Реферат: Парламент в системе государственной власти

МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМ. Н. П. ОГАРЕВА

Историко-социологический институт

Кафедра регионоведения и политологии

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Автор курсовой работы 07.02.2011_____________________ Г. И. Воронова

Обозначение курсовой работы КР–02069964–030201–03–11

Специальность 030201 политология

Руководитель работы 07.02.2011_____________________ Н. И. Изергина

доктор пол. наук,

профессор

Саранск 2011

МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМ. Н. П. ОГАРЕВА

Историко-социологический институт

Кафедра политологии и регионоведения

ЗАДАНИЕ НА КУРСОВУЮ РАБОТУ

Студент Воронова Галина Ивановна

1 Тема: Парламент в системе государственной власти

2 Срок представления работы к защите 03.02.2011

3 Исходные данные для курсовой работы: нормативные документы, научно- методическая литература, учебные пособия, периодические издания

4 Содержание курсовой работы

4.1. Теория разделения властей

4.2. Структура и полномочия палат российского парламента

Руководитель работы : Н. И. Изергина

доктор пол. наук,

профессор

Задание приняла к исполнению: Г. И. Воронова

Реферат

Данная курсовая работа содержит 58 страниц, было использовано 34 источников.

ПАРЛАМЕНТ, ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА, СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС, ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ, ПРЕЗИДЕНТ ПРАВИТЕЛЬСТВО, СУДЫ

Объектом исследования является парламент РФ – Федеральное Собрание.

Предмет – оценка роли, которую играет парламент Российской Федерации (Федеральное Собрание РФ) в системе государственной власти.

Целью исследования – проанализировать современный конституционно-правовой институт российского парламента и механизм взаимодействия парламента с другими органами государственной власти. Данную цель предполагается достичь путем последовательного решения следующих задач.

‑ рассмотреть возникновение и развитие теории разделения властей;

‑ выделить особенности существования разделения властей в современной России;

‑ изучить структуру, порядок формирования и полномочия палат Федерального собрания РФ;

- осветить проблемы, которые связаны с функционированием российского парламента;

‑ проанализировать взаимодействие палат Федерального Собрания между собой;

‑ проанализировать взаимодействие российского парламента с Президентом, Правительством и судами.

‑ сделать выводы о том, какую роль играет Федеральное Собрание в системе государственной власти.

Метод работы – это изучение и анализ научной литературы, периодических изданий и законов, сравнительный метод, изучение нормативно-правовой базы, исторический метод, метод анализа.

Область применения данной курсовой работы – занятия в школах, средних профессиональных заведениях, ВУЗах.

Эффективность – повышение знаний о парламенте РФ в системе государственной власти.

Содержание

Введение 6

1 Принцип разделения властей 14

1.1 Возникновение и развитие принципа разделения властей 14

1.2 Особенности взаимодействия различных ветвей власти в современной России 19

2 Структура и полномочия российского парламента 26

2.1 Структура и порядок формирования Федерального Собрания РФ 26

2.2 Полномочия палат Федерального собрания РФ 32

2.3 Законодательный процесс 43

Заключение 49

Список использованных источников 55

Введение

Актуальность данного исследования. Разделение властей на практике позволяет эффективно выполнить важные государственные полномочия каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или государственного органа, которая ведет к злоупотреблениям, коррупции. Отсюда очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в России - правовое закрепление принципа разделения властей.

Поскольку государственная власть едина, то ее ветви постоянно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, соперничество. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выработана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.

Законодательную власть на высшем, федеральном, уровне представляет Федеральное собрание Российской Федерации (парламент). Одной из главных функций Федерального Собрания является рассмотрение и принятие законов. Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.

При этом парламентский контроль за деятельностью органов государственной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя, сохранения принципа «сдержек и противовесов», неисполнение которого приводит к узурпации власти в одних руках.

Значимость парламентского контроля заключается в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности и правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина, реализации действующего законодательства. Поэтому контрольная функция законодательных органов не менее значима, чем законотворческая.

В наши дни имеются проблемы связанные с функционированием парламента РФ, требующие незамедлительного решения, поэтому, мы считаем, что данная тема является одной из актуальных в нашей стране.

Степень научной разработанности темы. К вопросам о взаимоотношении парламента с другими органами власти и управления привлечено постоянное внимание учёных и практических специалистов в сфере государственного управления, административного и других отраслей российского права. Можно выделить труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.В. Гранкина, Ж. И Овсепяна, В. Н. Бутылина, О. Г. Румянцева, Ю. К. Краснова, В. Г.Онишко, Н. И.Бирюкова, В. Е. Чиркина, А. Н. Шерина и др.

Так, А. М. Барнашов в эволюции теории разделения властей четко прослеживает ряд основных этапов. Формирование представлений о необходимости разделения властей для обеспечения свободы индивида, охватывающее период с древности до начала Нового времени. Систематическое теоретическое обоснование принципа разделения властей в эпоху кризиса абсолютизма и перехода к парламентскому строю в странах Западной Европы и Америке. когда Третийэтап интерпретации данной теории связан с конституционным развитием XIX в., получила распространение главным образом в странах Центральной и Восточной Европы. Четвертыйэтап развития теории разделения властей приходится на переломную эпоху начала XX в. Пятыйэтап развития рассматриваемой теории приходится на послевоенный период, когда в 50-е гг. западная политическая мысль вновь обратилась к принципу разделения властей. Вносится много нового. На этой основе в 60-70 гг. формируется современная концепция принципа разделения властей, суть, которой состоит в системном анализе всякого политического режима, при котором преимущественное внимание уделяется механизму власти, движущим силам, структуре и функциям[5].

Г. Б. Агабеков анализирует теорию разделения властей и её критику в трудах зарубежных мыслителей от Платона до Конституции США [1].

Ю. К. Краснов, анализируя концепцию разделения властей, систематизирует труды выдающихся русских учёных Сперанского, Муравьёва, Коркунова, Лазаревского, Гессена, Фойницкого. А затем переходит к рассмотрению основных этапов и проблем реализации принципа разделения властей в России на практике. Говоря о реализации теории разделения властей в современной России, он исходит из существования трех относительно самостоятельных периодов становления развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. — сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально- юридическое закрепление (в Конституции и других нормативных правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. Второй период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. и до декабря этого же году (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.). Характерной особенностью этого периода была ликвидация системы Советов. Этим же Указом было предложено Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания. С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в реализации теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени. В новой Конституции РФ принцип разделения властей был восстановлен. В ст. 10 подчеркивается, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» и что органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны [16].

Н. М. Азаркин анализирует и систематизирует концепцию Ш. Монтескье и обращает внимание на том, какой смысл вкладывается в понятие «разделение властей», поскольку на всем протяжении своего существования оно наполнялось различным содержанием. Азаркин Н. М. приходит к выводу о том, что модель организации политической власти, которая была предложена Монтескье и выражена в теории разделения властей, выдержала проверку временем и остается стержнем всякой демократической политической системы. Само понятие разделение властей можно определить как политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви: законодательную, исполнительную и судебную [2].

