 22 сентября 2009 года исполнительного производства по мотиву воспрепятствования взыскателем исполнению судебного акта[66] . При этом судебный пристав исходил из того, что наличие такого договора является обязательным условием регистрации Ка. и членов его семьи в общежитии по месту жительства.

Уполномоченным были приняты меры по защите интересов заявителя. Во-первых, ему оказывалась помощь в составлении необходимых заявлений, в частности, в прокуратуру Центрального района г. Волгограда. Во-вторых, Уполномоченный непосредственно обращался по этой ситуации в Управление Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области, а потом и в Федеральную службу судебных приставов. Также направлялось обращение прокурору Волгоградской области. В итоге прокуратура Центрального района г. Волгограда опротестовала постановление судебного пристава – исполнителя о прекращении исполнительного производства. В дальнейшем должник подал документы, необходимые для регистрации Ка. и членов его семьи по месту жительства в общежитии. Их регистрация была осуществлена. Прокуратурой в связи с допущенной волокитой при принудительном исполнении судебного постановления объявлено старшему судебному приставу предостережение о недопустимости нарушения закона.

Приведенные примеры свидетельствуют, что затягивание сроков исполнительного производства происходит не только в силу объективных оснований. Поэтому необходимо усилить контроль руководства службы судебных приставов за ходом исполнительных производств в целях недопущения аналогичных ситуаций в дальнейшем и своевременного принятия мер по принудительному исполнению всех судебных решений.

2.8. Соблюдение гарантий прав человека при ограничении свободы.

Помещение человека в учреждения принудительного содержания означает ограничение не только свободы, но и других его прав, а также возможностей по их защите. Поэтому вопросам соблюдения прав и свобод лиц, принудительно содержащихся в специальных учреждениях, Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области уделяет особое внимание.

Арест обвиняемого в совершении преступления – наиболее жесткая мера пресечения, из всех предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Это объясняется не только помещением граждан в специальные учреждения, устанавливаемыми при этом ограничениями, но и условиями содержания, которые не всегда соответствуют установленным в нормативных актах минимальным требованиям. Поэтому применять данную меру пресечения возможно только в случаях крайней необходимости, когда с помощью остальных предусмотренных законом мер невозможно предупредить совершение обвиняемым новых правонарушений или действий, препятствующих установлению истины по делу, а также сокрытие его от следствия и суда.

В 2009 году к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступила 21 жалоба на необоснованное применение заключения под стражу или продление его сроков. Во всех заявлениях обычно сообщалось о том, что судом не принимались во внимание характеризующие обвиняемого документы, его семейное положение, отсутствие достоверных доказательств виновности в совершении преступления, необоснованность вывода о том, что, находясь на свободе, он непременно будет пытаться препятствовать следствию или скроется от правосудия.

В качестве наиболее яркого примера такого обращения приведем жалобу гражданина Л. (вх.667 от 21.05.2009г.), обвиняемого в уклонении от уплаты налогов с организации в особо крупных размерах, высказывавшего свое несогласие с постановлением Центрального районного суда г. Волгограда от
07 мая 2009 года, которым ему в качестве меры пресечения было выбрано заключение под стражу. В этом постановлении первоначально указано, что согласно статьям 97, 99 и 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а также пункту 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 05 марта 2004 года №1 заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть избрано лишь при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения. Для решения вопроса о содержании под стражей лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое уголовный закон предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет, суду надлежит в каждом конкретном случае устанавливать, имеются ли иные обстоятельства, кроме размера возможного наказания, свидетельствующие о необходимости изоляции лица от общества. К таким обстоятельствам могут быть отнесены данные о том, что подозреваемый, обвиняемый может скрыться от органов предварительного расследования или суда, фальсифицировать доказательства, оказать давление на потерпевшего, свидетелей и т.п.

Однако в дальнейшем суд указывает, что «судья учитывает данные о личности Л., а именно, что последний имеет постоянное место жительства на территории г. Волгограда, положительно характеризуется, женат, у него на иждивении находится двое несовершеннолетних детей, ранее не судим. Однако Л. подозревается в совершении преступления, относящегося к категории тяжких, в связи с чем у суда имеются достаточные основания полагать, что он, опасаясь наступления ответственности за содеянное, находясь на свободе, может скрыться от органов следствия и суда, продолжить заниматься преступной деятельностью, воспрепятствовать установлению истины по делу, на основании чего судья считает постановление следователя подлежащим удовлетворению ». То есть, вывод о том, что Л. будет препятствовать следствию и суду в установлении истины по делу, скрываться от уголовного преследования или совершать преступления были основаны только на факте подозрения его в совершении преступления, предусмотренного пунктом «б» части 2 статьи 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также тем, что оно относится к категории тяжких, так как максимальное наказание за его совершение превышает 5 лет лишения свободы. Каких-либо иных фактических обстоятельств, тоже свидетельствующих об этом, суд в подтверждение своих выводов не приводит.

Указанное постановление было признано законным кассационным определением Судебной коллегии по уголовным делам Волгоградского областного суда от 19 мая 2009 года.

По всем подобным обращениям Уполномоченным давались разъяснения положений действующего законодательства об условиях, при которых возможен арест, о порядке обжалования судебных актов о применении заключения под стражу.

Действующее федеральное законодательство существенно ограничивает права Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в этой сфере. Он не вправе знакомиться с материалами, на основании которых следователь и суд приходят к выводу о необходимости применения в конкретном случае меры пресечения в виде ареста. Уполномоченный вынужден ограничиваться только теми документами, которые представлены заявителями. Поэтому иногда невозможно дать людям полноценную юридическую консультацию.

Довольно часто в заявлениях заключенных под стражу граждан или их родственников сообщается о нарушении процедуры рассмотрения судом вопросов, связанных с применением к ним меры пресечения. Например, при продлении сроков заключения под стражу соответствующее постановление на практике может приниматься в отсутствие обвиняемого, что недопустимо ни при каких обстоятельствах.

При ознакомлении с прилагаемыми к заявлениям документами было обращено внимание на следующее обстоятельство. Иногда вышестоящая судебная инстанция, отменяя постановление о заключении под стражу или продлении срока ареста, направляет дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, оставляя при этом обвиняемого под стражей до повторного рассмотрения судом вопроса о мере пресечения. При этом не определяется конкретный срок, на который сохраняется арест. Таким образом, формально, он оказывается не ограниченным какой-либо датой для органов, его содержащих, что, по нашему мнению, нельзя допускать.

Еще один момент. Сохраняя содержание обвиняемого под стражей до повторного рассмотрения в суде первой инстанции вопроса об его аресте, суд кассационной инстанции фактически самостоятельно принимает решение о выборе меры пресечения в виде содержания под стражей на это время. Поэтому это решение должно приниматься с соблюдением всех требований, которые предусмотрены уголовно-процессуальным законодательством. Суд кассационной инстанции должен обсуждать этот вопрос со всеми сторонами процесса, а также в кассационном определении аргументировать фактическими обстоятельствами невозможность применения иных мер пресечения. Однако данное требование не соблюдается.

В связи с этим желательно, чтобы полномочия суда кассационной инстанции при рассмотрении жалобы на постановление о применении ареста или продление его сроков, были ограничены. В частности, предлагается исключить возможность направления материалов на новое рассмотрение в суд первой инстанции, обязать суд второй инстанции, в случае отмены постановления суда об избрании меры пресечения, принимать решение по существу самостоятельно на основании уже имеющихся в деле документов, а также вновь полученных в ходе кассационного рассмотрения дела. Если же при кассационном рассмотрении будет установлено, что имеющихся материалов недостаточно для признания ареста или продления его сроков правомерными, то в этом случае человека необходимо освобождать. Такое положение будет способствовать качеству рассмотрения дел в суде первой инстанции.

Также поступала информация о длительных сроках рассмотрения жалоб обвиняемого на постановление суда о заключении под стражу. Так, гражданин Д. – защитник обвиняемого К. (вх.1252 от 30.10.2009г.) сообщал, что
20 октября 2009 года в Красноармейский районный суд г. Волгограда была подана жалоба на постановление об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, а передана она была на рассмотрение Волгоградского областного суда лишь 09 ноября 2009 года. Вряд ли можно назвать правильным содержание человека в течение 21 дня в условиях ограничения свободы по судебному акту, правомерность которого обжалуется.

В связи с этим обращают на себя внимание положения части 11
статьи 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой суд кассационной инстанции принимает решение по жалобе на постановление о заключении под стражу не позднее трех суток со дня ее поступления в этот суд. Но при этом законодательством не определены сроки, в течение которого жалоба должна поступить из суда первой инстанции в суд второй инстанции. В результате даже приведенную выше ситуацию формально нельзя определить как нарушающую закон. Поэтому было бы правильным установить, что жалоба на постановление по вопросам заключения под стражу должна рассматриваться вышестоящим судом в течение трех суток или в иной короткий период с момента поступления ее в суд, вынесший обжалуемое постановление.

Нами уже упоминалось, что условия содержания граждан, заключенных под стражу, не всегда соответствуют минимальным установленным требованиям. В первую очередь это касается обеспечения нормы санитарной площади, равной 4 квадратным метрам на одного человека. Так, гражданин Б. (вх.1444 от 21.12.2009г.), бывший в Следственном изоляторе №1 временно в связи с перевозкой в другой регион, сообщал, что в камере, размером
15 квадратных метров, в которой были один умывальник, один унитаз и
4 кровати, в течение 9 суток постоянно содержалось от 7 до 9 человек. Поэтому проблема уменьшения количества арестованных лиц свою актуальность не потеряла. Убежден, что положительную роль в этом сыграет широкое внедрение в практику иных мер пресечения, которые могут практически заменить арест. Речь идет о залоге и домашнем аресте, применение которых необходимо расширять.