Ряд исследователей изучают и анализируют парламентаризм и основы конституционного строя России. В рамках данной курсовой работы мной были затронуты труды таких учёных как Н. И. Бирюков, О. А. Колобов, Н. В. Онишко, О. Г. Румянцев, А. Шайо, В. О. Лунин.

О. А. Колобов рассматривает зарубежный опыт парламентаризма, в основном анализируя историю становления парламентов и опыт парламентаризма на примере республик Западной Европы, США, Израиля и Японии. Автор оценивает историческую роль парламентаризма, вычисляет принципы на которых он базируется, и функции которые он выполняет в обществе. К главным функциям он относит: законотворческую, представительскую, функцию обратной связи, обеспечение стабильности функционирующего строя, контроль за деятельностью исполнительной власти и идеологическую функцию.

Парламентраризм – особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента. Парламент и парламентаризм – понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность [13].

О. Г. Румянцев рассматривает принцип разделения властей в рамках основ конституционного строя России. Во-первых, не один орган власти не может игнорировать или приостанавливать деятельность конституционно закреплённых институтов, стремится к упразднению конституционного строя, его правовой и социальной опоры. В-вторых, функционально разделение властей предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизма. В-третьих, конституция обеспечивает правовые и экономические условия самоуправления и саморазвития различных общностей [19].

Н. В. Онишко даёт следующее определение парламентаризму - это такая форма государственного руководства, которой присуще ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательного и исполнительного туда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей. Главный критерий парламентаризма – верховенство парламента. Только в этом случае исключается извечное соперничество исполнительной и законодательной власти, только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне [18].

Структуру, организацию и функции парламента рассматривают такие авторы как И. В. Гранкин, О. В. Булаков, В. Е Чиркин. ПарламентРРФ – это Федеральное Собрание. Федеральное Собрание состоит из двух палат Федерации и Государственной Думы. Состав палат, как и принципы их комплектования, различны. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (всего 178 членов). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок – 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет.

А. Шайо высказывает мысль о том, что парламент является органом представительства, отсюда особая легитимированность законодательного органа, отсюда и теоретическое верховенство парламента по отношению к исполнительной власти отдельных парламентских системах. Поэтому, если народ выбирает также главу исполнительной власти, то парламент утрачивает свою дополнительную представительскую легитимность, и отношения между двумя ветвями власти определяются лишь логикой разделения труда и случайностями текста конституции [26].

Очень важную роль играет функция парламентского контроля над исполнительной властью. Е. В. Коврякова, В. К. Стенина, А. Н. Шерин. Анализируя их работы можно сделать вывод о том, что в России на современном этапе институт парламентского контроля является недостаточно развитым, не смотря на то, что его применение и развитие могло бы способствовать укреплению демократических начал, ускорению построения в России правового государства.

Е. В. Коврякова в своей работе пишет, что в России предусмотрена такая форма контроля за работой должностных лиц, как «правительственный час» на заседании Совета Федерации. Ещё одной формой контроля за деятельностью должностных лиц является парламентский запрос. Совет Федерации вправе направить парламентский запрос Совета Федерации: Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счётной палаты РФ, руководителям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда и Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность [11].

Как отмечает А. Н. Шерин укреплению демократических начал, ускорению построения в России правового государства было бы возможно, во-первых, при условии активного внедрения в парламентскую практику деятельности законодательных органов власти в России всех форм парламентского контроля: институтов интерпретации, депутатских запросов, постановки вопросов недоверия органам исполнительной власти и их должностным лицам, а во-вторых, при условии устранения наличествующих в настоящее время фактов отсутствия правового закрепления механизмов гарантий реализации контрольных полномочий парламента РФ [27].

Труды названных учёных заложили фундамент для современного понимания характера и специфики парламента, системы органов государственной власти, что весьма значимо в связи с глубокими политическими и социально-экономическими преобразованиями в России.

Тем не менее, интерес к указанной проблематике не только не снижается, а непрерывно возрастает, т.к. собственно вопросы взаимодействия парламента с другими органами государственной власти и местного самоуправления в настоящее время остаются актуальными.

Целью работы является проанализировать современный конституционно-правовой институт российского парламента и механизм взаимодействия парламента с другими органами государственной власти.

Задачи исследования предопределены выше обозначенной целью и заключаются в следующем:

‑ рассмотреть возникновение и развитие теории разделения властей;

‑ выделить особенности существования разделения властей в современной России;

‑ изучить структуру, порядок формирования и полномочия палат Федерального собрания РФ;

- осветить проблемы, которые связаны с функционированием российского парламента;

‑ проанализировать взаимодействие палат Федерального Собрания между собой;

‑ проанализировать взаимодействие российского парламента с Президентом, Правительством и судами.

‑ сделать выводы о том, какую роль играет Федеральное Собрание в системе государственной власти.

Объектом исследования является парламент Российской Федерации – Федеральное Собрание РФ.

Предмет исследования – оценка роли, которую играет парламент Российской Федерации (Федеральное Собрание РФ) в системе государственной власти

Методологическая база исследования . При написании курсовой работы нами были использованы следующие методы научного исследования: сравнительный метод, изучение нормативно-правовой базы, изучение монографических публикаций и статей, аналитический метод.

Структура работы. Цели и задачи исследования обусловили логику и структуру данной практической работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и 34 использованных источников. Общий объём работы составляет 58 страниц машинописного текста.

1 Принцип разделения властей

1.1 Возникновение и развитие принципа разделения властей

В современном мире разделение властей - характерная черта, признан­ный атрибут правового демократического государства. Сама же теория разде­ления властей - итог многовекового развития государственности, поиска на­иболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.

Теория разделения властей была создана несколькими исследователями политики: идея высказывалась Аристотелем, теоретически была развита и обоснована Джоном Локком (1632-1704 гг.), в классическом виде она была разработана Шарлем Луи Монтескье (1689—1755 гг.) и в ее современной фор­ме - Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном, Джоном Джеем - авторами «Федералиста» (серии статей, выходивших под общим заголовком в ведущих газетах Нью-Йорка в период обсуждения американской Конституции 1787 г., в которых пропагандировалось единство США на федеративной основе) [9, с. 124].

Основные положения теории разделения властей следующие:

- разделение властей закрепляется конституцией;

- согласно конституции законодательная, исполнительная и судебная власти предоставляются различным людям и органам;

- все власти равны и автономны, ни одна из них не может быть устране­на любой другой;

- никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными конституцией другой власти;

- судебная власть действует независимо от политического влияния, су­дьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит кон­ституции[5, с. 25].

Теория разделения властей в государстве призвана обосновать такое уст­ройство государства, которое исключало бы возможность узурпации власти кем бы то ни было вообще, а ближайшим образом - любым органом государ­ства. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения вла­сти короля, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против всяких форм диктатуры, опасность которой — постоянная общественная реальность[5, c. 31].

Теоретические и практические истоки принципа разделения властей - в Древней Греции и Древнем Риме. Анализ политических структур и форм правления Платоном, Аристотелем и другими античными мыслителями под­готовил почву для обоснования этого принципа в эпоху Просвещения.