Второе предложение, которое уже ранее высказывалось, заключается в том, что в качестве обязательного условия принятия судом решения о заключении под стражу должно быть наличие свободных мест в следственном изоляторе. Если государство и ограничивает права человека, беря на себя одновременно обязательство по обеспечению минимальных условий его содержания, то оно обязано соблюдать указанные условия. И если это невозможно, то у него не должно быть и возможности ограничивать свободу людей, виновность которых еще в установленном порядке не признана.

Особый разговор об изоляторах временного содержания. Уполномоченный совместно с ГУВД Волгоградской области продолжили работу по улучшению условий содержания в них граждан. Отметим, что все еще остались изоляторы, относящиеся к категории проблемных. Так, при посещении Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области изолятора временного содержания в г. Волжском установлено, что оборудование камер, как и прежде, не соответствует нормативам. В них не были установлены спальные места, отсутствовала вода, канализация. Естественного освещения в камерах также не было. Согласно представленной информации, Главным управлением внутренних дел Волгоградской области решается вопрос о строительстве нового изолятора временного содержания в городе. Но стоит упомянуть, что уже в течение нескольких лет говорится о необходимости улучшения условий содержания подозреваемых и обвиняемых в г. Волжском, однако решается эта проблема крайне медленно.

Отдельный вопрос – длительность сроков содержания под стражей. Анализ поступающих заявлений показывает, что в основном длительные сроки ареста имеют место при затягивании судебного разбирательства по уголовному делу. Бывает, что человек находится в следственном изоляторе даже более одного года. Способствует тому и действующее законодательство, которое не устанавливает предельных сроков содержания под стражей граждан, обвиняемых в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, уголовные дела которых рассматриваются в суде[67] . По общему правилу срок содержания под стражей со дня поступления дела в суд до вынесения приговора не может превышать 6 месяцев. Но в отношении указанных граждан допускается продление содержания под стражей на три месяца без ограничения количества таких продлений. В итоге затягивание судебного разбирательства нередко влечет за собой и длительные сроки содержания под стражей. Это еще одна причина, по которой судьи должны стремиться рассматривать уголовные дела в максимально короткие сроки, без снижения качества выносимых приговоров.

Стоит упомянуть и о практике ежедневного вызова следователем обвиняемых и подозреваемых из следственного изолятора для производства следственных действий, когда реально ни в каких следственных мероприятиях они участия не принимают, находясь весь день в камере. При этом они рано утром выезжают из изолятора, а попадают туда поздно вечером. В итоге это приводит к нарушениям прав содержащихся под стражей. В частности, можно говорить о нарушении права на ежедневную прогулку длительностью не менее одного часа.

Представляется, что подобная практика должна стать предметом пристального внимания руководства правоохранительных органов, которым необходимо принять все меры по ее искоренению.

В 2009 году Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области принял участие в комплексном обследовании мест принудительного содержания граждан. В проверке также приняли участие сотрудники ГУВД Волгоградской области, Управления Судебного департамента в Волгоградской области и представитель общественной наблюдательной комиссии. В ходе проверки посещались изоляторы временного содержания, камеры содержания задержанных лиц дежурных частей, конвойные помещения в судах в Суровикинском, Чернышкинском, Ленинском и Городищенском районах,
г. Волжском и Красноармейском, Дзержинском, Советском, Краснооктябрьском и Центральном районах г. Волгограда. Помимо этого в
г. Волгограде посещались три медицинских вытрезвителя. Из всех проблем, которые были выявлены, можно отметить следующие.

Во-первых, проблемы с освоением средств федерального бюджета, выделенных на здание районного отдела внутренних дел и завершение строительства изолятора временного содержания в Чернышковском районе. Трудности были вызваны тем, что соответствующее имущество находилось в муниципальной собственности. Это препятствовало финансированию расходов на них из федерального бюджета. В результате принятых мер в течение трех месяцев после проверки соответствующее имущество передали из муниципальной собственности в федеральную, что позволило финансировать завершение строительства изолятора и эксплуатацию здания отдела внутренних дел за счет федеральных средств.

Во-вторых, отсутствие в Центральном районном суде г. Волгограда каких-либо условий для содержания подсудимых.

В-третьих, во всех посещенных камерах содержания задержанных лиц люди не обеспечиваются пищей. Соответствующие договоры на поставку пищи заключены не были. Между тем задержанный может содержаться в камере до 48 часов. Поэтому обеспечение его питанием является необходимостью.

Считаю, что заинтересованные государственные органы обязаны принять меры по устранению этих недостатков.

Также Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области уделял внимание и проблемам осужденных, находящихся в местах лишения свободы. В течение года совершались выезды в колонии, в ходе которых Уполномоченный не только знакомился с условиями содержания, но и беседовал непосредственно с осужденными. Совершались и внеплановые выезды в срочном порядке по обращениям граждан. Таким был выезд в октябре 2009 года в Исправительную колонию №9 г. Волгограда в связи с поступившими звонками родственников осужденных о возможных неправомерных действиях администрации колонии. При посещении колонии Уполномоченный ознакомился с условиями, в которых содержатся люди, организацией их питания, которые оказались на надлежащем уровне, встретился с осужденными. По итогам посещения было проведено совместное заседание с начальником Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области и Волгоградским прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.

Подводя итог можно сказать, что в настоящее время, по мнению Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, наиболее проблемной является сфера обеспечения прав граждан при применении к ним меры пресечения в виде заключения под стражу. Целями для правоохранительных органов здесь должно стать максимально возможное сокращение числа граждан, заключаемых под стражу, быстрое расследование и разрешение в суде их уголовных дел с обеспечением всех прав обвиняемых.
На сегодняшний день можно констатировать, к сожалению, что эти цели не достигнуты.

2.9. Нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

Также в 2009 году были актуальны и вопросы соблюдения законодательства о рассмотрении обращений граждан в органы власти. Стоит указать, что не всегда соблюдается запрет на направление жалоб для рассмотрения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Так из заявления гражданина Пч. (вх.731 от 15.06.2009г.) следовало, что у него имеются неразрешенные правовые споры с Комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области, что оканчивалось различными судебными разбирательствами. Пытаясь решить возникшие проблемы в административном порядке, Пч. обратился к Главе Администрации Волгоградской области с заявлением. В дальнейшем это заявление, хоть и с положительной резолюцией, было передано для рассмотрения и принятия решения в тот же орган, чьи действия были обжалованы, – Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области, где оно в итоге было рассмотрено не в пользу заявителя.

Второй пример. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области направлял на рассмотрение главы администрации Среднеахтубинского района Волгоградской области заявление гражданки З. (вх.622 от 13.05.2009г.), в котором она обжаловала действия руководства и сотрудников районного комитета по образованию. Это было вызвано тем, что в соответствии с Законом Волгоградской области «Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области» до обращения к Уполномоченному заявитель должен самостоятельно обратиться к компетентным органам или должностным лицам по существу поднимаемого вопроса, а З. это условие соблюдено не было. Однако глава администрации Среднеахтубинского района заявление З. не рассматривал, а направил его для разрешения в комитет по образованию района, на действия сотрудников и председателя которого и жаловалась заявительница. Извещение о принятом решении Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области получил за подписью председателя районного комитета по образованию, в котором говорилось о том, что жалоба З. необъективна и надумана.

В то же время видимо сам факт направления Уполномоченным жалобы З. в районную администрацию имел значение, так как, по сообщению, заявительницы, ситуация в дальнейшем нормализовалась.

Убежден, что практику направления заявлений для разрешения тем должностным лицам, чьи действия и решения человек обжалует, необходимо заканчивать, так как это незаконно и ставит под сомнение объективность и беспристрастность результатов такого рассмотрения. Кроме того, это снижает авторитет власти и создает впечатление бесперспективности обращения в вышестоящие инстанции за защитой своих прав.

3. Правовое просвещение в деятельности Уполномоченного по правам человека.

Правовому просвещению с каждым годом в нашей стране уделяется все больше внимания. Построение правового общества, где закон и правопорядок должны определять весь многообразный механизм выстраивания взаимоотношений между государством и гражданином, цель не только благая, но и реально достижимая. Закон должны знать люди, работающие с ним: должностные лица органов власти, работники правоохранительных органов, судьи, адвокаты, работники нотариальных контор, налоговой службы. Однако, общепризнано, что граждане также должны владеть необходимыми знаниями в области права уже для того, чтобы иметь представления о своих правах и обязанностях и правах других сторон, в случае необходимости правильно сформулировать собственные доводы, жалобы, предложения при обращении в различные инстанции, в том числе судебные.

Правовое просвещение – это задача многогранная, осуществляемая как государственными структурами, так и общественными институтами.
В деятельности Уполномоченного по правам человека в 2009 году этому направлению уделялось одно из первостепенных значений. Основной акцент делался на использование возможностей средств массовой информации. Так, ежемесячно на информационное поле представлялось 3-5 подготовленных пресс-службой волгоградского Уполномоченного по правам человека материалов, затрагивающих наиболее значимые ситуации, касающиеся проблем правовой защиты граждан в различных жизненных сферах. Со своей стороны представители федеральных, региональных и местных СМИ регулярно инициировали размещение материалов о правах и свободах человека и гражданина, о механизмах их защиты, об органах и организациях, оказывающих правовую помощь людям. В различных публикациях, теле- и радиосюжетах присутствовали и комментарии Уполномоченного по правам человека, и юридические рекомендации сотрудников его аппарата.

В целях повышения эффективности взаимодействия института регионального Уполномоченного и средств массовой информации представители ряда СМИ, наиболее результативно представлявших правовую и правозащитную тематику, отмечены дипломами и денежными премиями. Уже несколько лет Уполномоченным по правам человека и Волгоградской организацией Союза журналистов России традиционно проводятся ежегодные конкурсы творческих коллективов и журналистов на наиболее профессиональное освещение темы «Наши права и свободы».

Победителем в номинации «Лучший журналист-правозащитник
2009 года» признана собственный корреспондент «Российской газеты» в Волгоградской области Татьяна Тараканова. В номинации «Лучший редакционный коллектив в области защиты прав и свобод человека и гражданина 2009 года» стал коллектив службы информационных программ
ТВ филиала ВГРК «ГТРК «Волгоград-ТРВ».