В Древней Греции Солон, будучи архонтом, создал Совет 400 и оставил ареопаг, которые по своим полномочиям уравновешивали друг друга. Эти два органа должны были, по словам Солона, уподобляться двум якорям, предо­храняющим государственный корабль от всяких бурь. Позже, в IV в. до н. э., Аристотель в «Политике» указал на три элемента в государственном строе: за­конодательно-совещательный орган, магистратуры и судебные органы. Спу­стя два века видный греческий историк и политический деятель Полибий (210-123 гг. до н. э.) отметил преимущество такой формы правления, при ко­торой эти составные элементы, противодействуя, сдерживают друг друга. Он писал о легендарном спартанском законодателе Ликурге, установившем фор­му правления, соединившую «все преимущества наилучших форм правления, дабы ни одна из них не развивалась без меры и не превращалась в родствен­ную ей обратную форму, дабы все они сдерживались в проявлении свойств взаимным противодействием и ни одна не тянула бы в свою сторону, не пе­ревешивала бы прочих, дабы таким образом государство неизменно пребыва­ло бы в состоянии равномерного колебания и равновесия наподобие идуще­го против ветра корабля» [10, c. 19].

Теоретическое развитие принцип разделения властей получил в средние века. Прежде всего - в труде «Два трактата о государственном правлении» (1690 г.) английского философа Джона Локка, который, стремясь предотвра­тить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, разрабатывает прин­ципы взаимосвязи и взаимодействия ее отдельных частей. Приоритет остает­ся за законодательной властью в механизме разделения властей. Она верховна в стране, но не абсолютна. Остальные власти занимают по отноше­нию к законодательной власти подчиненное положение, однако они не пас­сивны по отношению к ней и оказывают на нее активное воздействие [9, c. 110].

Столетие спустя после опубликования «Двух трактатов о государственном правлении» Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г. Национальным Собранием Франции, провозгласит: «Общество, в ко­тором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение влас­тей, не имеет конституции».

Взгляды Локка теоретически осмыслил и развил в классическую теорию разделения властей (практически в современном ее понимании) французский философ и просветитель Шарль Луи Монтескье (полное имя - Шарль Луи де Секондат, барон Бреда и Монтескье) в главном труде своей жизни - «О духе законов», над которым Монтескье работал 20 лет и который был опубликован в 1748 г. Это сочинение состоит из 31 книги и разделено на 6 частей. Под «ду­хом» законов Монтескье понимал то рациональное, закономерное в них, что обусловлено разумной природой человека, природой вещей и т. д [2, c. 37].

Наличие и функционирование системы разделения властей в государстве должно, по замыслу Монтескье, оберегать общество от злоупотреблений го­сударственной властью, узурпации власти и концентрации ее в одном органе или одним лицом, что неминуемо приводит к деспотизму. Основную цель разделения властей Монтескье видел в том, чтобы избежать злоупотребления властью. «Если, - писал он, - власть законодательная и исполнительная бу­дут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законода­телем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же ли­це или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых лю­дей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приво­дить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»[2, c. 49].

Монтескье принадлежит также развитие положения о системе сдержек различных властей, без которой их разделение не было бы действенным. Он утверждал: «Необходим такой порядок вещей, при котором различные влас­ти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Речь, по существу, идет о так называемой системе сдержек и противовесов, где баланс законодательной, исполнительной и судебной власти определяется специальными правовыми мерами, обеспечивающими не только взаимодействие, но и взаимоограниче­ние ветвей власти в установленных правом пределах[2, c. 153].

Большой вклад в творческое развитие идеи сдержек и противовесов и вопло­щение ее на практике внес американский государственный деятель (дважды бывший президентом США) Джеймс Мэдисон (1751-1836 гг.). Он изобрел та­кую систему сдержек и противовесов, благодаря которой каждая из трех властей (законодательная, исполнительная и судебная) является относительно равной. Этот механизм сдержек и противовесов Мэдисона до сих пор действует в США.

Сдержками и противовесами Мэдисон называл частичное совпадение полномочий трех властей. Так, несмотря на то, что Конгресс - законодатель­ный орган, президент может наложить вето на законы, и суды могут объявить акт Конгресса недействительным, если он противоречит Конституции. Су­дебная власть сдерживается президентским назначением и ратификацией Конгрессом этих назначений на должность в органы судебной власти. Кон­гресс сдерживает президента своим правом ратифицировать назначения в ор­ганы исполнительной власти, и он же сдерживает две другие власти своей властью ассигновать деньги[5, c. 98].

Принцип разделения властей воспринят теорией и практикой всех демо­кратических государств. Как один из принципов организации государствен­ной власти в современной России, он был провозглашен Декларацией «О го­сударственном суверенитете Российской Федерации» 12 июня 1990 г., а затем получил законодательное закрепление в ст. 10 Конституции РФ, которая гла­сит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на ос­нове разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Разделение властей в России заключается в том, что законодательная дея­тельность осуществляется Федеральным Собранием: федеральные законы при­нимаются Государственной Думой (ст. 105 Конституции), а по вопросам, пере­численным в ст. 106, - Государственной Думой с обязательным последующим рассмотрением в Совете Федерации; исполнительную власть осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции); органами судебной власти являются суды, образующие единую систему, возглавляемую Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. Согласован­ное функционирование и взаимодействие всех ветвей и органов государствен­ной власти обеспечивается Президентом РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции) [15, c. 201].

Однако практическое воплощение принципа разделения властей в России идет с большим трудом. Как отмечается в литературе, все готовы признать от­дельное существование каждой из трех властей, но никак не их равенство, самостоятельность и независимость. Это отчасти объясняется длительным пе­риодом тоталитарного правления. В истории России не было накоплено ка­кого бы то ни было опыта разделения властей; здесь еще живучи традиции са­модержавия и единовластия. Ведь само по себе конституционное разделение властей (на законодательную, исполнительную и судебную) не приводит ав­томатически к порядку в государстве, а борьба за лидерство в этой триаде об­рекает общество на политический хаос. Безусловно, разбалансированность механизма сдержек и противовесов - лишь переходный этап в процессе ста­новления государственности [7, c. 123].

Таким образом, принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную является основным принципом организации государственной власти в современном демократическом государстве. Главная цель разделения властей - не допустить узурпации, монополизации власти в рамках одного органа или ведомства, неизбежно ведущей к деспотии, подавлению прав и свобод человека. Законодательные, судебные, исполнительные органы самостоятельны, независимы друг от друга; чиновник не вправе одновременно занимать должности в разных ветвях власти, которые взаимно контролируют, сдерживают друг друга; вмешательство одной ветви власти в компетенцию другой не допускается. При этом создание системы сдерживания и взаимоконтроля трех ветвей власти не исключает их взаимодействия, сотрудничества при решении общих задач и проблем. Система разделения властей включает: четкое разграничение полномочий и предметов ведения между ветвями власти; взаимный контроль, систему сдержек и противовесов; взаимодействие, координацию деятельности всех ветвей власти. Каждой ветви власти соответствуют своя система государственных органов, специфические признаки, принципы организации, нормативно-правовая база.