Первую премию получили корреспонденты газеты «Еланские вести» Людмила Дудникова и газеты «Областные вести» Екатерина Елфимова. Вторая премия была вручена руководителю службы новостей городского информационного сайта V1.RU Владимиру Городжему; редактору отдела общественно-политической жизни газеты «Наш город» Владиславу Тарасову; исполнительному директору ООО «ТРК Ведо» Ларисе Гусиковой. Третьей премией отмечены заведующая молодежным отделом газеты «Звезда» Светлана Кондрашова; редактор редакции АНО «ВТРК» Наталья Стеганцева; обозреватель газеты «Интер» Галина Гунькина.

Собственным официальным печатным изданием Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области является газета «На защите прав», на которую в особой мере возложена задача правового просвещения волгоградцев. Газета выходит третий год с ежемесячной периодичностью. Договорные отношения с Управлением федеральной почтовой связи по Волгоградской области позволяют доставлять ее до каждого сельского поселения на территории нашего региона. Кроме того, в рамках достигнутых договоренностей с Управлением социальной защиты населения администрации Волгоградской области, Волгоградским областным Советом ветеранов войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов, профсоюзными организациями г. Волжского издание доходит до территориальных органов социальной защиты населения, социальных учреждений, общественных организаций, трудовых коллективов, становясь доступным для самого широкого круга граждан.

Безусловным приоритетом правового просвещения для Уполномоченного является работа с молодежью. Здесь особую роль играют налаженные контакты с общественными организациями, учреждениями образования и культуры.
В начале 2009 года по инициативе Волгоградского филиала негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Институт управления» при поддержке Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области среди волгоградских учащихся был проведен конкурс работ по теме «Права человека в 21 веке».

Данный конкурс проводился с целью овладения юными волгоградцами знаниями в области прав человека, формирования понимания и уважения культурных и национальных традиций, взглядов и мнений, активной гражданской позиции.

Среди победителей, которым волгоградский Уполномоченный по правам человека вручил награды и ценные подарки, 19 учащихся средних образовательных учреждений г. Волгограда и Волгоградской области. Лучшей работой признан творческий труд ученика 11-го класса МОУ Алексеевская СОШ Алексеевского района Карена Гуларяна по теме «Мои дополнения в федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» для армии, в которой я хочу служить».

Значимое место в воспитании активных участников формирования гражданского общества занимает ежегодная региональная конференция молодых исследователей Волгоградской области, которая организуется на базе Волгоградской академии МВД РФ ее руководством и Уполномоченным по правам человека. В секции «Права человека» курсанты, студенты различных вузов, старшеклассники лицея №7 г. Волгограда представляют подготовленные работы по теме «защиты прав и законных интересов граждан». Авторы наиболее интересных исследований отмечены дипломами и подарками регионального Уполномоченного по правам человека.

К еще одной публичной площадке, которая используется для стимулирования активной правовой позиции граждан, в том числе и правового просвещения, можно отнести ежегодное чествование Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области граждан, удостоенных звания «Лучший правозащитник года». Дипломами «Правозащитник 2009 года» и ценными подарками отмечены:

В номинации «Гражданская позиция» за решительность и гражданскую позицию, проявленные в противодействии криминальному экстремизму и защите права на жизнь коллег по работе, – водитель
ОАО «Нефтезаводмонтаж», житель г. Волгограда Шавкет Хасибович Адельшин .

В номинации «Государственные, муниципальные служащие, руководители, должностные лица» «Правозащитником-2009 года» формулировкой за отстаивание принципа соблюдения прав человека и гражданина в области охраны здоровья признан первый заместитель председателя комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области Александр Геннадьевич Филиппов.

При этом за последовательную и активную деятельность по отстаиванию прав и законных интересов волгоградцев старшего поколения в номинации «Правозащитные и общественные организации» особым наградным статусом был отмечен Волгоградский областной Совет ветеранов войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов (Председатель Совета – Маклаков Александр Васильевич ).

В целом региональным Уполномоченным по правам человека выстроена система решения вопросов правового просвещения различных категорий населения. Однако, безусловно, должный эффект в формировании правовой культуры у жителей области может быть достигнут лишь при широком взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений образования, культуры, СМИ, общественных и правозащитных объединений.

4. Общие оценки, выводы и рекомендации.

Настоящий доклад подготовлен Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области, в первую очередь, на основе поступивших заявлений и обращений граждан, которые являются основным источником информации.
В связи с этим он не претендует на всестороннее освещение проблематики соблюдения прав человека в Волгоградской области. Но именно эта особенность позволяет Уполномоченному по правам человека определить основные направления работы и сконцентрировать свое внимание на наиболее проблемных, с точки зрения населения, вопросах.

С учетом изложенного, анализируя весь объем полученной в 2009 году информации о соблюдении прав граждан, следует отметить, что вопросы реализации прав человека продолжают оставаться одними из самых острых в российском обществе. Это касается всех сфер жизни. Но больше всего проблем в области социальной защиты населения. Последствия мирового финансового кризиса привели к сокращению рабочих мест, а также к снижению уровня доходов населения. И, как показала практика, служба занятости, созданная с целью оказывать гражданам максимальную помощь в реализации права на труд в случае их безработицы, в первой половине 2009 года даже оказалась неспособной справиться с резким увеличением количества посетителей. Наблюдаются задержки выплаты работодателями заработной платы и иных предусмотренных законодательством сумм. Остается низким уровень оплаты труда значительного количества граждан, в том числе, и в государственных структурах.

Уровень пенсионного обеспечения отдельных волгоградцев был настолько низок, что он не достигал прожиточного минимума. И хотя сегодня уже сделана попытка повысить уровень материального обеспечения этой категории граждан, все же назвать ее кардинально меняющей ситуацию невозможно.

Низкий уровень благосостояния вынуждает людей обращаться к государственной помощи. Остаются актуальными проблемы, связанные с процедурой и условиями признания граждан инвалидами, отнесения граждан к иным льготным категориям. Ситуацию обостряют вопросы, возникающие при переходе на новые способы предоставления гражданам мер социальной поддержки, что является следствием неполной проработки издаваемых нормативных актов, а также отсутствия соответствующей разъяснительной работы среди заинтересованных граждан.

Жилищная проблема многих волгоградцев остается нерешенной. Жилье для многих граждан продолжает оставаться недоступным. Существующие кредитные продукты финансовых организаций, призванные помочь волгоградцам в приобретении жилого помещения, могут быть использованы незначительным количеством людей. Главным препятствием для многих становится низкий уровень дохода в целом или его официально подтверждаемой части.

Помимо этого обращает на себя внимание значительное количество заявлений на действия и решения правоохранительных структур и системы правосудия. Стоит отметить, что о многих проблемах, которые поднимаются в обращениях граждан, уже говорилось ранее. Это и длительные сроки судебного рассмотрения не только гражданских, но и уголовных дел, и неправильное разрешение правоохранительными структурами заявлений граждан о совершении преступлений, необоснованные приостановления и прекращения производств по уголовным делам, большое количество заключенных под стражу, неразвитость отдельных предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством мер пресечения, и, как результат, переполненность следственных изоляторов с вытекающими из этого проблемами. Длительность исполнения отдельных категорий исполнительных документов свидетельствует о необходимости совершенствования соответствующих процедур.

В качестве общих причин нарушения прав граждан хотелось бы отметить следующее. В работе государственных структур, деятельность которых направлена на обеспечение реализации конституционных прав человека, Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, полностью на практике не реализована. В пользу этого вывода свидетельствуют приведенные в настоящем докладе примеры, когда государственные органы и государственные учреждения фактически отказываются восстанавливать в полном объеме нарушенные права граждан, если применение нормативных актов приводило к нарушению Конституции Российской Федерации. В результате люди, которые не получали часть положенных им социальных выплат, не могут возместить свои убытки, что неизбежно влечет недоверие населения к государству.

Более того, подобная практика подрывает основы конституционного строя, допуская возможность применения в определенный период времени нормативных актов в нарушение Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу.

Существенная причина нарушения прав человека – пробелы в законодательстве, в результате которых граждане, оказавшиеся в особой ситуации, не могут реализовать свои права. Несоответствие друг другу различных нормативных актов запутывает правоприменительную практику, что также затрудняет использование людьми предоставленных им законом возможностей. В таких условиях государственные должностные лица еще в большей степени должны руководствоваться положениями статьи 18 Конституции Российской Федерации. Пренебрежение этим правилом приводит, в частности, к тому, что нормам, регулирующим внутренний порядок деятельности государственных структур, придается большее значение, чем нормам, непосредственно определяющим право человека.

Также в результате несовершенства законодательства в отдельных случаях реализация прав граждан, которая должна обеспечиваться при обращении в соответствующий орган или к должностному лицу исполнительной власти, становится возможной лишь в судебном порядке, что влечет для граждан не только дополнительные материальные затраты, но и потерю времени, и лишние переживания.

Негативно можно оценить сохранившуюся до настоящего времени практику обеспечения реализации гражданами принадлежащих им прав исключительно по месту их жительства, понимая при этом не столько место фактического постоянного проживания, сколько место регистрации по месту жительства. Такое положение для многих граждан доставляет значительные трудности, так как в настоящее время многие из них реально проживают на большом расстоянии от жилого помещения, где они зарегистрированы. Зачастую сложившийся порядок объясняется необходимостью исключения случаев получения человеком одних и тех же льгот в различных местах.
Но данная цель, по нашему мнению, может быть достигнута и другими методами. В настоящее время имеется возможность создания информационной сети, объединяющей соответствующие организации, деятельность которых направлена на реализацию прав граждан, в рамках которой и будет обеспечено соблюдение законодательства в этой части. В любом случае, в век повышенной мобильности населения нынешнее положение представляется морально устаревшим и препятствующим свободной реализации прав граждан.