1.2 Особенности взаимодействия различных ветвей власти в современной России

Сегодня предусмотрен намного более разнообразный и эффективный механизм "сдержек и противовесов", чем тот, который мы видим в трудах Ш.Монтескье. Однако уже в его работах были заложены основные принципы и институты, посредством которых взаимодействуют органы государственной власти.

В наше время, как правило, законодательная власть ограничивается референдумом, президентским правом вето, Конституционным Судом, а внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделённость между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из всей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей [19, c. 214].

Также теория разделения властей иногда применяется относительно разделения власти между субъектом федерации и федеральными государственными органами, принимая за основу взаимоотношений органов различных уровней власти одно из положений теории разделения властей - наделение ветвей (органов определенного уровня) власти строго определенными полномочиями. Такой подход позволяет избежать национальных конфликтов. Все эти изменения являются попыткой приспособить классическую теорию к реальным особенностям конкретных государств. Суть же теории при этом не меняется, так как не меняется главное - система сдержек и противовесов. Количество называемых или существующих властей не столь важно, сколь важно обеспечение механизма, не позволяющего узурпировать всю власть в руках одного государственного органа или одной ветви власти [6, c. 39].

Принцип, изложенный в ст. 10 достаточно лаконично, четко и ясно определяет его структуру. Его продолжением и развитием служит ст. 11, состоящая из трех частей. Часть первая подтверждает, какие именно органы осуществляют государственную власть: Президент, парламент, Правительство и суды. Часть вторая относится к ведению субъектов Федерации образования их органов государственной власти. Наконец, третья часть устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов.

В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вроде бы все ветви власти имеют своих представителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.

Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложены выполнения задач, связанных с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и прерогативами.

Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.

В сфере взаимодействия с парламентом Президенту РФ принадлежат весьма значительные полномочия. Он назначает выборы в Государственную Думу и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом законопроект для повторного обсуждения (отлагательное вето), подписывает и обнародует законы. Таким образом, Президент России может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента. Однако он не подменяет его. Он не может принимать законы. А издаваемые Президентом нормативные акты не должны противоречить Конституции и основным законам [22, c. 26].

Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере государственного управления. Он назначает Председателя Правительства и по его представлению заместителей председателя и федеральных министров, принимает решение об отставки правительства. Для ограничения Президентского влияния на Правительство введены ряд сдержек. Прежде всего, Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Однако если Государственная Дума трижды отвергнет кандидатуру Председателя Правительства, то Президент вправе сам его назначить и при этом распустить Государственную Думу и объявить о новых выборах.
Так, если государственная дума распущена, то новые выборы должны быть назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась на новое заседания не позднее чем через четыре месяца после роспуска. Значит период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством, ограничен. Поскольку, по Конституции, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, то тем самым исход выборов предрешает судьбу Правительства. Правда сам Президент может не согласится с Государственной Думой и не отправлять после выражения ей недоверия в отставку. Для того, чтобы решение о недоверии возымело должный эффект, оно должно быть подтверждено Государственной Думой по истечению трех месяцев. В случае если имел место досрочный роспуск Государственной Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить палату. Следовательно, остается только один выход - отставка Правительства.
Механизм, заложенный в Конституции Российской Федерации для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью [22, c. 59].

Президент - арбитр в споре между властями - может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы. После выборов Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее, следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законодательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, следящий за всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов.
В России не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку. Но это не значит, что глава государства свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в действие специальный механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство РФ подконтрольно парламенту и несет политическую ответственность за свои действия [14, c. 213].

Парламент Российской Федерации - Федеральное собрание - состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта). Поскольку органом общенародного представительства является Государственная Дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Правительства и ей принадлежит право выражения вотума недоверия.Государственная Дума единственный законодательный орган страны. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе. Депутаты Федерального Собрания обладают неприкосновенностью в течение всего депутатского срока. Федеральное Собрание постоянно действующий орган.

В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип сдержек и противовесов президенту и правительству. Так, например, без согласия Федерального Собрания не могут быть назначены на свои должности судьи высшего звена, Председатель Правительства и т.д. Федеральное Собрание рассматривает все вопросы связанные с основной экономической деятельностью правительства: федеральный бюджет; федеральный сбор налогов и т.д. Все эти полномочия Федерального Собрания направлены на недопущение чрезмерного усиления исполнительной власти и Президента. "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации", - гласит ст.110 п.1 Конституции РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. при назначение Президенту придется считаться с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров[18, c.33].

Механизм парламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции в общих чертах. Необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности - обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам [26, c. 81].

По Конституции РФ судебная власть является трехзвенной. Высшими судебными органами являются Верховный суд РФ, Высший Арбитражный Суд, Конституционный суд.Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам (ст. 126).
Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127). Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми государственными органами в РФ. О соответствии Конституции издаваемых нормативных актах, заключаемых международных договоров. Также Конституционный Суд решает споры между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125).

Теория разделения властей нашла очень широкое применение в государственно-правовой практике многих стран. Теория разделения властей явилась одним из основных гарантов прав и свобод человека, именно в тех странах, где реализация данной концепции имеет наиболее прочные традиции, демократические принципы нашли самое широкое применение. Второе преимущество государственной системы, основанной на принципе разделении властей - это относительная стабильность внутриполитического положения государства, потому что разделение властей позволяет выходить из критических ситуаций на основе норм конституции, посредством консенсуса социальных сил.

Разделение властей на практике позволяет эффективно вы­полнить важные государственные полномочия каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или го­сударственного органа, которая ведет к злоупотреблениям, корруп­ции. Отсюда очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в России — правовое закрепле­ние принципа разделения властей.

Поскольку государственная власть едина, то ее ветви посто­янно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, со­перничество. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выра­ботана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной [5, c. 77].

Подводя итог, нужно отметить, что России при «жестком» разделе­нии власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей го­сударственной власти, что размывает принцип разделения вла­стей в вопросах организации структур и механизмов функциони­рования государства в целом. Очевидно, что в сложных, кризисных условиях ветви власти должны сплотиться для поиска механизмов решения общих про­блем. Но в России каждая из них старается стать автономной, независимой, что может привести к неуправляемости страной.

Особенностью российской Конституции является то, что Пре­зидент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспече­ния согласованного функционирования и взаимодействия орга­нов государственной власти. Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функ­ционирования необходимо четкое разделение власти, сложив­шаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влия­тельную организацию и парламентскую фракцию.

Взаимодействие разных ветвей власти есть одна из важных пред­посылок их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей государст­венной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключитель­ности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности госу­дарственной власти. Нарушается не столько индивидуальный по­рядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность государственной власти. По­добное характерно для взаимодействия ветвей государственной власти России.

Принцип разделения властей в сегодняшней России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Создание нормально функционирующего механизма сдержек и противовесов - одна из важных задач России.

2 Структура и полномочия палат российского парламента

2.1 Структура и порядок формирования Федерального Собрания РФ

Федеральное Собрание состоит из двух палат Федерации и Государственной Думы. Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа. Новые правящие круги считали, что прямое представительство населения, основанное на всеобщем избирательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Национальное собрание во Франции, Палата представителей в США и др.) представителей «низов», горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или, во всяком случае, более ответственными и опытными государственными деятелями (Палата лордов в Англии, Сенаты во Франции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались откровенно недемократическим или менее демократическим путем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето « на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать известного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парламента на общественную жизнь [3, c.430].