Особая тема – изменение действующего законодательства, предусматривающего для отдельных категорий граждан меры социальной поддержки. Не всегда при таких изменениях в полной мере реализуется правило о недопустимости произвольного изменения государством нормативных актов. Необходимо предусматривать порядок реализации возникших по ранее действующему законодательству субъективных прав граждан и переходный период, который бы позволил людям адаптироваться к новому правовому регулированию. Государство должно проводить широкую информационную кампанию по разъяснению гражданам, чьи интересы затрагиваются изменением нормативных актов, о происходящих переменах, соответствующих правовых последствиях и о порядке реализации ранее возникших у них прав. Ведь многие льготники, не являющиеся профессиональными юристами, не следят за изменением законодательства, зачастую даже не подозревают о них, не знают, что реализовать свои права им надо было до определенной даты.

Еще один фактор, непосредственно влияющий на уровень соблюдения прав граждан, – это уважение к людям со стороны лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, в обязанности которых входит создание условий для реализации волгоградцами своих прав. К сожалению, обращения, в которых говорится о нетактичном поведении не только чиновников, но и судей, об отсутствии должного внимания к проблемам людей, продолжают поступать в адрес Уполномоченного.

С учетом изложенного Уполномоченный может рекомендовать с целью улучшения положения с соблюдением прав человека следующее. Необходимо вести работу по совершенствованию действующего законодательства.
В настоящем докладе указаны вопросы, правовое регулирование которых, по мнению Уполномоченного по правам человека, нуждается в корректировке. Большинство из них касается федерального законодательства, но Волгоградская областная Дума, обладающая правом законодательной инициативы, вправе вносить соответствующие законопроекты в Государственную Думу Российской Федерации.

Особое значение, с точки зрения Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, должно уделяться правовому просвещению населения, так как только знающие о своих правах, существующих способах их реализации и зашиты граждане могут в полной мере и своевременно реализовать и отстоять их, обращаясь как в вышестоящие инстанции, так и в суд. Повышение уровня правовой грамотности населения несомненно повысит активность граждан в защите своих прав, что неизбежно приведет к более качественной работе должностных лиц.

Кроме того, необходимо на государственном уровне в полной мере способствовать развитию правозащитного движения, оказывать ему необходимую поддержку. Правозащитные организации могут помогать людям в разрешении конкретных ситуаций, а государству – в выявлении системных проблем в правовом регулировании или работе государственного аппарата, негативно влияющих на соблюдение прав человека.

Требует усиления статус Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области. В первую очередь необходимо принять Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации», который бы позволил Уполномоченному полноценно рассматривать жалобы на действия (бездействие) и решения территориальных органов федеральных государственных структур, а не только пересылать их в соответствующие инстанции. Пока же такой закон не принят, Уполномоченному должны быть созданы все необходимые условия для эффективной защиты прав граждан. Следует не допускать ослабление института Уполномоченного и предоставить ему на уровне областного законодательства все необходимые полномочия.

Также считаем возможным участие Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области в принятии нормативных актов, исполнение которых может повлиять на реализацию прав граждан. Представляется, что учет нашего мнения не будет лишним, тем более, что как показала практика, недоработки имеются и в областном законодательстве.

Надеемся, что изложенная в настоящем докладе информация будет учтена всеми заинтересованными государственными структурами при организации своей работы, а высказанные предложения реализованы, что позволит повысить уровень соблюдения прав граждан.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

[1] Письмо Государственной инспекции труда в Волгоградской области от 14 октября 2009 года №пр7829.

[2] Письмо Государственной инспекции труда в Волгоградской области от 18 августа 2009 года №3032.

[3] Письмо прокуратуры Советского района г. Волгограда от 03 марта 2009 года №73ж/09.

[4] Письмо Волгоградского отделения №8621 Сберегательного банка Российской Федерации от 27 марта
2004 года №34-18/083.

[5] Письмо Государственного учреждения Центр занятости населения города Волгограда от 16 февраля 2009 года №10.

[6] Согласно пункту 31 Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске походящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, утвержденного приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 03 июля 2006 года №513, максимально допустимое время предоставления государственной услуги содействия в поиске подходящей работы гражданам, впервые обратившимся в центр занятости населения, не должно превышать 55 минут.

[7] Статья 28 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

[8] Ответ на вопрос №2 в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2006 года.

[9] Абзац 3 пункта 1 статьи 23 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»; подпункт «б» пункта 56 Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2004 года №256.

[10] Подпункт «а» пункта 3 Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2003 года №123.

[11] Там же.

[12] Письмо Главного военно-медицинского управления Минобороны России от 04 августа 2009 года №161/ЦВВК/И-336.

[13] Письмо Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области от 26 августа 2009 года №760/2009.

[14] Письмо Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 23 апреля
2009 года №Г-2132-726/14.

[15] Письмо Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 27 марта
2009 года №К-1321-583/14.

[16] Письмо Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Дубовском районе Волгоградской области от 10 февраля 2009 года №416/14.

[17] Письмо Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 06 июля
2009 года №В-2916-1125/14.

[18] Изменения вносились Федеральным законом от 24 июля 2009 года №213-ФЗ.