С годами, уже в XX веке, произошла некоторая демократизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа «на всякий случай» сохранялась. В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться острой критике со стороны демократической общественности и науки конституционного права. В некоторых унитарных государствах от двухпалатности отказались.

По-другому выглядела роль двухпалатности в федеративных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представительства народа в парламенте путем прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права и через равное, не зависящее от численности населения представительство субъектов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Австралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), надежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах граждан уважение своей способностью обеспечивать единство общих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве. Этими эффективными результатами объясняется то обстоятельство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным [9, c. 317].

В Российской Федерации двухпалатность парламента – относительно новое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным. Но двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 гг. оказалась не очень эффективной палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум – руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат Российский федерализм еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты Федерации – реальной самостоятельности [3, c. 432].

Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фундаментальная основа реального федерализма, призванного расширить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие реформы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция и различный статус депутатов. Отсюда специальная неповторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время – единство Российской Федерации [6, c. 163].

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признаю того, что одна палата признается первой, а другая – второй или одна – нижней, а другая – верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого парламента и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной шумной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признанно также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мнение субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, что нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны [3, c. 433].

Состав палат, как и принципы их комплектования, различны. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (всего 178 членов). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок – 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет [6, c. 349].

Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа РФ, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах. Другая конституционная функция Федерального Собрания – законодательная. Она включает принятие федеральных законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах – на срок полномочий палаты), а при формировании законодательного органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий [20, c. 129].

Конституция не устанавливает фиксированного количества членов Совета Федерации, но указывает, что каждый субъект РФ пред­ставлен в Совете Федерации двумя членами. Любые изменения в численности субъектов РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации. В настоящее время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъ­ектов РФ. Следовательно, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов.

Еще раз хотелось бы отметить, что данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой – справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечен снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте РФ – Государственный Совет)[8, c. 258].

Согласно Федеральному Закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории Российской Федерации и зарегистрированных в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", на общее число (225) одномандатных избирательных округов. 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Причем к распределению мандатов допускаются только списки кандидатов, за которые было отдано не менее 5% голосов избирателей, участвовавших в выборах.

Такая избирательная система называется смешанной, так как она соединяет два принципа избрания депутатов: Во-первых, принцип большинства (мажоритарности) для кандидатов, баллотирующихся по одномандатным избирательным округам, во-вторых, принцип пропорциональности, применяющийся для кандидатов, входящих в федеральные списки кандидатов[24, c. 27].

Таким образом, законодательную власть на высшем, федеральном, уровне представляет Федеральное собрание Российской Федерации (парламент). Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет всё население Российской Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения. Вместе с тем Совет Федерации – государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различны. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (всего 178 членов). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок – 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет.

2.2 Полномочия палат Федерального собрания РФ

Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.

Компетенция парламента – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ, исходя из принципа разделения властей. Полномочия парламента не дублируют полномочий исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это: принятие законов; утверждение государственного бюджета; определенный контроль за исполнительной властью [23, c. 201].

Две первые функции практически нигде и никогда не подвергались сомнению, в то время как третья – породила различные подходы При парламентарных формах правления контроль за исполнительной властью носит многосторонний характер, а главное – включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В президентской республике такого права у парламента нет, но парламент в разных формах участвует в формировании исполнительных органов государственной власти и имеет определенные возможности влиять на исполнительную власть.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти функции выражается суверенная воля народа, а следовательно, обеспечивается демократическое правление [13, c. 14]

Содержание компетенции Федерального Собрания обусловлено его положением в системе органов государства, его статусом как представительного и законодательного органа Российской Федерации. Палаты обладают важными правами. К числу характерных черт компетенции российского парламента относится четкое разграничение прав его палат, различный объем их полномочий, неодинаковый круг подведомственных им вопросов.

Компетенция Федерального Собрания охватывает законодательные полномочия, парламентский контроль. Палаты наделены также полномочиями, касающимися формирования федеральных государственных органов, определения их персонального состава, назначения должностных лиц, и некоторыми другими правами.

Законодательные полномочия занимают особое место в компетенции Федерального Собрания. Они прямо обусловлены его конституционным статусом как законодательного органа – парламента РФ. Законодательная деятельность по своему значению и объему – приоритетная. Законодательная компетенция Федерального Собрания широка и многопланова, охватывает важные вопросы в различных сферах государственной и общественной жизни, предполагает принятие многих федеральных законов. Она характеризует роль Федерации в законодательстве, значение представительной, законодательной власти РФ в системе государственной власти, демократизм государства. Конституция РФ определяет в общей форме пределы законодательной деятельности российского парламента и в этих рамках не стесняет и не ограничивает ее [24, c. 72].

Федеральное Собрание может осуществлять законодательную власть по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, подлежащим законодательному регулированию. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ вопросы, по которым федеральный парламент может осуществлять законодательное регулирование, имеют пределы – они охватывают указанные выше предметы ведения, только на них распространяются его законодательные полномочия.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов эти субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, а Федеральное Собрание там не имеет права законодательствовать [11, c. 88].

Конституцией РФ установлено еще одно ограничение законодательной власти парламента: он не может пересматривать положения гл. 1, 2, 9 Конституции РФ, не может сам его принимать, хотя палаты могут выдвинуть такое предложение согласно ст. 135 Конституции РФ. Однако его законодательные полномочия включают права, связанные с принятием поправок к остальным главам Конституции РФ, принятием федеральных конституционных законов. Федеральное Собрание вправе принимать поправки к гл. 3–8 Конституции России, которые, однако, вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Парламент может также принимать федеральные конституционные законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. В ст. 71, 72 (устанавливающих вопросы ведения РФ и ее совместного с субъектами ведения) закреплен широкий круг требующих законодательного регулирования вопросов государственного строительства, экономики и финансов, охраны природы, социально-экономической сферы, прав и свобод человека, национальных меньшинств, обороны и безопасности, внешней политики [14, c. 439].

Конкретизируя компетенцию Федерации, Конституция РФ в п. «о» ст. 71 называет, в частности, ряд отраслей права, по которым Федеральное Собрание может издавать законы. Это уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. Оно вправе это делать и по другим отраслям, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов: административному, административно-процессуальному, трудовому, семейному, жилищному, земельному, лесному законодательству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды. Федеральный парламент может, естественно, осуществлять законодательство и по другим вопросам, указанным в этих конституционных статьях.

Конституция РФ конкретизирует законодательные полномочия федерального Собрания и другим путем. Она в своих статьях называет федеральные законы по тем или иным вопросам, хотя и не устанавливает точного, полного их перечня, т.е. не ограничивает полномочия парламента принятием лишь определенного круга законов. Права палат, их роль и назначение в законотворчестве неодинаковы. Законотворчество сосредоточено в Государственной Думе – основной и необходимой инстанции в этой работе. Статья 105 Конституции РФ (ч. 1) устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Этим подчеркивается особое значение представительной палаты в осуществлении законодательной власти Российской Федерации [15, c. 233].

Совет Федерации также обладает правами по участию в законодательной деятельности, но они имеют иной характер по сравнению с законодательными полномочиями Государственной Думы. Конституция РФ не наделяет Совет Федерации правом принимать законы, однако он одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой. Но такое отклонение закона не носит абсолютного характера и может быть преодолено Государственной Думой (квалифицированным большинством голосов – не менее чем двумя третями от общего числа депутатов).

Совет Федерации играет роль своего рода противовеса Государственной Думе, способствуя предотвращению поспешных, некачественных, не взвешенных законодательных решений. Он наделен для этого достаточно действенными и реальными правами. Совет Федерации не обязан рассматривать все федеральные законы, принятые Государственной Думой (хотя, и может это делать), и если тот или иной закон не был им рассмотрен в течение четырнадцати дней, то он считается одобренным (это как бы «молчаливое одобрение»). Однако законы по вопросам, названным в ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации обязан рассматривать. Это законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.

Более значительна законодательная роль Совета Федерации при принятии поправок к Конституции РФ и федеральных конституционных законов. Поправки к гл. 3-8 Конституции РФ и федеральные конституционные законы считаются принятыми, если они одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (и квалифицированным большинством депутатов Государственной Думы).

Контрольные функции – другое направление деятельности Федерального Собрания. Парламентский контроль – традиционная функция органов законодательной власти, вполне вписывающаяся в осуществление принципа разделения властей и их взаимодействие. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Палаты Федерального Собрания проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Значительную роль в осуществлении парламентского контроля обычно играют комитеты и комиссии палат. Заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, проводимые совместно палатами, также в некоторой степени могут служить осуществлению парламентского контроля, во всяком случае, информированию Федерального Собрания. Деятельность Уполномоченного по правам человека, назначенного Государственной Думой, тоже может рассматриваться как своеобразная форма контроля над соблюдением прав человека; его работа должна быть посвящена их защите. С контрольной функцией связано и право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству, а также депутатские запросы, вопросы депутатов Государственной Думы к членам Правительства РФ.

Наряду с уже рассмотренными полномочиями палаты Федерального Собрания имеют ииные установленные Конституцией РФ права. Совет Федерации наделен значительными правами. Осуществление большинства из них происходит во взаимодействии с Президентом РФ, ряд из них связан с его деятельностью. Полномочия этой палаты в основном касаются вопросов государственного строительства, формирования федеральных государственных органов. К ведению Совета Федерации относится утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации (при их взаимном согласии), указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Среди полномочий Совета Федерации – назначение выборов Президента РФ и отрешение Президента РФ от должности.

К правам Совета Федерации по формированию государственных органов, назначению должностных лиц отнесены: назначение на должность (по представлению Президента РФ) судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ и освобождение последнего от должности. Кроме того, эта палата назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Государственная Дума наряду с законодательными полномочиями наделена и другими, в основном касающимися назначений должностных лиц, ответственности Президента и Правительства, а также амнистии. К ведению Государственной Думы (ст. 103 Конституции) отнесены следующие права, связанные с назначениями должностных лиц: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; назначение на должность (по представлению Президента РФ) Председателя Центрального банка РФ и освобождение его от должности (вопрос об этом согласно п. «г» ст. 83 Конституции РФ ставит Президент РФ); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека.

Перед Государственной Думой несет парламентскую ответственность Правительство РФ – к ведению именно этой палаты относится решение вопроса о доверии ему. Государственная Дума также принимает участие в привлечении к ответственности Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления: она выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности.

К ведению Государственной Думы относится, кроме того, объявление амнистии.

Естественно, что каждая из палат также обладает и правами по решению вопросов своей внутренней организации.

По вопросам, отнесенным к ведению палат, они принимают постановления.

Контроль за исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. В своё время Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством.

Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем, очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, излишне обременительным для правительства. Иначе правительство не сможет эффективно функционировать [28, c. 7].

Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти «золотую середину», т. е. создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой – не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику.

Значимость парламентского контроля заключается в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективного предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод. Следует отметить, что за рубежом важность названного вопроса была осознана давно. Более того, исторически контрольная функция парламента возникла первой.

Россия прошла долгий путь, прежде чем стать полупрезидентской республикой, в которой стало возможным осуществление пусть ограниченного, но все, же парламентского контроля. На протяжении почти всей истории российскому государству была присуща сильная исполнительная власть. В СССР парламентский контроль был, но на бумаге, а не на практике. Так в конституции РСФСР 1978г. содержалось положении о том, что Верховный Совет РСФСР создаёт, когда сочтёт необходимым, следственные комиссии по любому вопросу. Однако он собирался на сессии всего несколько дней в году, поэтому самостоятельной роли в системе государственных органов не играл.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Кроме того согласно ст.10 Конституции государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную [28, c. 8].

Контрольные функции Совета Федерации почти не получили отражения в Конституции России. Это же относится и к Государственной Думе. На основе конституционных положений можно выделить основные направления контрольной деятельности Совета Федерации:

1. бюджетно-финансовый контроль, осуществляемый обеими палатами Федерального Собрания с помощью Счётной палаты;

2. контроль деятельности Президента РФ

3. контроль кадровых назначений высших должностных

4. контроль в области внешней политики, позволяющий Совету Федерации решать вопрос о возможности использования Вооружённых Сил России за пределами территории нашей страны.

Действенного механизма парламентского контроля за деятельностью Правительства в России так и не создано. В итоге образованная модель дала сбой – злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, стали обыденной реальностью.

То, что Конституция Российской федерации содержит лишь отдельные, явно не выраженные права по реализации контрольной функции как Совета Федерации, так и Государственной Думы, свидетельствует о специфике конституционной регламентации этой стороны парламентской работы [7, c. 124].

Контроль за работой должностных лиц и рассмотрение жалоб в случаях злоупотреблений относится к числу наиболее древних и общепризнанных функций парламента как института государственной власти. Вторые палаты играют в реализации этой функции существенную роль. Вообще, подобные полномочия прямо вытекают из сущности парламента как представительного органа и сущности вторых палат как специального органа представительства региональных сообществ граждан Большинство вторых палат имеет также право создавать специальные комиссии по расследованию с закреплённым законом полномочиями в отношении снятия показаний с государственных чиновников, получения информации и т.д.

Формы парламентского контроля: депутатский запрос, обращение депутата; получение и распространение информации; ответы членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации; парламентские слушания; проведение «парламентского часа» на заседании палаты.

В России предусмотрена такая форма контроля за работой должностных лиц, как «правительственный час» на заседании Совета Федерации. Для ответов членов Правительства РФ на вопросы членов Совета федерации в первый день очередного заседания Совета Федерации в 12 часов 30 минут может быть проведён парламентский час, на котором заслушиваются не более двух вопросов. Письменные предложения членов Сорвета Федерации, комитетов, комиссий Совета Федерации о приглашении на заседание палаты членов Правительства РФ и вопросы к ним направляются председателю Совета Федерации, который назначает ответственных за подготовку и проведение «правительственного часа» на заседании Совета Федерации.