[19] Статья 1 Закона Волгоградской области от 03 ноября 2009 года №1946-ОД.

[20] Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».

[21] См., например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года №7-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2005 года №231-О.

[22] Письмо Департамента кадрового обеспечения Управления организации прохождения службы Министерства внутренних дел Российской Федерации от 10 апреля 2009 года №21/П-1199.

[23] Письма Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области №07-1246 от
15 мая 2006 года и №07-1146-2 от 03 июня 2008 года.

[24] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 года №624-О-П.

[25] Письмо Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области №07-1146-2 от
03 июня 2008 года.

[26] Абзац 2 пункта 1 резолютивной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от
17 июля 2007 года №624-О-П.

[27] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 12 января 2010 года №7/1-846-2009.

[28] Например, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года №4-О, 04 мая 2000 года №101-О, 05 февраля 2004 года №78-О, 02 ноября 2006 года №409-О и 11 ноября 2008 года
№556-О-Р.

[29] Письмо ГУ – Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 24 июля 2009 года №17-3098-1226/11-5, решение Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Кировском районе г. Волгограда об отказе в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал от 28 сентября 2009 года №1.

[30] Письмо ГУ – Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 05 января 2010 года №П-3098-02-9/11-5

[31] Письма ГУ – Волгоградское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации от 15 апреля 2009 года №01-22/06/331л и от 18 августа 2009 года №01-22/06/811л.

[32] Письмо администрации г. Волгограда от 10 декабря 2009 года №К-5783-1-п.

[33] Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года (ответ на вопрос №20).

[34] Письмо Волгоградской городской Думы от 09 июня 2009 года №19-02в/1926с-14.

[35] Письмо администрации Дзержинского района Волгограда от 03 августа 2009 года №01-21/2507-09.

[36] Письмо Государственной жилищной инспекции Волгоградской области от 21.05.2009г. №Ж-417, Ж-440.

[37] Статья 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[38] В качестве основания для такого решения называется пункт 8 Порядка ведения территориальными органами Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации сводных списков вынужденных переселенцев, состоящих в органах местного самоуправления на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (в постоянном жилье), и предоставления им указанного жилья, утвержденного приказом Минфедерации Российской Федерации от 10 апреля 2001 года №31.

[39] Письмо Государственно-правового управления Президента Российской Федерации от 15 октября 2009 года №А6-6021.

[40] Раздел III Подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы.

[41] Письмо Управления по жилищной политике администрации Волгограда от 01 июля 2009 года №824.

[42] Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал
2007 года.

[43] Письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 04 сентября 2009 года №06/25-7423-09.

[44] Письмо Территориального отдела в г. Волжском, Ленинском, Среднеахтубинском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области. В качестве правовых оснований для такого вывода указывались пункты 7 и 19 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года №307, пункт 25 Приложения к Правилам установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года №306.

[45] Письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 24 декабря 2009 года №06/25-10884-09.

[46] Пункт 8.4 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 30 мая
2006 года №144 // Официальный сайт Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области

<http://34.rospotrebnadzor.ru/about/functions/>

[47] Постановление Дзержинского районного суда г. Волгограда от 12 мая 2009 года.

[48] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 15 июля 2009 года №6/604-09.

[49] Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 05 апреля 2009 года.

[50] Письмо прокуратуры Кировского района г. Волгограда от 25 ноября 2009 года №287ж/09.

[51] Например, письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области от 22 сентября 2009 года №216-702-09 по обращению Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области по заявлению Ка. (вх.1243 от 28.10.2009г.).

[52] Письмо администрации Николаевского муниципального района Волгоградской области от 25 сентября
2009 года №1797/01-17.

[53] Письмо Прокуратуры Николаевского района от 07 декабря 2009 года №142-ж.

[54] Письмо Кировского районного суда г. Волгограда от 19 июня 2009 года №7277/13к-м.

[55] Письмо Камышинского городского суда от 25 мая 2009 года.

[56] Письмо Волгоградского областного суда от 20 мая 2009 года №08ж1623.

[57] Статьи 392 и 394 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

[58] Письмо Волгоградского областного суда от 30 июня 2009 года №08ж/1954.

[59] Письмо Советского районного суда г. Волгограда от 02 июля 2009 года №32462.

[60] Письмо Красноармейского районного суда г. Волгограда от 20 ноября 2009 года №13А.

[61] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 03 марта
2009 года №18/02-24-355/08-06-2550РС.

[62] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 10 марта 2009 года №21-109/09.

[63] Письма Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 18 августа
2009 года №18/15-11907 В3 и Камышинского районного отдела судебных приставов по Волгоградской области от 06 сентября 2009 года №11/5-28106-А5.

[64] Письмо Федеральной службы судебных приставов от 28 сентября 2009 года №12/01-17-19106-09.

[65] Письмо аппарата Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2009 года №П4-38933.

[66] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 13 ноября
2009 года №18/15-17825 РС.

[67] Согласно статье 15 Уголовного кодекса Российской Федерации к категории тяжких относятся преступления, максимальное наказание за совершение которых превышает 5 лет лишения свободы.