Ещё одной формой контроля за деятельностью должностных лиц является парламентский запрос. Совет Федерации вправе направить парламентский запрос Совета Федерации: Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счётной палаты РФ, руководителям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда и Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность [21, c. 59].

Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности контрольной функции парламента. Ее реализация остается до настоящего времени одним из главных его назначений.

Осуществление контроля за деятельностью правительства предполагает выполнение парламентом следующих взаимообусловленных задач, являющихся одновременно и стадиями парламентского контроля:

1. Получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тому или иному вопросу (могут быть использованы разнообразные источники, начиная от сообщений в средствах массовой информации, доступа к базам данных, парламентских слушаний и заканчивая, расследованиями, проводимыми следственными комитетами, специальными расследовательными комиссиями).

2. Предварительная обработка полученной информации (данную функцию выполняет аппарат и вспомогательные службы в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

3. Анализ и оценка полученной информации (необходим для обоснованной оценки и выяснения адекватности информации, проводятся обсуждения полученной информации на заседании парламента).

4. Выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, включая возможность непосредственного применения санкций. В России, например, результатом рассмотрения вопросов «правительственного часа» Совет Федерации может принять следующие решения: об обращении к Президенту РФ, Правительству РФ; рекомендации Правительству РФ; о поручении Счётной палате РФ, о поручении комитету, комиссии Совета Федерации; о принятии информации члена правительства РФ к сведению [20, c. 79].

Таким образом, компетенции палат Федерального Собрания сводятся охватывают законодательные полномочия, парламентский контроль. Палаты наделены также полномочиями, касающимися формирования федеральных государственных органов, определения их персонального состава, назначения должностных лиц, и некоторыми другими правами.

Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем, очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, излишне обременительным для правительства. Иначе правительство не сможет эффективно функционировать.

В России на современном этапе институт парламентского контроля является недостаточно развитым, не смотря на то, что его применение и развитие могло бы способствовать укреплению демократических начал, ускорению построения в России правового государства. Это было бы возможно, во-первых, при условии активного внедрения в парламентскую практику деятельности законодательных органов власти в России всех форм парламентского контроля: институтов интерпретации, депутатских запросов, постановки вопросов недоверия органам исполнительной власти и их должностным лицам, а во-вторых, при условии устранения наличествующих в настоящее время фактов отсутствия правового закрепления механизмов гарантий реализации контрольных полномочий парламента РФ.

2.3 Законодательный процесс

Законодательный процесс – регламентированный Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступление в действие законов.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по предоставлению ответственного комитета Государственной Думы направляются депутатам Государственной Думы не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании ГД.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном собрании, представителей Правительства РФ, субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении [8, c. 256].

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон. Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проверяет и вносит уточнения в перечень актов федерального законодательства, подлежащих к отмене, изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта.
Законопроект вместе с указанным перечнем направляется инициатору законопроекта, как правило, не позднее чем за 30 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения Государственной Думой вопросов во втором чтении, о направлении депутатам Государственной Думы необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с перечнем актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению, таблиц поправок к нему и заключением по законопроекту представляется депутатам, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки. В случае если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении [23, 213].

Если принято решение о дальнейшем обсуждении законопроекта, Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. Обсуждение и принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и по одобренным комитетом поправкам. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов [20, c. 213].

Четвертая стадия законодательного процесса - принятие закона.
Совет Государственной Думы назначает в специально отведенный день недели третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случаях если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования [3, c.637].

Пятая стадия - рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется вместе с сопровождающими его документами всем депутатам Совета Федерации. После поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона он в двухдневный срок направляется в комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону, который в течение трех дней принимает по нему заключение.
Заключения комитетов рассматриваются Председателем Совета Федерации не позднее шести дней со дня регистрации поступившего из Государственной Думы закона. Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Постановление Совета Федерации об отклонении или одобрении принятого Государственной Думой закона по результатам его рассмотрения в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. В случае принятия Советом Федерации решения об одобрении принятого Государственной Думой закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов. В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению возникших разногласий на рассмотрение палаты [20, c. 218].

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует. Являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом. В демократическом обществе проблема опубликования правовых актов приобретает особую значимость. Своевременное и полное информирование населения о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими субъектами права, способствуя более эффективному обеспечению защиты их прав [23, c.271].

Таким образом, законы принимаются палатами ФС в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе - совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность ФС.

Первая стадия - законодательная инициатива. Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроекта. Третья стадия - рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение может осуществляться в трех чтениях. Четвертая стадия - принятие закона. Пятая стадия - рассмотрение и одобрение федерального закона Советом Федерации. Особая стадия - преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думе законов. Завершающая стадия - подписание и обнародование закона.

Заключение

Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную является основным принципом организации государственной власти в современном демократическом государстве. Главная цель разделения властей - не допустить узурпации, монополизации власти в рамках одного органа или ведомства, неизбежно ведущей к деспотии, подавлению прав и свобод человека. Законодательные, судебные, исполнительные органы самостоятельны, независимы друг от друга; чиновник не вправе одновременно занимать должности в разных ветвях власти, которые взаимно контролируют, сдерживают друг друга; вмешательство одной ветви власти в компетенцию другой не допускается. При этом создание системы сдерживания и взаимоконтроля трех ветвей власти не исключает их взаимодействия, сотрудничества при решении общих задач и проблем. Система разделения властей включает: четкое разграничение полномочий и предметов ведения между ветвями власти; взаимный контроль, систему сдержек и противовесов; взаимодействие, координацию деятельности всех ветвей власти. Каждой ветви власти соответствуют своя система государственных органов, специфические признаки, принципы организации, нормативно-правовая база.

Поскольку государственная власть едина, то ее ветви посто­янно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, со­перничество. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выра­ботана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.

В президентской республике России при «жестком» разделе­нии власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей го­сударственной власти, что размывает принцип разделения вла­стей в вопросах организации структур и механизмов функциони­рования государства в целом. Очевидно, что в сложных, кризисных условиях ветви власти должны сплотиться для поиска механизмов решения общих про­блем. Но в России каждая из них старается стать автономной, независимой, что может привести к неуправляемости страной.

Особенностью российской Конституции является то, что Пре­зидент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспече­ния согласованного функционирования и взаимодействия орга­нов государственной власти. Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функ­ционирования необходимо четкое разделение власти, сложив­шаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влия­тельную организацию и парламентскую фракцию.

Законодательную власть на высшем, федеральном, уровне представляет Федеральное собрание Российской Федерации (парламент). Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет всё население Российской Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения. Вместе с тем Совет Федерации – государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различны. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (всего 178 членов). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок – 4 года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет.

Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности в порядке импичмента после выдвижения соответствующего обвинения Государственной Думой (для принятия решения необходимо большинство в две трети состава палаты); назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (назначения осуществляются по представлению Президента Российской Федерации); назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации (также осуществляется по представлению президента); назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Конституция Российской Федерации (статья 103) определяет следующие полномочия Госдумы и даёт право выносить постановления по ним: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; заслушивание ежегодных отчётов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка России; назначение на должность и освобождение от должности председателя Счётной палаты Российской Федерации и половины состава её аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная дума принимает федеральные законы большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Одной из важнейших функций Федерального Собрания является контроль за исполнительной властью. Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования.

Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Контроль органов законодательной (представительной) власти. Этот вид контроля регламентирован Конституцией РФ.

Компетенция парламента – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ, исходя из принципа разделения властей. Полномочия парламента не дублируют полномочий исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это:

– принятие законов,

– утверждение государственного бюджета,

– определенный контроль за исполнительной властью. Две первые функции практически нигде и никогда не подвергались сомнению, в то время как третья – породила различные подходы. При парламентарных формах правления контроль за исполнительной властью носит многосторонний характер, а главное – включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В президентской республике такого права у парламента нет, но парламент в разных формах участвует в формировании исполнительных органов государственной власти и имеет определенные возможности влиять на исполнительную власть.

Компетенции палат Федерального Собрания охватывают законодательные полномочия, парламентский контроль. Палаты наделены также полномочиями, касающимися формирования федеральных государственных органов, определения их персонального состава, назначения должностных лиц, и некоторыми другими правами.

Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем, очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, излишне обременительным для правительства. Иначе правительство не сможет эффективно функционировать.

В России как в советское время, так и на современном этапе институт парламентского контроля является недостаточно развитым, не смотря на то, что его применение и развитие могло бы способствовать укреплению демократических начал, ускорению построения в России правового государства. Это было бы возможно, во-первых, при условии активного внедрения в парламентскую практику деятельности законодательных органов власти в России всех форм парламентского контроля: институтов интерпретации, депутатских запросов, постановки вопросов недоверия органам исполнительной власти и их должностным лицам, а во-вторых, при условии устранения наличествующих в настоящее время фактов отсутствия правового закрепления механизмов гарантий реализации контрольных полномочий парламента РФ.

Законы принимаются палатами ФС в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе - совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность ФС.

Первая стадия - законодательная инициатива. Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроекта. Третья стадия - рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение может осуществляться в трех чтениях. Четвертая стадия - принятие закона. Пятая стадия - рассмотрение и одобрение федерального закона Советом Федерации. Особая стадия - преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думе законов. Завершающая стадия - подписание и обнародование закона.

Библиографический список

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. – М.: Феникс – Л, 2006. – 64 с.

2. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный Закон РФ от 8 мая 2005 года N 51-ФЗ [Электр. ресурс] (Доступ из справочно-правовой системы Народный советник) // Режим доступа: http://www.jurisconsult.info/index.php?option=com_content&task=view&id=692&Itemid=80 (дата обращения 13.01. 2011).

3. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный Закон РФ от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 16.12.2004 N 160-ФЗ, от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 21.07.2007 N 189-ФЗ) [Электр. ресурс] (Доступ из справочно-правовой системы Народный советник) // Режим доступа: http://www.jurisconsult.info/index.php?option=com_content&task=view&id=784&Itemid=80(дата обращения 13.01.2011).

4. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания: Закон РФ от 14.06.1994 г.: с изм. и доп. от 22.10.1999 г. // СЗ РФ. 1994. № 8; 1999. № 43.

5. О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания РФ: Закон РФ от 8.05.1994 г. в ред. от 05.07.1999 г. // СЗ РФ. 1994. № 2; 1999. № 8. Ст. 3466.

6. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания. Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г, с изменениями и дополнениями [Электр. ресурс] // Режим доступа: http://duma2.garant.ru/reglam/index2.htm (дата обращения 13.01.2011).

7. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Утвержден постановлением Совета федерации от 30 января 2002 г., с изменениями и дополнениями [Электр. ресурс] (Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс)// Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglsovet/ (дата обращения 13.01.2011).

Литература

1. Агабеков, Г. Б. Концепция разделения властей: история и современность / Г. Б. Агабеков. – М.: ИНИОН, 2000. – 54 с.

2. Азаркин, Н. М. Монтескье / Н. М. Азаркин. – М.: Юрид. лит, 1992. – 128 с.

3. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. - 5-е изд., изм. и доп. / М. В. Баглай. – М.: Издательство НОРМА, 2005. – 784 с.

4. Баранов, Н. А. Политические отношения и политический процесс в современной России: учеб. пособ. / Н. А. Баранов. – СПб, 2003. – 146 с.

5. Барнашов, А. М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение / А. М. Барнашов. – Томск, 1988. – 100 с.

6. Бирюков, Н. И. Становление институтов представительной власти в современной России / Н. И. Бирюков. – М.: Агентство «Издательский сервис», 2009. – 543 с.

7. Бутылин, В. Н. Парламент Российской Федерации / В. Н. Бутылин // Государство и право. – 2001. – N3. – С. 123–124.

8. Гранкин, И. В. Парламент России / И. В. Гранкин. - М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 2005. – 304 с.

9. История государства и права зарубежных стран: учеб. пособ. /под ред. Н. А. Крашенинниковой, О. А. Жидкова. – М.: НОРМА, 2004. – 624 с.

10. История государства и права зарубежных стран: краткий курс / под ред. Н. А. Никифорова. – М.: Окей-кига, 2007. – 160 с.

11. Коврякова, Е. В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика / Е. В. Коврякова. М.: Издательский дом «Городец», 2005. – 192 с.

12. Козлова, Е. И. Конституционное право России: учебник. / Е. И. Козлова. – Юристъ, 2007. – 367 с.

13. Колобов, О. А. Парламентаризм: зарубежный опыт / О. А. Колобов. – Н. Новгород: ННГУ, 1991. – 52 с.

14. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 2006. – 716 с.

15. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. Отв. Ред. В. А. Четвернин. – М.: Центр конституционных исследований Московского обществ. науч. фонда, 2005. – 546 с.

16. Краснов, Ю. К. Принцип теории разделения властей в России: теория и практика / Ю. К. Краснов // Государство и право. – 2005. – № 1. – С. 49–64.

17. Лунин, В. О. Конституция Российской Федерации: основные этапы развития / В. О. Лунин // Государство и право. – 2001. – №10. – С. 110–111.

18. Онишко, Н. В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт / Н. В. Онишко // Журнал Российского Права. – 2003. – № 4. – С. 21–37.

19. Румянцев, О. Г. Основы конституционного строя России / О. Г. Румянцев. – М.: Юрист, 2008. – 346 с.

20. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под ред. О.В.Булакова. – М.: Эксмо, 2005. – 320 с.

21. Стенина, В. К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках / В. К. Стенина // Юридический мир. – 2007. – N 4. – С. 58–64.

22. Суворов, В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации / В. Н. Суворов. М.: Юристъ, 2000. – 94 с.

23. Торшенко, А. А. Конституционное право Российской Федерации: учебное пособие / А. А. Торшенко. – Екатеринбург, 2006. – 259 с.

24. Чиркин, В. Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование / В. Е. Чиркин. – М.: НОРМА, 2009. – 144 с.

25. Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник для вузов / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2005. — 379 с.

26. Шайо, А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)/ А. Шайо. – М.: Юристъ, 1999. — 292 с

27. Шерин, А. Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт / А. Н. Шерин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 11. – С. 6–9.